我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化包容性發(fā)展路徑研究

摘要：我國現(xiàn)存的公共文化服務(wù)體制城鄉(xiāng)不均等的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了許多的社會問題，制約著我國社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。建立健全系統(tǒng)化城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)體制，通過增強(qiáng)城市基本公共文化服務(wù)包容度，積極協(xié)同社會組織包容性治理城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)民參與度，是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的新路徑。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù) 均等化 包容性發(fā)展 城鄉(xiāng)一體化

一直以來，我國致力于控制城鄉(xiāng)發(fā)展二元化的不均衡態(tài)勢，但其重心一直放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均等問題嚴(yán)重，形成了“重城市，輕農(nóng)村”的二元結(jié)構(gòu)，這成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)展繁榮社會主義文化，構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的阻礙。創(chuàng)新文化發(fā)展機(jī)制，探尋一條縮小城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)差距的路徑，是建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)社會公平、全面建成小康社會的迫切要求。

一、我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)非均等化現(xiàn)狀分析

（一）城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)現(xiàn)狀比較

“十一五”以來，我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)投入不斷加大，設(shè)施體系逐步完善，公共文化產(chǎn)品日益豐富，服務(wù)方式和手段不斷創(chuàng)新，整體呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的良好勢頭。直至2012年，我國公共文化服務(wù)體系基本建成。但目前我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域仍存在許多問題，其中城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務(wù)不均等問題尤其突出，農(nóng)村的基本公共文化服務(wù)已經(jīng)無法滿足群眾日益增長的文化需求。我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)不均等主要體現(xiàn)在三個方面：

一方面，我國城鄉(xiāng)基本公共文化的財政投入失調(diào)。受城鄉(xiāng)二元體制影響，我國公共文化投入一直偏向城市。近年來我國文化投入結(jié)構(gòu)有所改善，文化事業(yè)費(fèi)進(jìn)一步向基層、群眾傾斜。據(jù)文化部統(tǒng)計(jì)，2010年群眾文化機(jī)構(gòu)文化事業(yè)費(fèi)80.39億元，占24.9%，比重比2005年提高了4.1個百分點(diǎn)。但由于我國基層公共文化服務(wù)一直處于弱勢地位，城鄉(xiāng)間基本公共文化服務(wù)不均等狀態(tài)的消除不可能一蹴而就。

從表一可以看出，我國農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)在逐年增長，增長速度也一直保持較快的狀態(tài)，說明我國正不斷加大農(nóng)村文化投入。但從農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)的總量來說，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，而且農(nóng)村投入占全國的比重更是和城市相差甚遠(yuǎn)。從第六次人口普查的數(shù)據(jù)來看，我國城鄉(xiāng)人口比例幾乎是一比一，那么農(nóng)村居民文化事業(yè)的人均投入就大大少于城市居民。享有同等文化權(quán)益的人民，就因?yàn)槌青l(xiāng)戶籍制度的約束，而享受不同水平的公共文化服務(wù)，這嚴(yán)重阻礙了社會的公平正義，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的絆腳石。

另一方面，我國城鄉(xiāng)基本公共文化設(shè)施分配不均衡，農(nóng)村文化資源匱乏。隨著城市工商業(yè)的發(fā)展，城市文化設(shè)施不斷完善，城市居民相對農(nóng)村居民享受更優(yōu)越、豐富的文化設(shè)施。以圖書館為例，據(jù)文化部資料顯示，2009年，全國共有公共圖書館2850個，比2000年增加175個。其中，國家圖書館1個，省級公共圖書館37個，地市級公共圖書館321個，縣級公共圖書館2491個。地市級公共圖書館覆蓋率為79.3%，縣級公共圖書館覆蓋率為85.1%?？h級公共圖書館是我國最基層的獨(dú)立建制的公共圖書館，承擔(dān)著為本轄區(qū)內(nèi)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全部人口提供直接服務(wù)的任務(wù)。由于受服務(wù)人口眾多、服務(wù)范圍較大、服務(wù)條件有限等因素制約，實(shí)際服務(wù)效果受到影響。雖然有些省、地公共圖書館在市轄區(qū)外建立了基層分館或服務(wù)點(diǎn)，但大多屬于示范性的，數(shù)量十分有限。有些鄉(xiāng)村甚至只是形式地建一些圖書室、文化站，書籍資源十分有限，根本沒有達(dá)到應(yīng)有的服務(wù)效果。還有一些其他的文化設(shè)施，如博物館，電影院，體育館，科技館，文化廣場等設(shè)施更是極少在農(nóng)村發(fā)現(xiàn)?？傊覈鴺O大部分的公共文化設(shè)施都集中在城市地區(qū)，農(nóng)村居民的基本文化需求得不到基礎(chǔ)設(shè)施的保障。

