中國東盟產(chǎn)能合作的發(fā)展、困境及前進(jìn)之路

尤宏兵 李安琪

摘 要：中國-東盟經(jīng)貿(mào)合作、產(chǎn)能合作由來已久，且東盟一直是我國十分重要的經(jīng)貿(mào)伙伴?！耙粠б宦贰背h為中國-東盟產(chǎn)能合作創(chuàng)造了新的舞臺。中國-東盟雙邊投資加快，產(chǎn)能合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，產(chǎn)能合作平臺建設(shè)初見成效，政策推進(jìn)力度逐漸加大。但中國-東盟稱能合作的前進(jìn)之路仍有以下障礙：雙方目標(biāo)的協(xié)同性有待提高，東盟各國不同程度存在投資壁壘；企業(yè)缺乏成熟經(jīng)驗及政府支持，區(qū)位集聚、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)仍存在較大缺陷。為此，最近中國-東盟產(chǎn)能合作應(yīng)走科學(xué)之路，做好“四個”加強(qiáng)，即加強(qiáng)溝通常態(tài)化、加強(qiáng)產(chǎn)能合作頂層設(shè)計、加強(qiáng)多元化產(chǎn)能合作模式的探索及加強(qiáng)產(chǎn)能合作服務(wù)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：一帶一路；中國-東盟 ；產(chǎn)能合作

國際產(chǎn)能合作于2014年底由李克強(qiáng)總理與哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫進(jìn)行會談時首次提出，其后雙方達(dá)成“中哈產(chǎn)能合作”協(xié)議。對正處于速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換關(guān)鍵時期的中國而言，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的問題亟待解決，國際產(chǎn)能合作成為中國企業(yè)開拓國際市場、突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙的重要路徑。目前，我國已與地處亞、非、拉及歐洲的不少國家建立了產(chǎn)能合作關(guān)系，主要通過海外投資建廠，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)線、產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)來實施產(chǎn)能合作，其中東盟是中國推進(jìn)產(chǎn)能合作的重要伙伴。東盟諸國與我國隔海相望，很長時期內(nèi)一直與我國有著重要的經(jīng)貿(mào)往來，因此中國-東盟之間實現(xiàn)產(chǎn)能合作，有助于中國企業(yè)走出去，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效，有助于實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補，促進(jìn)包容發(fā)展，為各國擴(kuò)大市場需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。

一、 中國東盟產(chǎn)能合作發(fā)展概貌

（一）直接投資規(guī)模逐步擴(kuò)大

隨著中國經(jīng)濟(jì)實力不斷提升、對外開放程度不斷擴(kuò)大，國內(nèi)企業(yè)越來越多地將投資目光聚焦于海外。東盟國家憑借其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢及中國-東盟自貿(mào)區(qū)的深入發(fā)展，成為了國內(nèi)企業(yè)投資首選目的地之一。

由圖1可以看出，中國對東盟直接投資大致以2004年為界分為兩個階段：2004年前為平穩(wěn)增長階段，其后進(jìn)入快速發(fā)展階段。2005年-2008年，中國對東盟直接投資經(jīng)歷了一個短期的迅速擴(kuò)大階段，2008年中國對東盟直接投資規(guī)模是2005年的14.72倍。但美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，中國對東盟直接投資增速有所放緩，2009年僅增長8.6%。但此后再次恢復(fù)高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2015年，在國務(wù)院先后發(fā)布了“一帶一路”愿景與行動及產(chǎn)能合作指導(dǎo)意見之后，中國對東盟的直接投資達(dá)空前規(guī)模，投資額上升至146.04億美元，相比于2014年的78.09億美元上漲了87.01%，2016年相比2015年有所下降，但仍遠(yuǎn)超2015年之前的規(guī)模，達(dá)到102.76億美元， 2017年中國對東盟直接投資規(guī)模達(dá)到141.2億美元，同比增長37.4%，對中國-東盟產(chǎn)能合作的展開起到了一定的推動作用。2018年1-5月，中國對東盟國家直接投資規(guī)模達(dá)到41.7億美元，同比增長了32.8%。截止2017年中國在東盟直接投資存量達(dá)到890.14億美元，占中國在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體直接投資存量的比例不高，僅占5.7%。

