生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系優(yōu)化問題研究

張雪

摘要：優(yōu)化政府協(xié)同動力體系是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。當前生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系存在的問題主要有：地方政府囿于自利性而出現(xiàn)執(zhí)行變異，導致縱向府際協(xié)同動力問題；現(xiàn)行經(jīng)濟體制下的失衡競爭，構(gòu)成橫向府際協(xié)同動力問題；生態(tài)文明建設(shè)權(quán)力分散交叉和職責同構(gòu)，形成部際協(xié)同動力問題；利益驅(qū)使下公務(wù)員行為脫軌，造成公務(wù)員個體與政府整體間的協(xié)同動力問題。為此，應(yīng)進一步理順中央政府與地方政府間關(guān)系，增進生態(tài)文明建設(shè)央地協(xié)同動力；進一步協(xié)調(diào)各地政府間關(guān)系，增進生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同動力；進一步整合政府各部門間職能分配，增進生態(tài)文明建設(shè)政府職能協(xié)同動力；進一步解決個人理性與集體理性的沖突，增進生態(tài)文明建設(shè)目標協(xié)同動力。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府協(xié)同；動力體系；運行機理

中圖分類號：D616文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）02-0054-05

黨的十九大明確要求“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制”，“著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[1]，作為改革戰(zhàn)略實施者的政府應(yīng)主動增進協(xié)同性以實現(xiàn)這一要求。生態(tài)文明建設(shè)是全面深化改革的重要領(lǐng)域，在其進程中亦應(yīng)關(guān)注改革的協(xié)同性，尤其是政府協(xié)同問題?！耙粋€社會只有當它擁有較為適度的社會動力的時候，它才能保持其持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展趨勢?！盵2]可見，動力體系是研究政府協(xié)同問題的重要介入口。基于此，本文擬在分析生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系運行機理及其優(yōu)化的必要性的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)有問題并剖析其成因，力圖提出適應(yīng)我國國情的優(yōu)化路徑對策建議，以期對實踐有所助益。

一、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系運行機理及其優(yōu)化的必要性

動力體系是一個社會持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。動力體系由內(nèi)核結(jié)構(gòu)與外圍結(jié)構(gòu)組成，其中內(nèi)核結(jié)構(gòu)包含動力源、動力方向、動力貯存體、社會行動；外圍結(jié)構(gòu)包含動力主體、動力受體、動力傳導媒介。動力機制通過動力源開發(fā)、動力轉(zhuǎn)化、動力分配、動力反饋等環(huán)節(jié)實現(xiàn)有序運轉(zhuǎn)。在生態(tài)文明建設(shè)中，影響政府協(xié)同狀況的利益主體有中央政府、地方政府、政府部門、公務(wù)員等，各個主體的利益訴求構(gòu)成動力源。政府內(nèi)部各主體在既定范圍內(nèi)，遵循一定的協(xié)同規(guī)則和程序來共同管理社會公共事務(wù)，提高政府整體效能，實現(xiàn)和增進公共利益。在此過程中，動力源進而形成縱向府際協(xié)同動力、橫向府際協(xié)同動力、雙向部際協(xié)同動力、個體整體協(xié)同動力等二級動力機制，通過其相互影響與作用，形成生態(tài)文明政府協(xié)同耦合動力（見圖1）。在生態(tài)文明建設(shè)中，優(yōu)化政府協(xié)同動力體系的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，政府在生態(tài)文明建設(shè)中所處的主導地位是優(yōu)化政府協(xié)同動力體系的外在壓力?！叭伺c自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然?！盵1]生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)在于追求人與自然的和諧及其背后人與人、人與社會之間的和諧，具有開放性、共生性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性，需要政府、社會、企業(yè)等多元主體的共同參與。然而也要意識到，生態(tài)文明建設(shè)往往建設(shè)周期長、投入成本大，具有收益非顯性化及非排他性、利益涉及面寬等特點，屬于典型的公共物品和服務(wù)，社會、企業(yè)等主體由于資源、能力、意愿等的限制，并不能成為其主要供給者[3]。相比之下，政府尤其是中央政府作為社會公眾的權(quán)力受托者，代表公共利益、承擔公共責任、享有公共權(quán)力，同時擁有廣泛的政治權(quán)力資源，理應(yīng)成為“生態(tài)文明建設(shè)的推動者、示范者”[4]。正如十九大報告所言，“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”[1]因此，優(yōu)化政府協(xié)同動力體系，使其真正匹配并充分發(fā)揮主導作用成為應(yīng)然之舉。

