江蘇省鹽業(yè)管理制度存在的問題及對(duì)策研究

張睿 王義保

摘要：在江蘇省響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，加快國(guó)有企業(yè)所有制改革和鹽業(yè)體制改革的背景下，為了保障食鹽供應(yīng)、消除碘缺乏病的鹽業(yè)專營(yíng)等制度，弊端日益顯著，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向不符，對(duì)江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到消極的作用。在厘清江蘇省鹽業(yè)現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，從國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面分析鹽業(yè)管理制度改革的形勢(shì)與意義，指出目前鹽業(yè)管理制度中存在的問題，提出鹽業(yè)政企分離、明確市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)分工、放開鹽企的競(jìng)爭(zhēng)與構(gòu)建食鹽安全管理應(yīng)急機(jī)制的建議，促進(jìn)鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)健康繁榮發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鹽業(yè) 管理 專營(yíng) 市場(chǎng)

黨的十九大報(bào)告深刻揭示出黨和國(guó)家發(fā)展的歷史性變革及其對(duì)組織結(jié)構(gòu)和管理體制的新要求，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革深刻關(guān)系到國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升，對(duì)各領(lǐng)域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。鹽自古以來就是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)型商品和戰(zhàn)略性資源，作為國(guó)家行政體制改革的重要組成部分和保障和改善民生的客觀要求，鹽業(yè)改革是大勢(shì)所趨。

江蘇省現(xiàn)行的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法是在1991年10月4日根據(jù)國(guó)務(wù)院《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，由江蘇省人民政府頒布，先后經(jīng)過1997年、2004年、2008年和2012年幾次修正，其中對(duì)鹽業(yè)專營(yíng)的規(guī)定一直被保留。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，鹽業(yè)的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)由此被割裂，上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)于鹽產(chǎn)品質(zhì)量提升的積極性不高，下游銷售環(huán)節(jié)易滋生腐敗，對(duì)現(xiàn)行鹽業(yè)管理制度的改革刻不容緩。

一、鹽業(yè)管理制度改革的形勢(shì)與意義

經(jīng)過多年的改革，鹽業(yè)管理制度改革的進(jìn)展較小，國(guó)家行政系統(tǒng)歷次改革浪潮均沒有對(duì)其根基形成觸動(dòng)，鹽業(yè)管理部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到鹽業(yè)管理制度改革是推動(dòng)國(guó)家進(jìn)步的關(guān)鍵、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要舉措。。

（一）推動(dòng)國(guó)家進(jìn)步的關(guān)鍵

在管理鹽業(yè)過程中，只有兼顧鹽業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益，促進(jìn)鹽業(yè)的現(xiàn)代化流通，使人民群眾在日常生活中感受到切實(shí)的利益，才能形成可持續(xù)發(fā)展且具有市場(chǎng)活力的鹽業(yè)運(yùn)營(yíng)體制。政府管理職能和鹽企職責(zé)的有效結(jié)合，是鹽業(yè)提升自身競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Φ谋赜芍?，是?guó)家走向穩(wěn)定與繁榮的關(guān)鍵一步。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)可分為四種：完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、寡頭壟斷市場(chǎng)和完全壟斷市場(chǎng)。其中完全壟斷市場(chǎng)具有只存在一個(gè)供給者和眾多需求者、產(chǎn)品無可替代品和其他廠商進(jìn)入該行業(yè)極為困難的特點(diǎn)，我國(guó)的鹽業(yè)市場(chǎng)目前就是一種完全壟斷市場(chǎng)，鹽業(yè)現(xiàn)行的管理制度本質(zhì)上是把鹽產(chǎn)品作為一種公共產(chǎn)品來管理，既不符合食鹽是私人產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，也使管理部門對(duì)于鹽業(yè)市場(chǎng)的管控超出了必要限度，這和我們國(guó)家現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向都存在著矛盾。黨的十九大報(bào)告中指出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，并明確提出加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，鹽業(yè)專營(yíng)制度改革必然是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的重要部分。