（二）產(chǎn)能合作領(lǐng)域不斷拓寬

中國-東盟產(chǎn)能合作推進(jìn)以來，合作領(lǐng)域不斷拓寬。據(jù)2017年9月第十四屆中國東盟博覽會秘書處的統(tǒng)計，截止2017年7月，中國與東盟國家已簽訂94個國際產(chǎn)能合作項目，雙方以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為依托，在輕工、紡織、信息通訊、冶金建材、軌道交通、配套工業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品等多領(lǐng)域?qū)嵤┝水a(chǎn)能合作，并選擇了包括直接投資設(shè)廠、對外工程承包及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等多種不同的模式。值得高興的是，相互間的產(chǎn)能合作正不斷滲透，如在2018年11月舉行的中國-東盟國際產(chǎn)能合作妥樂論壇暨中國對外投資洽談會分會的現(xiàn)場簽約的累計金額達(dá)295.4億元的15個項目中，已滲透到數(shù)字城市、旅游康養(yǎng)、新材料及新能源等領(lǐng)域。

近年來，跨境電商與信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)也逐漸成為雙邊產(chǎn)能合作的新領(lǐng)域。阿里巴巴、蘇寧等多家中國企業(yè)開始在東盟各國進(jìn)行跨境電商布局，且已取初步成果。中國農(nóng)業(yè)銀行也有所行動，致力于打造跨境電商專用平臺，提供的服務(wù)涉及實時匯率信息發(fā)布、實時結(jié)售匯、自動匯入、半自動匯出、跨境人民幣結(jié)算等，以此滿足中國與東盟跨境電子商務(wù)的需求。與此同時，中國手機(jī)廠商正積極開拓東盟市場，如華為手機(jī)已成為緬甸第一大手機(jī)品牌；小米計劃對印尼投資設(shè)立手機(jī)組裝廠；其他很多品牌也已有所行動。

（三）產(chǎn)能合作平臺建設(shè)初見成效

2015年3月，國務(wù)院發(fā)布的“一帶一路”愿景與行動提倡建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)以來，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)逐漸發(fā)展成跨國經(jīng)濟(jì)合作的兩種新型發(fā)展模式，亦為中國-東盟產(chǎn)能合作開辟了新的合作方式。截至目前，中國已在東盟8個成員國內(nèi)部建立26個具有經(jīng)貿(mào)合作區(qū)性質(zhì)的投資項目，其中經(jīng)確認(rèn)考核的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)有7個（見表1），為東盟相關(guān)地區(qū)帶去了資金、技術(shù)與經(jīng)驗等。

在“一帶一路”倡議下，中國-東盟間還開始探索發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以支撐雙邊產(chǎn)能合作的發(fā)展。當(dāng)前，云南和廣西兩省份分別與越南、緬甸和老撾三個東盟成員國在邊境地區(qū)建立了6個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，分別為中越間的四個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，分別為中國東興-越南芒街、中國憑祥-越南同登、中國龍邦-越南茶嶺及中國河口-越南老街；中國磨憨-老撾磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及中國瑞麗-緬甸木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)遵循“兩國一區(qū)、封閉運作、境內(nèi)關(guān)外、自由貿(mào)易”原則，合作雙方企業(yè)在區(qū)內(nèi)均可享受兩國政府給予的優(yōu)惠政策。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展對中國與東盟的產(chǎn)能合作的示范效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。如作為憑祥國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)的核心區(qū)域，中國憑祥-越南同登跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)實行“一線開放、二線管住、境內(nèi)關(guān)外、分線管理”的監(jiān)管模式，自投入運營以來，互聯(lián)互通項目不斷推進(jìn)，通關(guān)便利化改革逐步加深，互市貿(mào)易改革試點扎實開展，產(chǎn)業(yè)支撐進(jìn)一步夯實，示范效應(yīng)非常明顯。

（四）政策推進(jìn)力度逐漸加大

中國-東盟產(chǎn)能合作離不開雙方政府的關(guān)注。中國、東盟各自均相繼出臺了一系列政策以指導(dǎo)或支持雙邊產(chǎn)能合作開展。中國方面，指導(dǎo)中國-東盟產(chǎn)能合作的政策主要包括兩個層次：其一是國家層面的政策。代表性的有：2015年5月國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，它聚焦于13個涉及產(chǎn)能和高端裝備出口的行業(yè)并進(jìn)行了梳理；2015年6月國家發(fā)改委會同有關(guān)部門發(fā)布的《國際產(chǎn)能和裝備制造合作重點國別規(guī)劃》，為開展國際產(chǎn)能合作指引了方向；其二是不少省份出臺了中國產(chǎn)能指導(dǎo)意見和政策。東盟方面，各成員國積極響應(yīng)并主動配合“一帶一路”倡議。2016年3月的三亞會議中，6國領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署了包含《瀾滄江-湄公河合作領(lǐng)導(dǎo)首次會議三亞宣言》、《瀾滄江-湄公河產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》等在內(nèi)的一系列瀾湄合作重要文件，互聯(lián)互通成為合作的優(yōu)先領(lǐng)域和重點方向。東盟各成員還積極參與由中國主導(dǎo)的中國-東盟博覽會，成為產(chǎn)能合作的助推器。此外，2016年9月雙方共同發(fā)布的《中國-東盟產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》開啟了雙邊產(chǎn)能深層合作的新紀(jì)元。