另一方面，減少內(nèi)耗、提高整體效能的組織建設(shè)原則是優(yōu)化政府協(xié)同動力體系的內(nèi)在動力。組織建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)是系統(tǒng)論與協(xié)同論。系統(tǒng)論往往將某一復雜體系視為一個兼具整體性、層次性、關(guān)聯(lián)性、開放性等特點的系統(tǒng)；協(xié)同論則探討在各類型開放系統(tǒng)內(nèi)，各層級子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間配合、協(xié)作、協(xié)調(diào)、競爭，使組織從無序向有序演化并實現(xiàn)系統(tǒng)整體功能。根據(jù)系統(tǒng)論與協(xié)同論，可將政府視為處理社會公共事務(wù)的各組成部分相互依存、相互影響、相互作用而形成的一個復雜系統(tǒng)。政府內(nèi)部各組成部分之間的組織機構(gòu)設(shè)計、責任界定與施行等協(xié)同狀況將直接關(guān)系到政府組織的治理績效。因此，致力于提高生態(tài)文明建設(shè)效果，遵循系統(tǒng)論和協(xié)同論原理，積極優(yōu)化政府協(xié)同動力體系，減少政府組織內(nèi)耗成為必然抉擇。

二、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系良性運行的現(xiàn)實障礙

生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同耦合動力的強弱有賴于四個二級動力機制的運轉(zhuǎn)狀況。以社會運行狀態(tài)的綜合性原則、協(xié)調(diào)性原則及滿足需要原則為考量標準，當前，生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系良性運行主要存在四個方面的障礙。

其一，縱向府際協(xié)同動力障礙。在當前我國單一制結(jié)構(gòu)形態(tài)與中央地方分級管理體制下，生態(tài)文明建設(shè)理想效果的取得需要中央政府和地方政府縱向合作才能完成。然而，央地府際間存在著各種沖突和矛盾，使這一理想狀態(tài)難以成為現(xiàn)實，很容易導致生態(tài)文明建設(shè)的失靈問題。其中，利益沖突是央地間協(xié)同動力不足的關(guān)鍵原因，利益的沖突又會引發(fā)價值取向的沖突。通常，中央政府往往代表著社會各界的整體利益，考慮環(huán)境問題可能引致的政治合法性、社會穩(wěn)定以及國家形象問題，因此其治理視野宏大長遠，具有國家意志[5]?！靶滦凸I(yè)化”“可持續(xù)發(fā)展”“循環(huán)經(jīng)濟”“兩型社會”“低碳經(jīng)濟”“生態(tài)文明”“綠色發(fā)展”等理念的陸續(xù)提出以及以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為主干的環(huán)境立法體系的日臻完善，便是中央政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的努力踐行。而由于改革開放以來行政性分權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)的大力推進，當前我國地方政府越來越呈現(xiàn)出雙重角色，既是中央政府的政策執(zhí)行者，同時也要承擔地方經(jīng)濟發(fā)展、事業(yè)建設(shè)等任務(wù)，是地方利益的代表者，形成“理性經(jīng)濟人”角色，治理視野區(qū)域化、短視化。而在政府績效考核體系尚未根本轉(zhuǎn)型背景下，地方政府“理性經(jīng)濟人”角色通常體現(xiàn)在對生態(tài)文明建設(shè)成本與收益的考量上，并依據(jù)考量結(jié)果來安排對自身最有利的行動方案，最終往往導致經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等系統(tǒng)脫嵌，生態(tài)環(huán)境逐步邊緣化，成為犧牲品。央地政府間利益沖突、價值觀取向的沖突直接導致公共政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象的時有發(fā)生，例如附加式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、公關(guān)式執(zhí)行等[6]，造成中央政府與地方政府間協(xié)同動力問題。