（三）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要一步

鹽業(yè)專營(yíng)制度損害了社會(huì)的公平性。體現(xiàn)在現(xiàn)行的鹽業(yè)專營(yíng)制度使既得利益者在偏袒性保護(hù)下，既可以獲得壟斷性的利益，并同時(shí)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，對(duì)于鹽業(yè)公司上游的鹽產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)來說，鹽業(yè)公司以低廉的價(jià)格收購(gòu)其產(chǎn)品，再通過包裝等環(huán)節(jié)以高價(jià)賣出去，鹽產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)在這個(gè)過程中只能獲得很少的收益，這極大地破壞了社會(huì)的公平性。

鹽業(yè)的專營(yíng)制度不利于解決社會(huì)貧富差距過大的問題。貧富差距已經(jīng)是我國(guó)目前一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，而專營(yíng)制度本身的壟斷特性，必然會(huì)加劇社會(huì)貧富差距的加大。通過專營(yíng)制度，鹽業(yè)公司一方面向生產(chǎn)企業(yè)壓低價(jià)格，攫取源頭利潤(rùn)，另一方面，利用可以控制產(chǎn)品價(jià)格的優(yōu)勢(shì)，與消費(fèi)者爭(zhēng)奪社會(huì)財(cái)富。據(jù)估計(jì)，鹽業(yè)公司在生產(chǎn)企業(yè)的收購(gòu)價(jià)格和最后銷售的價(jià)格差價(jià)在四倍左右，這種巨大價(jià)差在很大程度上增加了鹽業(yè)從業(yè)人員的收入，這樣一來，社會(huì)貧富差距必然會(huì)加大。

二、江蘇省鹽業(yè)管理制度存在的問題

經(jīng)過長(zhǎng)期的管理及改革探索，江蘇省目前的鹽業(yè)管理制度主要存在行政性壟斷經(jīng)營(yíng)損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壞境、政企部分經(jīng)營(yíng)破壞行業(yè)生態(tài)和不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)造成資源浪費(fèi)的問題。

（一）行政性壟斷不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革

江蘇省鹽業(yè)目前的監(jiān)管制度方面最為主要的特征和問題就是行政壟斷。在江蘇省《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第九條、第二十三條、第三十條以及第三十一條中明確規(guī)定，鹽的生產(chǎn)、分配、調(diào)運(yùn)、銷售和價(jià)格都由政府統(tǒng)一規(guī)定，主管部門再借由行政強(qiáng)制手段來進(jìn)行分配，有著濃厚的行政壟斷色彩。

行政性壟斷經(jīng)營(yíng)阻礙鹽業(yè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向，而且江蘇省鹽業(yè)以本地區(qū)部門利益為出發(fā)，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)封鎖及部門經(jīng)濟(jì)封鎖，直接破壞了全國(guó)性統(tǒng)一、開放市場(chǎng)的形成，在這種情況下也更加容易滋生腐敗，敗壞社會(huì)的良好風(fēng)氣。

（二）政企不分?jǐn)_動(dòng)了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境

政企不分是江蘇省鹽業(yè)管理都存在的突出問題，江蘇省鹽業(yè)方面的日常監(jiān)督管理由江蘇省鹽務(wù)管理局和江蘇省鹽業(yè)集團(tuán)共同負(fù)責(zé)，行政管理職能有相當(dāng)一部分還掌握在江蘇省鹽業(yè)集團(tuán)手中，在省內(nèi)鹽產(chǎn)品流通中，從計(jì)劃安排的制定到生產(chǎn)和調(diào)運(yùn)環(huán)節(jié)，以及最終的銷售環(huán)節(jié)，都在這種體制下運(yùn)行，鹽業(yè)公司既是食鹽管理政策的制定者、鹽政執(zhí)法者、生產(chǎn)企業(yè)的上級(jí)主管，又是鹽產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者，使政府對(duì)鹽業(yè)管理的職能和鹽業(yè)公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能混淆在了一起，形成了管鹽的人在賣鹽，賣鹽的人在管鹽的局面。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種鹽企與鹽業(yè)集團(tuán)處在同一生存環(huán)境中，在鹽業(yè)集團(tuán)制定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)下競(jìng)爭(zhēng)，顯然不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也很難抵御企業(yè)外部環(huán)境的變化，政企不分經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重破壞了鹽業(yè)行業(yè)的生存環(huán)境。

