政府公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變路徑研究

方伶俐 楊鄭媛 李倩倩

摘 要：從城市公共自行車的退出到共享單車的盛行，不僅反映出私人參與公共服務(wù)供給的新趨勢，也反映出傳統(tǒng)的政府單一供給公共服務(wù)的模式已無法有效滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對美好生活的需求。那么，在面對新趨勢、新挑戰(zhàn)時，政府公共服務(wù)的供給方式該如何轉(zhuǎn)變？本文以武漢城市公共自行車與共享單車的發(fā)展為例，對二者的運營模式、發(fā)展成功與失敗的原因，以及當(dāng)前所面臨的問題進(jìn)行了研究，并以此為基，探討政府在公共服務(wù)供給中的角色定位，提出政府公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變的路徑。

關(guān)鍵詞：政府;公共服務(wù);供給方式;公共自行車;共享單車

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）01 — 0062 — 03

引論

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已進(jìn)入新時代，國家社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?〕為了更好地適應(yīng)人們物質(zhì)文化生活方面日益增長的更高需求，政府轉(zhuǎn)變職能、改革服務(wù)供給方式迫在眉睫。

近年來，為方便公眾短途出行，先后出現(xiàn)了城市公共自行車與共享單車。早期城市公共自行車發(fā)展迅速，使用人數(shù)眾多，但是自共享單車涌現(xiàn)后，城市公共自行車逐漸走下坡路，甚至停運退出，然而共享單車的發(fā)展也并非一帆風(fēng)順。事實上，城市公共自行車與共享單車都是配合城市公共交通系統(tǒng)，解決人們出行最后一公里、實現(xiàn)綠色出行和健康生活方式的有效途徑。但公共自行車到共享單車這一轉(zhuǎn)變過程，既反映了民眾對于更安全有序、便捷高效的公共服務(wù)的需求，也顯示出政府在公共服務(wù)供給中的重要作用。因此，在新時代背景下，找準(zhǔn)政府在公共服務(wù)供給中的定位，探索政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)供給方式改革的路徑，具有重要意義。

本文擬通過對武漢市城市公共自行車與共享單車的比較分析，探討城市公共自行車供給失敗與共享單車迅速發(fā)展但問題頻出的深層次原因，提出政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的對策。

一、基于城市公共自行車運營失敗的政府公共服務(wù)供給責(zé)任界定

城市公共自行車自2008年由歐洲引進(jìn)我國，此后3年內(nèi)，在北上廣以及武漢等城市得到迅猛發(fā)展。2009年4月，為順應(yīng)構(gòu)建“兩型”社會的浪潮，武漢市政府采取“政府主導(dǎo)，單車企業(yè)投資，愛心組織共建”的模式，由政府牽頭，企業(yè)出資，進(jìn)行站點修建、車輛投放。據(jù)統(tǒng)計，僅投放前三年，公共自行車便火熱異常，日最高使用量達(dá) 220 000 人次。然而自宣布采取誠信保證金的消費制度后，發(fā)展急轉(zhuǎn)直下，使用率驟降，單車大量閑置，至2014年初，整個系統(tǒng)基本陷于癱瘓。2015年4月，為改變困境，項目改由武漢環(huán)投服務(wù)有限公司接管，可謂“重出江湖”。但受共享單車熱潮的影響，武漢城市公共自行車于2017年11月25日起正式停運。

武漢城市公共自行車作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投入與使用是由政府主導(dǎo)建設(shè)、單車企業(yè)投資運營，以租賃方式向公民提供短程公共出行服務(wù)，屬于典型的政府主導(dǎo)運營模式。它的推廣有利于促進(jìn)低碳出行、改善公共交通系統(tǒng)、培養(yǎng)健康生活方式。但是，最終仍然逃脫不了退出市場的窘境。

（一）武漢城市公共自行車運營失敗的原因

一是公共自行車規(guī)劃不合理，這主要表現(xiàn)在自行車車道不完善、停放站點設(shè)置不合理。武漢市相關(guān)部門缺乏對自行車道路的預(yù)先規(guī)劃，致使整個道路體系未跟上公共自行車的發(fā)展速度，且經(jīng)常出現(xiàn)自行車車道被違規(guī)占用的情形。另外，車輛借還站點設(shè)置存在地區(qū)不平衡，一些地區(qū)的站臺設(shè)置相較過于稠密，而另外一些地區(qū)則難以找到一個站臺，前者資源過剩，后者資源緊張，極大地阻礙了公共自行車的發(fā)展。