其二，橫向府際協(xié)同動力障礙。由于各地方政府間相對獨立利益的存在，導致各地間滋生出晉升競爭、財政自由度競爭，并在競爭白熱化的背景下趨于“共輸”[7]，橫向府際協(xié)同動力出現(xiàn)問題，主要體現(xiàn)于三個方面：首先，各地方政府對生態(tài)文明建設(shè)往往持矛盾、觀望式態(tài)度。晉升競爭中的地方政府，通常會將關(guān)注的重心放在政績考核的核心指標——經(jīng)濟增量上，造成“經(jīng)濟錦標賽”格局，生態(tài)文明建設(shè)處于絕對劣勢地位。然而，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系錯綜復雜：短期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的開展會占據(jù)一定量額的財政資源，綠色技術(shù)研發(fā)、運用或改造也不可避免地會增加企業(yè)負擔甚至可能會導致部分企業(yè)外流，招商引資受到影響等；而長期來看生態(tài)文明建設(shè)的開展則會提升區(qū)域形象，增加區(qū)域?qū)Y本、技術(shù)、管理、勞動力等要素擁有者的吸引力，形成一種比較優(yōu)勢?；谝陨详P(guān)系，地方政府往往態(tài)度模糊，各地方政府間推諉責任、相互扯皮或競相搭便車等現(xiàn)象頻現(xiàn)。其次，跨行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同不暢。部分生態(tài)環(huán)境問題超越單一的行政區(qū)劃，具有強烈的外部性特征，此類問題的處理存在治理整體性需要與屬地管理碎片化之間的矛盾。然而由于理念障礙、體制機制不健全及技術(shù)標準的不統(tǒng)一等原因，造成跨行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同不暢[8]。最后，生態(tài)環(huán)境二元化現(xiàn)象凸顯。當前各地間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象日漸普遍，經(jīng)濟合作程度越來越高，然而生態(tài)文明建設(shè)合作度并未隨之提高?，F(xiàn)實中隨著產(chǎn)業(yè)的區(qū)域間轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)污染也隨之轉(zhuǎn)移，從東部到中西部、從城市到農(nóng)村，污染不斷向欠發(fā)達地區(qū)擴散，而同期發(fā)達地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量卻有所改良，生態(tài)環(huán)境二元化現(xiàn)象凸顯。避免單向度的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而代之以產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)的協(xié)同推進，背后的政府協(xié)同動力機制有待于進一步優(yōu)化。

其三，雙向部際協(xié)同動力障礙。政府部門設(shè)置的初衷旨在以專業(yè)化方式解決復雜政府事務(wù)，然而由于生態(tài)資源屬性差異、部門利益不同等原因，導致產(chǎn)生橫向、縱向部門間協(xié)同動力匱乏的問題。主要有：首先，生態(tài)文明建設(shè)公共權(quán)力分散現(xiàn)象嚴重。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，環(huán)境保護部是主陣地。2008年國家將環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護部，負責“對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”[9]，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)和法律保障。然而現(xiàn)實中環(huán)境保護部的主導作用未能充分發(fā)揮出來，其中污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(mào)（工信）、國土等部門。而由于環(huán)境保護部和各“分管”部門間法律地位平等，并非領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，造成部際協(xié)同動力不足的問題，部際配合度不高。其次，環(huán)境保護部內(nèi)部部際職能交叉現(xiàn)象依然存在。例如環(huán)境監(jiān)察司與污染物排放總量控制司之間存在不少職能交叉、空氣污染成分不一樣導致行政管理部門不統(tǒng)一等，嚴重影響到組織內(nèi)聚力。環(huán)境保護部這一未加入任何機構(gòu)和人員、職能未發(fā)生變更的大部制改革特例，至今仍未能完成內(nèi)生式變革。最后，職責同構(gòu)現(xiàn)象嚴重，環(huán)境保護行政部門監(jiān)管體制不暢?！奥氊熗瑯?gòu)是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致?！盵10]各級政府及部門強調(diào)“上下對口，左右對齊”，并非以承擔的職能為基礎(chǔ)進行設(shè)置，造成機構(gòu)和人員的冗余、重疊甚至掣肘，滋生下級盲目、機械服從上級指令的官僚主義作風。在這種模式下，具體到環(huán)保部門，置于“雙重領(lǐng)導，以地方政府領(lǐng)導為主”的條塊管理體制之中。條條管理方面，上級政府對下級政府環(huán)保執(zhí)法情況缺乏有力的監(jiān)察能力；塊塊管理方面，受制于政績指揮棒以及對同級政府資源的嚴重依賴，環(huán)保部門在同級政府部門中處于劣勢甚至邊緣地位，出現(xiàn)“環(huán)保局長不怕總局怕縣長”現(xiàn)象，構(gòu)成央地政府部際協(xié)同動力問題的體制緣由。