（二）城市對農(nóng)村的排斥性分析

城市居民對農(nóng)村居民的排斥性也體現(xiàn)著城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的不均等。城鄉(xiāng)分治和戶籍制度的政策阻隔，使我國城市社區(qū)治理的內(nèi)容限定在以城市市民為本位、為城市市民服務(wù)等方面，將包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口排斥在治理系統(tǒng)之外。生活在城市的農(nóng)民工無法享受到均等的公共文化服務(wù)，他們無法融入到城市社區(qū)文明之中，只能生活在狹小的以血緣、地緣為關(guān)系的農(nóng)民工文化圈內(nèi)。他們的文化權(quán)力得不到平等的保證，這不僅不利于農(nóng)民工思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的提高，而且可能會因其被排斥在城市社區(qū)治理邊界之外對社會和諧產(chǎn)生消極影響。

二、城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)非均等化的弊端

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等會產(chǎn)生許多不良的社會影響。其一，農(nóng)村居民文化需求無法滿足，基本文化權(quán)益得不到保障。我國農(nóng)村人口數(shù)量大，但基本公共服務(wù)資源卻很有限，農(nóng)村基本公共文化服務(wù)水平無法滿足農(nóng)民日益增長的文化需求。而且城鄉(xiāng)間不均衡的公共文化服務(wù)嚴(yán)重?fù)p害了公民享受平等的公共文化服務(wù)的權(quán)利，這違背了社會主義的價值理念，不利于和諧社會的構(gòu)建、不利于實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。其二，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，阻礙社會公平。城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)不均等加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村居民無法平等的享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，這和社會主義公平正義背道而馳。其三，制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著我國對文化事業(yè)的重視度增強(qiáng)，政府加大了對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵和支持。2012年我國文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破4萬億元，但我國文化產(chǎn)業(yè)的繁榮景象基本局限在東部沿海地區(qū)和中心大城市，欠發(fā)達(dá)城市及農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展微乎其微。尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)投入大、產(chǎn)出小，科技含量低，資源利用率和轉(zhuǎn)化率不高，這不利于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城市和農(nóng)村間經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為封閉，且長期以來我國優(yōu)先發(fā)展城市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直處于為城市服務(wù)的地位，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上時代發(fā)展的步伐。而且根據(jù)文化反作用于經(jīng)濟(jì)的理論，城鄉(xiāng)文化發(fā)展不協(xié)調(diào)必然制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展并最終對城市經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生不利影響。其四，擴(kuò)大社會矛盾，城鄉(xiāng)一體化難以實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的不均等必將引起農(nóng)村居民的不滿，這種不滿情緒長期積累會引發(fā)一系列社會矛盾。農(nóng)民可能會對政府失去信任，對國家建設(shè)失去信心，甚至可能對社會產(chǎn)生危害。社會矛盾的加劇將阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，形成一個惡性循環(huán)。