二、 深化產(chǎn)能合作-東盟產(chǎn)能合作的面臨的困境

（一）雙方目標(biāo)的協(xié)同性有待提高

“一帶一路”背景下的國際產(chǎn)能合作戰(zhàn)略雖屬于一項經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，但無法避開政治與文化因素的影響。東盟方面仍有部分勢力對中方提供產(chǎn)能合作的意圖與動機(jī)表示懷疑，擔(dān)心中國經(jīng)濟(jì)滲透會帶來政治文化層面的滲透，嚴(yán)重威脅其國內(nèi)局勢的穩(wěn)定，甚至破壞與其他大國的政治經(jīng)濟(jì)友好關(guān)系。同時，他們對產(chǎn)能合作構(gòu)想“雙贏”的效果不以為然，認(rèn)為中國只是為了單方面轉(zhuǎn)移國內(nèi)過剩產(chǎn)能，并不能滿足其對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善國內(nèi)落后狀況的渴求。

（二）東盟各國不同程度存在投資壁壘

東盟各國不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，且與產(chǎn)能合作相關(guān)的法律、環(huán)保理念、勞工保護(hù)等領(lǐng)域措施差異也較大，除對特定產(chǎn)業(yè)的投資有限制外，還存在諸多投資壁壘。截止目前，東盟10國中僅有新加坡加入WTO的《政府采購協(xié)定》，其政府采購須受到《政府采購協(xié)定》的約束。但事實上，其他東盟國家對政府采購的限制同樣存在，如涉及工程項目的采購，東盟部分國家政府明確規(guī)定關(guān)鍵零部件仍須選擇本國產(chǎn)品；項目實施，須對實施環(huán)境及社會影響評估，且須征求項目所在地社區(qū)的意見；在用工方面，東盟各國對加班、解雇員工的要求均較嚴(yán)格。上述投資壁壘對擬選擇與東盟實施產(chǎn)能合作的中資企業(yè)，無疑會構(gòu)成限制，輕則導(dǎo)致項目延誤，重則給企業(yè)帶來直接損失，企業(yè)處理不當(dāng)，還可能危及國家形象。

（三）企業(yè)缺乏成熟經(jīng)驗及政府支持

在產(chǎn)能合作逐步推進(jìn)的情況下，中國企業(yè)加快了進(jìn)軍東盟的步伐，但仍處于摸索階段。缺乏成熟的因地制宜的經(jīng)驗和優(yōu)秀的海外管理人才，更無較為成功的先例作為借鑒，加之對東盟成員國當(dāng)?shù)丨h(huán)境不熟悉，種種原因都制約著企業(yè)產(chǎn)能合作的順利展開。政府對企業(yè)與東盟開展產(chǎn)能合作的支持力度還不夠大，政策性金融服務(wù)和財政優(yōu)惠政策方面乏善可陳，使得一些合作項目由于缺乏資金而進(jìn)展緩慢。在提供信息方面，商務(wù)部雖發(fā)布了一些信息，但一般僅限于投資地市場狀況、競爭水平、法律法規(guī)、軟硬件環(huán)境等，目前看來，仍然不夠全面，欠發(fā)達(dá)成員國信息尤其匱乏，無法給企業(yè)提供有用的幫助。

（四）區(qū)位集聚、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)仍存在較大缺陷

經(jīng)過十余年發(fā)展，中國在東盟國家的境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)步入高速發(fā)展軌道，“一帶一路”倡議的提出更是為其建設(shè)打開了遼闊的前景，已成為“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵抓手與產(chǎn)能合作的重要載體。但不可否認(rèn)的是，因為我國產(chǎn)業(yè)自身的局限也因為東盟成員國薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時仍存在了很多問題：園區(qū)功能有待拓展和深化；牽頭企業(yè)能帶動的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)不明顯；園區(qū)融資、人才引進(jìn)有難度等。以物質(zhì)資源和能源消耗為主的粗放型增長模式更是無法達(dá)到綠色發(fā)展的要求……要想依靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)來促進(jìn)與東盟國家的產(chǎn)能合作，就必須對其發(fā)展中所面臨的困境進(jìn)行科學(xué)的探索，找到突破口。