其四，公務(wù)員個體與政府整體間協(xié)同動力障礙。政府機構(gòu)設(shè)置的目的在于解決社會公共事務(wù)，實現(xiàn)公共利益，而政府的組成個體——公務(wù)員則是政府實現(xiàn)公共利益的直接執(zhí)行者，因此公務(wù)員個體的利益訴求與政策執(zhí)行度將直接關(guān)系到社會公共利益的實現(xiàn)程度。在應(yīng)然層面上，二者是完全吻合的，然而現(xiàn)實中公務(wù)員個體屬于理性個體，有其私人利益訴求，特別是當有其他途徑實現(xiàn)私人利益且成本較低時，很容易誘使公務(wù)員個體行為脫軌。因此，“認為有共同利益的個人組成的集團會增進那些共同利益這種流行觀點”缺乏現(xiàn)實根據(jù)[11]。反映到生態(tài)文明建設(shè)中，公務(wù)員個體與政府整體間的協(xié)同動力問題主要體現(xiàn)在：首先，建設(shè)觀念偏差化。由于激勵機制的不足，地方政府公務(wù)員尤其是領(lǐng)導干部對生態(tài)文明建設(shè)的重視度不足；在壓力機制下所進行的生態(tài)文明建設(shè)投入，也往往“只計投入、不計產(chǎn)出”，政績觀扭曲。其次，政策手段目標化。命令控制型、經(jīng)濟激勵型、公眾參與型環(huán)境政策工具在具體實施過程中演化為執(zhí)政者的執(zhí)政目標，忽略了“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的終極目標。最后，以權(quán)謀私時有發(fā)生。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，部分公務(wù)員為一己之私，在項目管理、排污申報與排污許可證發(fā)放、環(huán)保執(zhí)法等環(huán)節(jié)以權(quán)謀私謀利現(xiàn)象頻發(fā)，導致扭曲的權(quán)力與生態(tài)文明破壞行為結(jié)盟，嚴重影響了公共權(quán)威及實效。