二是公共自行車的借還體系和智能查詢系統(tǒng)存在明顯的缺陷。武漢公共自行車采取有樁的形式。在發(fā)展初期，除青山區(qū)的公共自行車由龍騎天際承擔(dān)外，其他區(qū)均由鑫飛達(dá)集團(tuán)負(fù)責(zé)，跨區(qū)系統(tǒng)不一致，有樁的借還模式就導(dǎo)致騎行者無法實現(xiàn)車輛的跨區(qū)借還。〔2〕并且由于技術(shù)缺失，整個項目系統(tǒng)沒有建立全面的智能查詢系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫應(yīng)用系統(tǒng)，騎行者無法知曉當(dāng)前站臺的用車存量，造成了公共自行車在某些特定時空的供求矛盾，不利于人們對車輛的使用。

三是公共自行車運營模式效率低下。薩瓦斯指出：“問題的本質(zhì)不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭?！薄?〕武漢市公共自行車主要是采取“政府支持、單一企業(yè)建設(shè)運營”的模式，發(fā)展前期主要由龍騎天際和鑫飛達(dá)兩家公司運營，且鑫飛達(dá)在整個項目中占據(jù)主導(dǎo)地位，后期僅武漢環(huán)投公司獨家承接。事實表明，無論是前期還是后期都缺乏市場競爭，管理水平和服務(wù)效率低下，諸如工作人員態(tài)度冷漠、對相關(guān)規(guī)則解釋不詳?shù)痊F(xiàn)象頻發(fā)。

四是押金制度不合理。2011年7月，武漢城市公共自行車宣布進(jìn)行押金制度改革，并因此進(jìn)入低谷期。實行押金制度之后，原本可以免費使用的公共自行車必須繳納300或者400元押金后才可使用。由押金制度造成的用車時間的嚴(yán)格控制，使得借還過程極為不便。并且在使用期間，車輛損壞和被盜均由使用者全權(quán)負(fù)責(zé)，進(jìn)一步降低了公眾的使用意愿。

（二）武漢城市公共自行車失敗的政府責(zé)任界定

第一，政府缺少長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。一方面，城市公共自行車早在2008年就進(jìn)入武漢，在項目運營多年里，相關(guān)部門沒有及時對自行車道建設(shè)進(jìn)行完善的總體規(guī)劃，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施欠缺，非機(jī)動車道零碎、狹窄，單車停放點規(guī)劃不足。另一方面，在發(fā)展前期，政府放任鑫飛達(dá)與龍騎天際兩家公司各自分區(qū)運營，未提供合理引導(dǎo)，導(dǎo)致用戶在兩家企業(yè)各自為陣的情況下使用不便，使用意愿不高。

第二，政府投入的資金有限。項目的良性運行和長期發(fā)展離不開充足的資金來源。而在武漢城市公共自行車的項目體系下，單車企業(yè)運營成本有限，政府補(bǔ)貼較少。作為公益性事業(yè)的公共自行車項目，又難以單純依靠租車服務(wù)所得來維持整個公共自行車項目的運營，〔4〕況且車輛維修保養(yǎng)、站點維護(hù)、人員管理都是一筆巨額支出，資金的匱乏使得城市公共自行車系統(tǒng)難以維系。

第三， 政府缺乏對自行車企業(yè)的有效監(jiān)管。首先，在少數(shù)或單一企業(yè)運營的模式下，單車行業(yè)競爭不足，企業(yè)普遍缺乏危機(jī)感和積極性，加之政府監(jiān)督不夠，項目管理與服務(wù)效率低下。其次，武漢市政府對于企業(yè)向用戶收取高額押金的行為缺乏考核，押金去向不透明，安全性有待考證。

第四，政府對于其他社會主體參與服務(wù)供給的激勵不足。一般認(rèn)為，在公共服務(wù)領(lǐng)域，第三部門就是進(jìn)行“查漏補(bǔ)缺”，為特定群體提供特別的公共產(chǎn)品，以滿足他們的需要。但從武漢城市公共自行車的運營過程來看，無論是前期還是后期，都缺乏公眾和社會組織參與其中，不僅使整個單車服務(wù)供給缺乏外部監(jiān)管，還在一定程度上抑制了融資渠道的拓展，極大地阻礙了公共自行車的有效供給。

