論新時期地方立法評估的科學化

曹瀚予

摘要：立法評估一直是地方立法工作的重要組成部分，對提升立法質量有著獨特的價值和功能，但從全國的總體水平看，地方立法評估仍處于試點、探索和創(chuàng)新的初級階段。為了實現地方立法評估的科學化，需要實現評估主體科學化、評估對象和內容科學化、評估信息收集科學化、評估指標體系科學化及評估回應科學化等。除了對傳統(tǒng)評估手段加以優(yōu)化外，還需順應互聯網的發(fā)展，將大數據等高新技術引入地方立法評估以提升工作效率。

關鍵詞：地方立法評估；科學化；評估主體；評估對象；評估信息收集

中圖分類號：D927文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）02-0105-08

隨著“后立法時代”的來臨與立法工作重心的轉移[1]，尤其是2015年《立法法》的修改，設區(qū)的市有了立法權，地方立法的數量急劇增加，“法律沖突”“照搬上位法”“無用立法”現象頻繁出現，使得對現有法律法規(guī)進行評估更受到各級立法部門的重視。對于地方立法評估，理論界一般認為包括立法前評估、立法中評估和立法后評估，但從目前部委和地方政府制定出的立法評估辦法和進行的立法評估實踐看，可以發(fā)現地方立法評估大多是立法后評估，又稱“立法回頭看”“立法質量評估”等，即運用多種方式，在地方性法規(guī)和規(guī)章制定出來并實施3—5年后對其效果進行分析評價，針對法律法規(guī)自身的缺陷及時加以矯正及修繕[2]19。而地方立法前評估具體是指有地方立法權的國家機關，對將要擬定的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法項目進行綜合評價、判斷和預測，提出是否應當納入立法計劃、立法規(guī)劃的活動。至于地方立法中評估，又稱地方立法表決前評估，指地方性法規(guī)草案和規(guī)章草案提請表決通過前，對該草案出臺的時機及立法對當地經濟、社會、生態(tài)環(huán)境有可能造成的影響做一種預測和預判[3]。

地方立法評估制度在我國已經有十幾年歷史，經過十幾年的理論研究和實踐操作，已有了比較成熟的評估流程和配套措施，并取得了令人欣喜的成效，且有其獨特的價值和功能：增強法規(guī)時效性、形成科學民主的立法機制、幫助克服部門利益傾向、提高立法技術、有利于立改廢的有機統(tǒng)一[4]，是實現地方立法科學化不可或缺的一環(huán)。但從全國的總體水平看，地方立法評估仍處于試點、探索和創(chuàng)新的初級階段。實現地方立法評估科學化，需要實現評估主體科學化、評估對象和內容科學化、評估信息收集科學化、評估指標體系科學化及評估回應科學化等。

一、評估主體的科學化

地方立法評估主體作為立法評估的啟動者、組織者和實施者，對評估工作起著決定性作用?？梢哉f，整個評估工作的對象、內容、標準、方式、回應等所有的價值取向都是由評估主體決定的。所以，實現地方立法評估科學化的首要問題就是實現評估主體的科學化。

（一）地方評估主體單一性困境

從我國近些年來進行的地方立法評估實踐看，評估工作已經有了很大進步。根據評估主體不同地位可將地方評估主體分為內部評估主體和外部評估主體。內部評估主體即國家機關和內部機構，包括立法機關自身、同級人大、上級立法機關、授權機關、實施機關；外部評估主體指非政府組織，即國家機關之外的組織，可以是營利的，也可以是非營利的，主要包括獨立第三方、公眾、利益相關者、學術科研機構等。我國現行的地方立法評估主體存在的一個重要問題就是評估主體的單一性，單純由國家機關或內部機構評估，是典型的“內部評估”。內部評估主體固然在信息獲取、經費保障、結論采納等方面有著得天獨厚的優(yōu)勢[5]，但同時也存在不可避免的缺陷。首先，作為評估主體的國家機關有時會將地方立法評估工作與“政績”掛鉤，評估結果受到個人利益或部門利益的影響，難以保證立法評估的客觀公正。其次，內部評估缺乏監(jiān)督，評估工作容易流于形式，評估機關只重視評估工作的開展，不注重評估程序、方法和指標的設計，甚至對評估結果不予回應。第三，地方立法評估作為一項專業(yè)性較強的立法活動，需要評估者熟練掌握立法評估的理論知識和技術方法，而作為評估主體的國家機關人員，往往缺乏專門的技術理論，容易讓人們對評估結論產生懷疑。