三、生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系優(yōu)化路徑思考

針對生態(tài)文明建設(shè)中政府協(xié)同動力體系良性運行存在的諸多問題，在綜合考察其成因基礎(chǔ)上，提出以下優(yōu)化路徑。

其一，進一步理順中央政府與地方政府間關(guān)系，增進生態(tài)文明建設(shè)央地協(xié)同動力。首先，逐步建立綠色政績考核機制，發(fā)揮其引導作用。GDP中心主義的政績考核體系是造成央地關(guān)系梗阻的深層原因，因此首先要對此進行改革。綠色政績考核體系強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、資源節(jié)約相協(xié)調(diào)，是對科學發(fā)展觀、兩型社會、綠色發(fā)展等理念的踐行。綠色政績考核機制實質(zhì)上是一種“幸?！睂虻闹笜嗽O(shè)置，是對發(fā)展目的的本位回歸，在此基礎(chǔ)上落實環(huán)境行政問責制度等，應(yīng)當成為未來的指導方向[12]。其次，合理分配央地政府權(quán)責，解決職責同構(gòu)問題，并予以制度配套。央地政府權(quán)責的合理分配應(yīng)著眼于充分調(diào)動中央、地方兩個積極性。中央政府應(yīng)主要負責國際條約履行、全國法律法規(guī)政策制定以及其它一些專業(yè)性較強、影響力較大的環(huán)境問題的處理；而作為第一線的地方政府則應(yīng)承擔起生態(tài)文明建設(shè)的主要責任，尤其需要改變重城市輕農(nóng)村的問題，建議增設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護司，延伸環(huán)保行政系統(tǒng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境各個領(lǐng)域問題。同時，必須配以一系列制度以規(guī)范二者關(guān)系，例如完善自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，明確各級政府的所有權(quán)、使用權(quán)；健全資源和環(huán)境有償使用制度，增加各主體節(jié)能環(huán)保的壓力和動力；嚴格執(zhí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保障經(jīng)濟活動與生態(tài)功能建設(shè)和諧共處，筑牢生態(tài)文明建設(shè)底線；與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相配套，健全央地政府間生態(tài)補償機制；建立穩(wěn)定的生態(tài)文明建設(shè)資金投入機制，加大財政支出力度，加強對生態(tài)建設(shè)財政資金使用的監(jiān)督力度。再次，暢通生態(tài)文明建設(shè)信息溝通機制。積極改變現(xiàn)有主要依靠地方政府單向度上行報告的模式，探索更多元化的信息獲取途徑，使中央政府擺脫政策制定時的信息劣勢局面。藉此既可以防止地方政府“遮蔽”“過濾”相關(guān)信息造成中央利益受損，也可以更真實更大限度地反映地方利益需求，方便中央政府在公共政策制定時權(quán)衡與地方政府的利益關(guān)系，擴大雙方利益共同點，提高地方政府政策執(zhí)行的預期收益和積極性。最后，完善生態(tài)文明政策執(zhí)行監(jiān)控體系，健全責任追究制度。針對各地政府普遍存在的對生態(tài)文明建設(shè)的不正當干預行為，要積極整合不同領(lǐng)域、部門和層次的監(jiān)管力量，探索建立“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，增強監(jiān)管體系的獨立性。在界定中央政府和地方政府環(huán)保職能過程中，在權(quán)力下放的同時需保留中央政府對地方政府環(huán)境事務(wù)的監(jiān)管權(quán)力。除了環(huán)保行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督外，還要充分發(fā)揮人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督作用。

其二，進一步協(xié)調(diào)各地方政府間關(guān)系，增進生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同動力。各地方政府間區(qū)域協(xié)同動力機制的優(yōu)化能夠促使生態(tài)文明建設(shè)主體自組織體系的形成，從而提高生態(tài)文明建設(shè)的效率和成效。首先，各地方政府間應(yīng)當強化“環(huán)境共同體”理念，增強協(xié)同的主動性和積極性。其次，通過人大立法，授權(quán)環(huán)保部構(gòu)建與完善跨區(qū)域性的生態(tài)文明建設(shè)行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，以協(xié)調(diào)、規(guī)范各利益主體間關(guān)系。2006年以來，我國已成立六大環(huán)境保護督查中心，在各所轄區(qū)域內(nèi)承擔相應(yīng)管理職責。此外，可以根據(jù)實際需要，構(gòu)建更大范圍或更小范圍的區(qū)域協(xié)同機構(gòu)，探討跨區(qū)域綠色治理府際合作機制以及國家權(quán)力縱向嵌入機制，指導區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)一體化[13]。最后，區(qū)域協(xié)同還需要完善相應(yīng)的配套機制，主要包括：健全生態(tài)補償機制，尤其是在生態(tài)主體功能區(qū)，必須加大國家財政補貼，彌補發(fā)展機遇的缺失，促進各地間經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)推進；完善區(qū)域間排污權(quán)交易機制，促進環(huán)境容量資源的合理配置；在涉及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題上，完善各區(qū)域間環(huán)境信息監(jiān)測機制、共享機制、聯(lián)合執(zhí)法機制以及應(yīng)急協(xié)同機制等。以此，通過多種途徑，將地方政府間關(guān)系逐步制度化、常態(tài)化，促進生態(tài)文明建設(shè)區(qū)域協(xié)同。