二、共享單車發(fā)展的困境及其對政府公共服務(wù)供給的要求

GPS、大數(shù)據(jù)和移動支付等現(xiàn)代信息技術(shù)催生了一種世界首創(chuàng)的出行方式——共享單車，緩解了人們出行“最后一公里”難題，受到了大眾的廣泛認(rèn)可。〔5〕與政府主導(dǎo)的城市公共自行車有區(qū)別的是，共享單車的興起自始至終都是源自市場的自然需求與創(chuàng)新，并且它的產(chǎn)生完全是基于電子支付技術(shù)、電子導(dǎo)航技術(shù)的支持，是一種企業(yè)自主開發(fā)、主導(dǎo)運營、參與維護(hù)和管理的市場主導(dǎo)模式。

以武漢單車市場為例，摩拜于2016年12月底進(jìn)軍武漢市場，當(dāng)時在武漢形成了摩拜、OFO、哈羅三大共享單車企業(yè)并立的局面。到2017年11月止，市內(nèi)共享單車投放量已達(dá)70萬輛。據(jù)《武漢市共享單車出行報告》分析，截至 2017 年 7 月中旬，武漢用戶累計使用摩拜單車超過 1.2 億人次，騎行里程達(dá) 2 億公里，相當(dāng)于繞行武漢三環(huán)線 220 萬圈，且該數(shù)據(jù)尚未包含其他共享單車，共享單車的火爆程度可見一斑。

在共享單車大量涌現(xiàn)之后，鑒于其帶來的諸多社會問題，政府才作為監(jiān)督者與協(xié)調(diào)者參與其中，逐步履行完善規(guī)則制定、提供配套設(shè)施與服務(wù)的職責(zé)。

（一）共享單車發(fā)展中面臨的困境

一是，市場惡性競爭導(dǎo)致單車投放量不合理。在共享單車的投放量上，有些區(qū)域單車投放量過少，無法完全滿足公眾的使用需求;而有些區(qū)域由于企業(yè)間的惡性競爭，單車極度過量，不僅造成城市公共環(huán)境的擁堵和混亂，而且擾亂單車市場的正常價格秩序，致使競爭機(jī)制失效，不利于公共資源的良性配置。

二是，單車用戶行為的不規(guī)范。首先，共享單車停放的隨意性致使公共空間多被無序占用。共享單車的“無樁”特性使騎行者可以自由的選擇車輛的放置地點，由此造成單車多占用交通樞紐、站臺、道路等公共區(qū)域。其次，單車破壞率高。雖然各單車企業(yè)都以條例的形式對車輛停放位置、適宜人群等有著詳細(xì)的規(guī)定，但騎行者違章使用、上私鎖，壞掉的單車被扔在角落等現(xiàn)象仍十分普遍。

三是，配套的管理規(guī)定和交通道路設(shè)施未能及時跟進(jìn)。目前共享單車市場發(fā)展迅猛，單車數(shù)量及品牌持續(xù)增加，盡管政府相關(guān)部門適時跟進(jìn)了共享單車的管理工作，但仍存在管理缺失或空白地帶，城市空間資源和城市交通管理相協(xié)調(diào)的問題顯著。值得重視的是，與公共自行車發(fā)展時期存在相同的問題，城市道路規(guī)劃建設(shè)沒有充分考慮自行車作為交通工具應(yīng)得到的行車安全保障，自行車道少，單車在其他車道行駛具有極大的不安全性。

（二）共享單車發(fā)展對政府公共服務(wù)供給的新要求

第一，政府對單車市場的監(jiān)管力度有待提升。共享單車發(fā)展中存在著市場混亂、單車影響城市公共秩序、投放及使用行為不夠規(guī)范等等一系列的問題，這是市場競爭的必然結(jié)果，即“市場失靈”，亟需政府適時干預(yù)，由相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和相應(yīng)的監(jiān)督。

第二，政府對市民行為的執(zhí)法力度有待提升。針對單車用戶的相關(guān)法律法規(guī)不健全，對用戶行為缺乏監(jiān)控，影響了社會秩序和城市風(fēng)貌。且法律的缺失，沒有明確條文規(guī)定停放、使用的規(guī)則，用戶信用系統(tǒng)不完善，失信違規(guī)成本較低，導(dǎo)致用戶隨意亂停車、違規(guī)使用、破壞單車等。