（二）傳統(tǒng)多元化評估主體的不足

針對內部評估主體的缺陷，有學者提出構建多元化的立法評估主體，包括完善內部評估主體、拓展“利益相關者模式”、培植第三方評估主體以及擴大公眾參與評估[6]。在地方立法實踐中的確經常會采用實地調查、專家打分、公開聽證、第三方評估以及利益相關者協(xié)商等方式，但這些模式尚需繼續(xù)完善。第三方評估機制，一是在我國引入時間尚短，仍處于初始探索階段，并未被廣泛化、常態(tài)化運用到立法后評估中；二是缺乏具有強制力的、具體的、可操作的規(guī)范[7]；三是在評估過程中，評估信息獲得困難與評估結果應用困難。從有限的實施實例來看，在行政機關主導下，缺乏獨立性、獲取信息困難的第三方評估機制，很有可能淪為論證立法活動“可行”的背書工具。至于利益相關者模式尤其是公眾參與的有效實現，要依賴于參與技術水平和行政管理過程[2]112。例如，立法機關組織進行立法聽證會，會議舉辦者往往因為場地等條件需要對人員的數量和層級進行篩選限制，并且這些參與主體還會受到地域、所處行業(yè)、地位的限制，這使得公眾參與可能陷入參與形式上“作秀”[8]或是參與主體單一[9]的困境，影響公眾參與的效果。另外，利益相關者協(xié)商模式下難以解決各個利益主體的價值計量性。在大數據背景下，面對激增的評估數據和日益復雜的各類事務，無論是傳統(tǒng)的國家機關主導的內部評估模式，還是第三方評估模式，或者是利益相關者模式都無法真正做到真實高效的獨立評估。

（三）互聯網時代下評估主體多元化之路

相比于傳統(tǒng)的由國家機關內部主導的地方立法評估模式，讓利益相關主體特別是公眾參與或者委托第三方機構參與立法評估工作，構建多元化評估主體模式具有其自身合理性并已成為當下理論界和實務界的共識。然而，利益相關者和公眾在實際操作中并不能真正作為主導力量獨立進行地方立法評估工作，除了分散性、不確定性、利益衡量以及認知水平以外，參與技術也是制約因素之一?；ヂ摼W的發(fā)展為利益相關者尤其是公眾參與地方立法評估提供了手段，大數據技術為全樣本處理提供了可行性。社交網絡時代已經到來，社交平臺成為公眾表達意見的重要渠道之一。公眾在網絡平臺一般都不會使用真實姓名，通過線上匿名表達自己的意見，從而避免了一些特殊行業(yè)、地位的群體和個人因自己的身份不愿表達意見的問題。將大數據處理技術引入立法評估后，在一部地方性法規(guī)要進行評估時，參與的公眾主體可以是全國各地對此感興趣的任意群體和個人，參與方式也可以是靈活多樣的，只需在公開場合或軟件中發(fā)表過相關意見即可被大數據企業(yè)收集分析，如此打破了傳統(tǒng)利益參與者模式存在的主體和參與方式的限制，更好達到把握民意、汲取民智的本意。對于構建獨立的第三方評估模式來說，評估信息獲得性困難是獨立第三方立法后評估制度首要面臨的問題。因為獨立第三方評估主體獨立于國家機關，它的信息相當多來源于國家機關，因評估涉及一定的利益關系或政府績效評價，可能存在法律法規(guī)制定者與執(zhí)行者不愿公開一些信息的情形，這勢必會影響評估結果的有效性與客觀性。政府信息的全面開放，則為地方立法評估的第三方評估模式提供了質的幫助。