三、我國城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等化的原因

我國公共文化服務(wù)不均等的原因主要有：第一，我國公共文化服務(wù)制度不夠完善。政府是我國公共服務(wù)的主要供給方，健全、合理的制度是公民享受公平公共文化服務(wù)的保障。我國目前的公共文化服務(wù)制度存在很多不足，城鄉(xiāng)供給標(biāo)準(zhǔn)有待均衡，農(nóng)村居民實(shí)際需求無法得到，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)供給失調(diào)，公共文化服務(wù)績效考核制度不健全等等。第二，政策傾斜、重視程度差異。我國長期以來優(yōu)先發(fā)展城市，先富帶后富的政策在公共文化服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，公共政策的偏向?qū)Τ鞘泄参幕?wù)發(fā)展有直接的促進(jìn)。相反，農(nóng)村公共文化服務(wù)就處于一個相對次要的位置，公共政策的傾斜使農(nóng)村公共服務(wù)落后于城市。第三，公共資源分配不均等。公共資源是公共文化服務(wù)關(guān)鍵的一部分，公共資源是公共文化服務(wù)的物質(zhì)載體。城市占有全國大部分的公共資源，如圖書館，體育館，學(xué)校，劇院，文化產(chǎn)品等，而農(nóng)村的公共文化資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市，這造成了城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)在硬件設(shè)施上的不均衡。第四，農(nóng)村文化消費(fèi)能力弱。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對城市不發(fā)達(dá)，農(nóng)民的消費(fèi)水平和城市相比低下，農(nóng)民對文化產(chǎn)品、服務(wù)的消費(fèi)能力弱。城鄉(xiāng)消費(fèi)市場的差異對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有很大影響，形成城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均等的態(tài)勢。第五，城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)的封閉性。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城市和農(nóng)村間發(fā)展較為封閉，戶籍制度將城市居民和農(nóng)民劃分開，兩者享受著不同公共文化服務(wù)。農(nóng)民被排除在城市公共文化服務(wù)體系之外，尤其是農(nóng)民工群體，他們身在城市卻無法享有和城市居民同等的公共文化服務(wù)。

四、探索城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化包容性發(fā)展路徑

近年來我國政府已經(jīng)意識到城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)不均等的問題，開始加強(qiáng)對農(nóng)村公共文化服務(wù)的重視，各地方政府也采取了諸多措施，這使得農(nóng)村基本公共文化服務(wù)水平有所提升，但仍然存在很多問題，如有地方政府走形式主義，搞些“面子工程”，實(shí)際上并沒有滿足農(nóng)民的文化需求，農(nóng)民參與度不高。最典型的案例表現(xiàn)在圖書館強(qiáng)調(diào)總藏書量而忽視藏書本身的大眾需求程度、藝術(shù)館強(qiáng)調(diào)開放的次數(shù)而忽視展覽內(nèi)容本身的豐富性、藝術(shù)團(tuán)隊(duì)強(qiáng)調(diào)文化演出的場次而忽視演出本身的價值性和多樣化程度等。還有的政府敷衍中央政策，扭曲政策本義，出一些花招應(yīng)付人民群眾。眾多公共文化服務(wù)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而忽視精神價值塑造，雖然公共文化基礎(chǔ)設(shè)施為滿足民眾公共文化服務(wù)需求提供了硬件支撐基礎(chǔ)，但其本身只是構(gòu)成公共文化服務(wù)體系的一個基礎(chǔ)方面，并不能代表公共文化服務(wù)本身，也不構(gòu)成衡量公共文化服務(wù)質(zhì)量與效率的核心標(biāo)準(zhǔn)。完整的公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，一方面要以公共文化基礎(chǔ)設(shè)施為物質(zhì)依托，另一方面還需要有相應(yīng)的文化價值體系塑造為根本。事實(shí)告訴我們，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化依照傳統(tǒng)封閉的方式是行不通的，加入包容性發(fā)展新理念，創(chuàng)新我國基本公共文化服務(wù)發(fā)展模式。

結(jié)合包容性發(fā)展的理論內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化首先必須堅(jiān)持公平理念，把公平性提升到政府公共文化服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略層面，從源頭切斷城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距的態(tài)勢。其次，公共文化服務(wù)的真正受益者是人民群眾，政府應(yīng)重視民眾需求，傾聽農(nóng)村居民的心聲并使其參與到公共文化體系建設(shè)中來，形成“政府搭臺，群眾唱戲”的公共文化發(fā)展模式。包容性發(fā)展還要求城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)及發(fā)展成果共享，這打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)隔離的公共文化服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化，有利于全面可持續(xù)發(fā)展。

（一）政府主導(dǎo)，完善公共文化服務(wù)制度

政府作為公共文化服務(wù)建設(shè)中不可或缺的一部分，承擔(dān)著重要的公共文化服務(wù)職能。政府應(yīng)致力于建立一套健全的公共文化服務(wù)體系，使公共文化服務(wù)法制化規(guī)范化。公共文化服務(wù)體系應(yīng)包含：一，政府要完善基本公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政策法規(guī)，使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化有法律保障。二，公共文化資源的合理的配置方式，打破傳統(tǒng)的城市偏向的分配方式，均衡化供給公共文化資源。三，建立公共文化服務(wù)的績效管理，明確公共文化服務(wù)考核指標(biāo)，以滿足人們的文化訴求為準(zhǔn)則。四，建立政府間公共文化服務(wù)幫助扶持制度，分享公共文化服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)帶落后，城鄉(xiāng)共享成果，打破政府封閉性治理。構(gòu)建良好的公共文化服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)包容性發(fā)展的必經(jīng)之路，制度的合理能夠有效地保障均等化。