第三，硬件設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)效率有待提升。市民對完善的非機(jī)動車道的呼聲很高，可是我國由政府主導(dǎo)的建設(shè)型公共服務(wù)都還有所欠缺。建設(shè)非機(jī)動車道路等大型工程，需要各分散的政府部門共同協(xié)作設(shè)計、規(guī)劃到最后實施完成。然而各個政府部門大多存在統(tǒng)籌規(guī)劃能力不足、實施效率低下的問題，是當(dāng)下政府公共服務(wù)供給發(fā)展面臨的另一個挑戰(zhàn)。

三、公共自行車政府供給與共享單車企業(yè)供給的比較

作為公共產(chǎn)品的公共自行車是面向社會公眾使用，共享單車的共享也體現(xiàn)在只要愿意并有能力承擔(dān)使用費，人人都可以使用。兩者都表現(xiàn)出了在提供公共出行服務(wù)功能上的一致性。但是，通過對武漢城市公共自行車和共享單車的梳理與分析，可以發(fā)現(xiàn)，政府與企業(yè)在公共自行車與共享單車供給中的角色、目的，以及其中存在的問題，還是截然不同。

一方面，在城市公共自行車的供給中，政府扮演“主導(dǎo)角色”。雖然城市公共自行車和共享單車雖同具有提供出行服務(wù)的功能，但城市公共自行車享受政府補(bǔ)貼，更側(cè)重的是公益性?！?〕在發(fā)展初期，政府憑借強(qiáng)大的統(tǒng)籌力和倡導(dǎo)力，具有統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)高效、幫助企業(yè)實現(xiàn)快速運行的優(yōu)勢，甚至能夠運用國家財政直接對單車企業(yè)提供補(bǔ)貼。但是到了運營、維護(hù)階段，前期的大力支持使得運營企業(yè)過于依賴政府，同時政府的主導(dǎo)地位也降低了公共自行車運營的競爭性與企業(yè)發(fā)展的積極性，致使公共自行車供給效率低下，發(fā)展緩慢，甚至陷入停滯，從而出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象。

另一方面，共享單車則全權(quán)由企業(yè)投資運營，此時企業(yè)扮演“主導(dǎo)角色”。企業(yè)的終極目標(biāo)是盈利，故而更側(cè)重商業(yè)性。政府此時則更像是一個“旁觀者”。由于競爭激烈，為了不被市場淘汰，每個企業(yè)都不斷地創(chuàng)新和優(yōu)化服務(wù)，實現(xiàn)自身的升級與突破。但是此時單車企業(yè)的自由、無序競爭，也帶來諸多負(fù)面影響。如單車投放過量，導(dǎo)致停放無序，占用車道，企業(yè)對市民的約束缺失，無法對市民的行為進(jìn)行有效引導(dǎo)與規(guī)范等。共享單車面臨的這些問題僅靠自身無法完全解決，且解決效率不高，面臨市場失靈問題。

通過以上對比不難發(fā)現(xiàn)，政府和企業(yè)作為兩種不同的公共服務(wù)供給主體，各有利弊。其一，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的方式，已經(jīng)無法滿足公眾的需要。以城市公共自行車為例，傳統(tǒng)公共服務(wù)無法借助市場需求有效地將公共物品投放給需要的人群，服務(wù)的質(zhì)量也由于公共資源的有限、公共物品的費排他性等因素受到影響，質(zhì)量不佳，服務(wù)效果不盡人意。其二，企業(yè)的靈活性、創(chuàng)新性、競爭性對整個系統(tǒng)的發(fā)展具有較強(qiáng)的催生作用。企業(yè)可以提供創(chuàng)新技術(shù)，解決系統(tǒng)不完善、借還車?yán)щy、信用實名制、實時定位等問題，也可以通過相互競爭不斷完善單車的質(zhì)量、服務(wù)的品質(zhì)等等。

一般認(rèn)為，在提供公共產(chǎn)品方面，市場與政府都存在缺陷，即“市場失靈”與“政府失靈”。此時，第三部門則被看作是改善市場與政府失靈的重要手段?！?〕具有公共性質(zhì)的公共自行車或共享單車有很強(qiáng)的外部性，涉及多元化的利益主體，如果供給中缺乏多元主體參與以及進(jìn)行利益表達(dá)和協(xié)調(diào)，公共服務(wù)項目要么閑置致使社會資源浪費，要么被過分使用甚至淪為“公地悲劇”。所以，在重視公共服務(wù)供給中政府與企業(yè)二者作用的同時，我們還應(yīng)看到愛心企業(yè)、公益組織、社會公眾的潛在力量，在培育、監(jiān)管等方面發(fā)揮作用。正如奧斯特羅姆提出的，社會治理應(yīng)該有多個中心，過去以政府為中心或簡單的政府一市場的二元方式己經(jīng)不能順應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展了。因此，在公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)運營中，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)多元合作，政府、企業(yè)、社會組織、公民都應(yīng)該扮演好自己的角色，積極參與。