其三，進一步整合政府各部門間職能分配，增進生態(tài)文明建設(shè)職能協(xié)同動力。政府各部門間的分工合作旨在實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的專業(yè)化、效率化。為此需要：一方面，強化環(huán)境保護行政部門職能，逐步推進環(huán)境體制改革。針對生態(tài)環(huán)保管理職能分散交叉現(xiàn)象以及環(huán)境保護局上升為環(huán)境保護部的行政體制設(shè)置等背景，應(yīng)當按照積極穩(wěn)妥實施大部制改革的行政體制改革總體思路，逐步將分散在各個部門中的生態(tài)環(huán)保職能適度集中和重組，實現(xiàn)環(huán)境保護部門的內(nèi)生式改革，使環(huán)境保護部門真正做到《中華人民共和國環(huán)境保護法》所規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。對于具體整合方案，學術(shù)界進行了積極探索，提出不同建議。例如，集環(huán)境、資源和生態(tài)保護于一體的大環(huán)境部方案，組建大國土資源部方案，污染防治與生態(tài)保護組合方案等。事實上，在行政體制設(shè)置中，存在協(xié)調(diào)成本的問題，行政部門職能較多，必然會遭遇綜合管理與專業(yè)管理之間的矛盾，內(nèi)部行政協(xié)調(diào)成本必然增加，從而減弱合并所帶來的行政效能的提高。因此，在現(xiàn)有的行政體制下，采取漸進式的環(huán)境行政體系集權(quán)應(yīng)當是行政改革的科學化要求。近期來看，自然資源所有權(quán)歸國土資源部統(tǒng)一行使、監(jiān)管由環(huán)境保護部負總責；污染防治集中歸環(huán)境保護部負責；相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護職能更傾向于放到自然資源管理部門當中。通過比較明確的職能劃分，強化環(huán)境保護部門的職能，使其能夠在國家政策制定體系中有更大的發(fā)言權(quán)，以及在社會主義生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。另一方面，進一步健全政府部際協(xié)調(diào)機制，使得環(huán)保工作能得到其它部門的輔助順利開展。要特別注意環(huán)保部門與人事部門、財政部門、經(jīng)濟建設(shè)部門的協(xié)調(diào)機制，以為生態(tài)文明建設(shè)提供充分的人力、財力、政策支持。

其四，進一步解決個人理性與集體理性的沖突，增進生態(tài)文明建設(shè)目標協(xié)同動力。公務(wù)員個體作為生態(tài)文明公共政策的直接執(zhí)行者，其具體履職狀況與集體的共同目標之間的契合度直接影響著生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)程度。為此，需要從領(lǐng)導干部和普通公務(wù)員兩個維度來進行探討。對于政府機關(guān)領(lǐng)導干部，應(yīng)當積極健全自然資源資產(chǎn)離任審計以及生態(tài)責任事故終身追責制，以防止任期內(nèi)以犧牲“綠水青山”換取“金山銀山”的短視行為，取締屆別機會主義，促使其真正貫徹落實綠色發(fā)展理念，從而對任期內(nèi)政府官員的執(zhí)政行為形成強有力的約束力。同時，也要加強對普通公務(wù)員的認知培訓、情感教育，并建立獎懲保障體系。對公務(wù)員進行生態(tài)文明知識培訓，使其對生態(tài)文明建設(shè)重要性及建設(shè)規(guī)律、建設(shè)任務(wù)認識更加深刻，增強對政府生態(tài)文明目標的理解度和自身行動的自覺度，發(fā)揮社會表率作用；也須將生態(tài)文明相關(guān)工作的履職度納入對公務(wù)員的工作考核體系，從制度上對公務(wù)員形成一種外在壓力，做到內(nèi)部動力與外部壓力相濟相承。由此，將政府官員以及普通公務(wù)員的個人理性與集體理性盡可能結(jié)合起來，實現(xiàn)目標協(xié)同，最大程度地減少執(zhí)行過程中的內(nèi)耗行為。

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