（二）增強(qiáng)城市公共文化服務(wù)包容度，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)體系可以被視為一種相對封閉式的模式，地域界限和主體資格具體而清晰。封閉性主要表現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)村的公共文化服務(wù)體系遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村居民無法享受到城市良好的公共文化服務(wù)。二是農(nóng)民工進(jìn)入城市被區(qū)別對待，被排除在城市的公共文化體系之外，農(nóng)民工無法真正融入城市文化圈，文化上得不到城市主流社會的認(rèn)可，農(nóng)民工實(shí)際上在城市文化中處于邊緣狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2009年全國農(nóng)民工總量為2.3億人，這是一個龐大的群體，農(nóng)民工對城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)起著十分重要的作用，城市市民在經(jīng)濟(jì)上接納他們，但在文化上對他們?nèi)狈φJ(rèn)同。農(nóng)民工在城市精神文化需求得不到滿足，基本文化權(quán)利得不到保障。增強(qiáng)城市公共文化的包容度能夠有效改善城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)封閉的狀態(tài)，首先應(yīng)該從根本上打破城鄉(xiāng)相對獨(dú)立、區(qū)別的供給模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化資源的共享，實(shí)行城市政府和基層管理組織的合作，形成一個靈活、雙向的城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)模式。將農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)納入城市之內(nèi)，從點(diǎn)到面，由淺入深，最終形成一個系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)模式。其次，重視農(nóng)民工的基本文化權(quán)利，增強(qiáng)城市社區(qū)的包容度。社區(qū)可以設(shè)置一個專門的組織及吸納社會組織來負(fù)責(zé)農(nóng)民工的基本公共文化服務(wù)，按照各社區(qū)的管轄范圍來負(fù)責(zé)該范圍內(nèi)的農(nóng)民工基本公共文化服務(wù)的供給，收集范圍內(nèi)農(nóng)民工信息及其文化需求，共享公共文化資源，把農(nóng)民工的基本公共文化服務(wù)納入整個社區(qū)的事務(wù)中。

（三）引入民間資本，協(xié)同社會組織

影響城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的很大一個因素就是資金問題，目前我國正處于社會主義初級階段，改革的攻堅(jiān)階段，需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)后盾。我國文化投入不足夠能滿足人民的需求，單純依賴政府的財政經(jīng)費(fèi)根本無法建成完善的公共文化服務(wù)體系。在我國，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)包容性公共文化服務(wù)的主體除了政府與準(zhǔn)行政組織外，還包括大量社會草根組織。如，慈善機(jī)構(gòu)，文化協(xié)會，藝術(shù)團(tuán)體等等。這些社會組織可以彌補(bǔ)政府和市場的不足，為公共文化服務(wù)添加新活力。社會組織的加入會降低政府公共文化服務(wù)的成本，加入社會資金利于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另外，還可以借助社會組織為農(nóng)村居民提供志愿者服務(wù)，鼓勵民辦教育機(jī)構(gòu)，舉辦一些送文化下鄉(xiāng)活動等等。社會組織的加入可以彌補(bǔ)政府的不足，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）圍繞農(nóng)民主體，擴(kuò)大農(nóng)民參與度

促進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化，全面提升我國農(nóng)村基本公共文化服務(wù)水平，政府和社會組織都必須堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，深入挖掘農(nóng)民的文化需求，根據(jù)實(shí)際需求提供服務(wù)，這樣才能讓農(nóng)民對公共文化服務(wù)滿意。還要建立一個反饋機(jī)制，調(diào)查農(nóng)民對公共文化服務(wù)的意見及建議，政府再根據(jù)反饋?zhàn)龀鱿鄳?yīng)調(diào)整，從而形成一個充滿活力的雙向的公共文化服務(wù)體系。除此之外，還要注重公共文化建設(shè)過程中的農(nóng)民參與度，讓農(nóng)民自己參與其中，為自己的文化建設(shè)出力。

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（作者簡介：肖雷，四川省綿陽南山實(shí)驗(yàn)學(xué)校。）