四、政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的路徑選擇

通過城市公共自行車與共享單車的對比分析來看，公共服務(wù)供給中無論是政府或是企業(yè)，單靠某一方來一肩挑無法使公共需求得到很好的滿足，因此實行多元化、多渠道的合作供給模式是非常有必要的，這樣既可以有效避免公共服務(wù)供給的效率低下、政府失靈的局面，又可以營造良好的市場秩序，有效發(fā)揮市場的作用。

（一）明確自身定位，激勵多元主體參與

公共產(chǎn)品所具備的獨特屬性決定了政府在服務(wù)供給中的不可替代地位，即政府不能缺位。但是，傳統(tǒng)的單一供給論顯然會導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)沉重、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫。新公共管理學(xué)派提倡掌舵而不是劃槳，明確了政府需要簡政放權(quán)，重視市場的作用，激發(fā)活力。登哈特夫婦提倡服務(wù)而不是掌舵，提出了公共利益的重要作用，突出公民參與?！?〕可見，在公共服務(wù)的供給中，政府不可缺位，企業(yè)、社會組織和公民參與也不容忽視。因此，政府應(yīng)該倡導(dǎo)多元供給模式，明確各主體在服務(wù)供給中的角色與定位，積極建立政府與企業(yè)、社會組織、公民的合作關(guān)系，在多元合作的基礎(chǔ)上，取長補(bǔ)短，以促成善治的目標(biāo)。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確權(quán)責(zé)義務(wù)

城市公共自行車和共享單車的良性效益顯示，市場主體在公共服務(wù)的供給中可以發(fā)揮積極作用，同理，我們也應(yīng)承認(rèn)其他各主體在公共服務(wù)供給中的合法性地位。但共享單車發(fā)展過程所出現(xiàn)的問題也啟示我們，政府在與多元主體合作提供公共服務(wù)時，要建立完善相關(guān)的法律法規(guī)，對政府、企業(yè)、社會組織、公民的權(quán)責(zé)與義務(wù)進(jìn)行明確具體的法律規(guī)范，以健全的規(guī)章來保障高效的多元合作，實現(xiàn)建立理想的公共服務(wù)體系的目標(biāo)。

（三）建立健全監(jiān)督機(jī)制，維持多元合作秩序

與作為規(guī)則制定者完善法律法規(guī)相似，政府在建立健全制度的同時，要建立完善監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)做好監(jiān)督員，依據(jù)健全的法律法規(guī)，對各個主體進(jìn)行有效的、強(qiáng)有力的監(jiān)督，對違法違規(guī)行為進(jìn)行控制，維護(hù)秩序。其一，對政府內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，確保服務(wù)型政府的宗旨和目標(biāo)，部門各司其職，相互協(xié)作、相互監(jiān)督，提升工作效率;其二，對政府外部各個主體，建立起一套多元主體管理監(jiān)督體系，由相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)對多元主體的準(zhǔn)入、退出，主體的職能、責(zé)任與義務(wù)的履行等各個方面進(jìn)行監(jiān)督，引導(dǎo)各個主體依法配合政府做好公共服務(wù)。

（四）強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變，明確服務(wù)供給重點

為適應(yīng)新的公共服務(wù)需求，政府需要強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變，明確供給的重點。如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其具有規(guī)模大、成本高、周期長、收益慢等特點，所以往往市場或者其他主體都不具備建設(shè)的能力與積極性。另外，有些配套設(shè)施的建設(shè)，如水電管網(wǎng)等，若交由市場提供，則容易造成效率低下、資源重復(fù)浪費的現(xiàn)象。因此，政府要清楚認(rèn)識到自身服務(wù)供給的重點，即，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域要加強(qiáng)供給或優(yōu)化、完善供給;在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府完全可以逐步退出，交由多元主體，發(fā)揮市場活力。通過雙向改革與調(diào)整，促進(jìn)供給質(zhì)量和效率的提升。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