（三）僵化的監(jiān)管手段不利于鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

江蘇省鹽業(yè)管理體制目前對(duì)于食鹽與工業(yè)鹽采取兩種截然不同的管理方式。對(duì)于工業(yè)用鹽，在一定程度上已經(jīng)放開管理，有市場(chǎng)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，而對(duì)于食鹽的管理，江蘇省對(duì)其實(shí)行專營(yíng)，以指令性計(jì)劃進(jìn)行管理，首先從源頭上，食鹽的生產(chǎn)是由少數(shù)幾家指定的生產(chǎn)商按照政府即定的計(jì)劃執(zhí)行，而到了銷售環(huán)節(jié)，依舊是由政府指定的經(jīng)銷商來進(jìn)行，食鹽生產(chǎn)商無法自由出售自己的產(chǎn)品，進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只能按照政府指定的價(jià)格把產(chǎn)品賣給特定的經(jīng)銷商。

這種對(duì)于同一產(chǎn)業(yè)中兩種產(chǎn)品截然不同的僵化管理方式，導(dǎo)致我省現(xiàn)在多家食鹽生產(chǎn)企業(yè)存在產(chǎn)能過剩的情況，而由于政府生產(chǎn)計(jì)劃的限制，食鹽生產(chǎn)企業(yè)無法通過市場(chǎng)來決定企業(yè)生產(chǎn)情況，嚴(yán)重降低整個(gè)鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展活力。

三、江蘇省鹽業(yè)管理制度改革的對(duì)策建議

要想徹底修正目前鹽業(yè)管理方面的弊端，必須從鹽業(yè)管理制度的根基著手，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，建立起新的管理體系，并采取多種能發(fā)揮鹽業(yè)創(chuàng)造力的管理方法，促進(jìn)鹽業(yè)健康發(fā)展。

（一）加快取消鹽業(yè)政企合一體制

在鹽業(yè)現(xiàn)行管理制度下，鹽業(yè)公司擔(dān)任著兩種角色，一是作為行政主體，可以根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和其他法規(guī)對(duì)鹽業(yè)市場(chǎng)主體進(jìn)行行政管理;二是鹽業(yè)公司本身作為市場(chǎng)主體，與其他鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這樣的權(quán)力分配格局使得其他鹽業(yè)市場(chǎng)主體無法與鹽業(yè)公司進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)。

因此，鹽業(yè)管理制度的改革應(yīng)首先取消鹽業(yè)公司的行政主體地位。在法律層面上，《食鹽專營(yíng)辦法》、《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》等蘊(yùn)含濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格格不入的法律應(yīng)被廢除，在此基礎(chǔ)之上，為避免當(dāng)下鹽業(yè)法律規(guī)范之間存在沖突的現(xiàn)象，應(yīng)重新制定統(tǒng)一的鹽業(yè)法，江蘇省鹽業(yè)管理部門依據(jù)新的鹽業(yè)法頒布符合鹽業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的管理?xiàng)l例，在新的法律及相關(guān)條例中，要收回鹽業(yè)公司的行政權(quán)力，明確其市場(chǎng)主體地位，從根本上取消鹽業(yè)政企合一的體制。

（二）明確鹽業(yè)行政管理體制中的監(jiān)管職責(zé)分工

隨著鹽業(yè)市場(chǎng)化的持續(xù)推進(jìn)，對(duì)于鹽業(yè)的管理將不再是鹽業(yè)管理部門的“線式”對(duì)應(yīng)管理，而是應(yīng)該形成涉及各行政部門的“面式”管理網(wǎng)，這其中需要協(xié)調(diào)各個(gè)部門，建立包含鹽業(yè)主管部門、公檢法以及市場(chǎng)監(jiān)督局等部門的完備體系，從鹽業(yè)的生產(chǎn)、流通、銷售到與鹽業(yè)有關(guān)的違法犯罪行為，進(jìn)行全方位的監(jiān)管。