三、 深化中國-東盟產(chǎn)能合作的可走之路

（一） 加強(qiáng)溝通常態(tài)化

溝通是橋梁。中國-東盟產(chǎn)能合作涉及2方11國，鑒于不僅是國際上還是東盟內(nèi)部各國對待當(dāng)前中國的“一帶一路”倡議存在的一些不恰當(dāng)?shù)睦斫?，中國政府?yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與東道國在政治、法律等方面的協(xié)商，提高兩國政治互信，使中國企業(yè)擁有足夠的法律和經(jīng)濟(jì)空間，通過雙邊協(xié)議或其他途徑盡可能將中國企業(yè)面對政治動蕩等因素造成的投資風(fēng)險降到最低，減少諸如外國投資限制、行業(yè)保護(hù)政策等障礙，來保證中國企業(yè)順利推進(jìn)產(chǎn)能合作，實現(xiàn)“雙贏”。中國政府與東盟成員國政府須將加強(qiáng)交流常態(tài)化、持續(xù)化，構(gòu)建多層次的溝通交流機(jī)制，搭建雙方政治、經(jīng)濟(jì)及文化合作論壇、博覽會等交流平臺，及時解決產(chǎn)能合作過程中出現(xiàn)的各種問題，提升雙方互信程度，減少各種非關(guān)稅壁壘，降低企業(yè)面臨的由法律盲區(qū)所造成的投資和建設(shè)風(fēng)險，保證產(chǎn)能合作的順利推進(jìn)。

（二） 加強(qiáng)產(chǎn)能合作頂層設(shè)計

產(chǎn)能合作是一項復(fù)雜且影響深刻的系統(tǒng)工程，保證成功非常重要。為此，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)能合作領(lǐng)域，健全產(chǎn)能合作機(jī)制。根據(jù)東盟各國產(chǎn)能合作需求，結(jié)合中國實際，對產(chǎn)能合作的模式及領(lǐng)域富有針對性地展開頂層設(shè)計，實現(xiàn)與東盟國家產(chǎn)能合作的“量身定制”。東盟10國中，人均GDP前三位的是新加坡、馬來西亞及泰國，根據(jù)IMF的統(tǒng)計，2017年三國人均GDP分別為57713美元、9813美元及6591美元，且其社會發(fā)展水平和勞動人口素質(zhì)較高，故將技術(shù)含量及附加值相對較高的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)優(yōu)先轉(zhuǎn)移至上述三國，特別是與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為接近的馬來西亞和泰國。組織各類專家及學(xué)者通過深入調(diào)研及研究發(fā)現(xiàn)雙方潛在合作領(lǐng)域，結(jié)合各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)層次和資源集聚等要素作出評估，根據(jù)目標(biāo)國產(chǎn)業(yè)鏈、資源稟賦特色明確其產(chǎn)業(yè)需求，合理進(jìn)行產(chǎn)能合作的產(chǎn)業(yè)范圍規(guī)劃，有計劃、有重點地推進(jìn)產(chǎn)能合作。

（三） 加強(qiáng)產(chǎn)能合作服務(wù)體系建設(shè)

產(chǎn)能合作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？茖W(xué)完整的配套政策體系及支持服務(wù)體系十分關(guān)鍵。一方面應(yīng)切實落實好現(xiàn)行政策的執(zhí)行，提高執(zhí)行力；另一方面應(yīng)及時適應(yīng)形勢發(fā)展需要及時制訂和完善現(xiàn)有政策。如適度放松規(guī)制，將對東盟投資由審批制改為以備案制為主、審批為輔，使得國內(nèi)企業(yè)在目標(biāo)地區(qū)投資產(chǎn)能合作項目之時手續(xù)簡便、效率提升。

為減少由于信息不對稱所造成的種種問題，中國政府應(yīng)建立完整的服務(wù)體系，為企業(yè)提供信息服務(wù)與金融支持。首先應(yīng)當(dāng)完善各投資目標(biāo)國的信息收集體系，并監(jiān)測其環(huán)境的變化，及時更新并發(fā)布，提供最新最完善的產(chǎn)能合作信息，使企業(yè)更好地作出決策，避免因投資失誤而造成利益損失。其次，完善金融支持體系，利用政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對產(chǎn)能合作項目的支持力度，利用亞投行、絲路基金等多邊金融機(jī)構(gòu)以及國內(nèi)的商業(yè)銀行、政策性銀行，為參與合作的企業(yè)提供貸款與融資支持，并加大財稅支持力度，減輕企業(yè)的資金壓力，保證產(chǎn)能合作的資金障礙降至最低水平。

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