在傳統(tǒng)管理模式之外，在鹽業(yè)管理制度中應(yīng)引用“互聯(lián)網(wǎng)+”管理思路，以明確的標(biāo)準(zhǔn)控制鹽產(chǎn)品質(zhì)量，通過互聯(lián)網(wǎng)建立鹽企及其產(chǎn)品質(zhì)量及誠(chéng)信檔案，在此基礎(chǔ)之上形成鹽產(chǎn)品可溯源體系，當(dāng)某種鹽產(chǎn)品出現(xiàn)問題時(shí)，通過互聯(lián)網(wǎng)可快速查詢到生產(chǎn)商、銷售商及鹽產(chǎn)品銷售所經(jīng)各個(gè)渠道，以此加強(qiáng)鹽業(yè)企業(yè)誠(chéng)信和產(chǎn)品信息體系的建設(shè)，使行業(yè)在公眾心中的形象及服務(wù)質(zhì)量得到明顯改善，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展。

（三）促進(jìn)鹽企的競(jìng)爭(zhēng)與合作

目前江蘇省的食鹽生產(chǎn)實(shí)行計(jì)劃分配、劃定區(qū)域銷售，生產(chǎn)企業(yè)無論產(chǎn)品質(zhì)量的好壞都可以獲取穩(wěn)定的收益，基本消除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)無法通過優(yōu)勝劣汰篩選出質(zhì)量高的企業(yè)。因此，在鹽業(yè)內(nèi)應(yīng)適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)，逐步放寬對(duì)產(chǎn)銷環(huán)節(jié)的管制，使生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)由市場(chǎng)來決定，這樣可以反過來推動(dòng)鹽企從自身質(zhì)量和市場(chǎng)需要出發(fā)，提升企業(yè)品質(zhì)與競(jìng)爭(zhēng)力，最終使社會(huì)公眾和鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展受益。

隨著鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)政企分離的推進(jìn)，政府與鹽業(yè)企業(yè)之間更加需要行業(yè)協(xié)會(huì)作為交流的橋梁，應(yīng)該管理制度中對(duì)于鹽業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的角色給予明確定位，行業(yè)協(xié)會(huì)職能的有效發(fā)揮，不僅可以使政府管理職能發(fā)揮的更有效，也可以維護(hù)鹽業(yè)自身利益推，動(dòng)鹽企與政府之間的協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)鹽企與市場(chǎng)之間的信息對(duì)接，使鹽業(yè)企業(yè)在市場(chǎng)的框架內(nèi)進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)和互惠合作。

（四）構(gòu)建食鹽安全管理的應(yīng)急機(jī)制

隨著國(guó)家對(duì)于公共安全的愈發(fā)重視以及國(guó)家應(yīng)急管理部的成立，應(yīng)急管理成為當(dāng)下國(guó)家戰(zhàn)略中重要的一部分，食鹽作為人民日常生活必需品，食鹽安全是公共安全中不可忽視的一部分，在鹽業(yè)管理制度中，應(yīng)將保障人民生命安全作為管理核心，盡快建立食鹽安全管理的應(yīng)急預(yù)案，以便對(duì)于食鹽安全事件進(jìn)行快速響應(yīng)，降低事故的后果及后續(xù)影響，切實(shí)保障人民群眾的生命安全，從而維護(hù)社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]張小山.論我國(guó)鹽業(yè)專營(yíng)制度的改革-以經(jīng)濟(jì)法為視角[D]重慶：西南政法大學(xué)，2012.

[2]孫晉，范舟，秦麗.我國(guó)食鹽業(yè)專營(yíng)壟斷之變異、危害及其糾補(bǔ)[J]中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（16）：9-14.

[3]張紀(jì)南.深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2018，（01）.

[4]貴州省人民政府辦公室.貴州省鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案[Z].2017-10-16.

[5]江蘇省人民政府.江蘇省《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法[Z].2012-02-26.

[6]段俊光.淺談鹽業(yè)體制改革和鹽業(yè)市場(chǎng)管理[J].中國(guó)鹽業(yè)，2017，（14）：57-59.

[7]胡紅江.淺析鹽業(yè)體制改革的亮點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)[J].鹽改進(jìn)行時(shí)，2016，（08）：31-34.

（基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（2018WHCC02）;作者簡(jiǎn)介：[1]張睿，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)江蘇省公共安全創(chuàng)新研究中心研究生，研究方向：公共管理;[2]王義保，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)江蘇省公共安全創(chuàng)新研究中心教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共安全管理。）