總之，為了實現地方立法評估主體的科學化，首先要改變現有的以內部評估為主的模式，吸收專家學者、人民群眾、利益相關者參與評估工作或者委托獨立的第三方評估機構進行評估，以構建多元化評估主體。對于其余幾種評估主體模式存在的問題也應當予以重視并加以克服，構建一個多元化的、不受“人為操縱”干擾的、可以獲取大量真實完整信息的第三方評估制度，擴大立法后評估中的公眾參與，真正表達弱勢群體利益的評估主體，成為實現地方立法評估主體科學化的關鍵所在。

二、評估對象與內容的科學化

地方立法評估的對象與內容是明確“評估什么”的問題，評估對象與內容作為地方立法評估工作運行的載體，是地方立法評估的應然組成要素。評估主體決定評估的對象，包括評估的內容和標準，評估對象不同，評估內容和標準也有差異。

（一）不同評估類型的評估對象與內容

地方立法評估工作的基本評估對象是地方性法規(guī)和政府規(guī)章，大多選擇調整的法律關系、社會關系較為明確簡單，對經濟、社會和環(huán)境影響較大，適用范圍較窄，相關信息的收集、整理和分析比較集中[5]。但具體到不同類型的地方立法評估，在評估對象和內容上存在明顯區(qū)別，應當予以分開討論。（1）地方立法前評估的對象是立法項目，評估內容主要是立法項目的合法性、必要性、可行性，評估立法項目、立法設計中重要制度和規(guī)則的約束條件，評估立法預期對地方社會、經濟所要達到的目的和效果。（2）地方立法中評估的評估對象是尚未發(fā)生效力、提交給地方立法機關表決的地方立法草案。不同于立法后評估，立法中評估和立法前評估一樣，最大的特點是具有預判性，是一種預評估。評估的主要內容是[10]：第一，地方立法草案的協(xié)調性評估，評估立法草案與現有的地方性法規(guī)、行政規(guī)章及現行政策的協(xié)調。第二，地方立法草案的合法性評估，評估立法草案在立法精神上是否違背上位法精神，在立法權限上是否超過上位法權限要求，立法內容上是否與上位法條文沖突。第三，地方立法草案的可操作性評估，設立的法規(guī)是否有明確的主體、客體和權利義務關系，司法者、執(zhí)法者是否可以執(zhí)行實施。第四，地方立法草案的規(guī)范性評估，主要對立法草案的體例、結構、語言文字等進行評估。第五，具體制度設計評估，評估制度設計的必要性和約束條件等，對于某些重要的條款還應當進行影響性評估。（3）地方立法后評估的評估對象總體來說是已經出臺實施一段時間的地方性法規(guī)和規(guī)章，根據評估對象數量不同和具有的性質又可以分為單一性評估、總體性評估和類型化評估三種。目前我國現在進行的地方立法后評估大多是單一性評估，即針對某一部特定的法規(guī)和規(guī)章進行評估；總體性評估是對現行的法律體系或一段時期內頒布出臺的法規(guī)、規(guī)章進行評估；類型化評估是一種介于單一性評估和總體性評估之間的評估類型，是對具有內在聯系的同類法規(guī)所進行的一種地方立法后評估類型。地方立法立法后評估的具體內容可以概括為三個方面：第一，地方性法規(guī)、規(guī)章實施的基本情況，包括行政執(zhí)法、配套性文件制定、所取得的社會和經濟效益、實施過程中遇到的問題等情況。第二，地方性法規(guī)、規(guī)章中涉及的行政強制、行政收費、行政許可、行政處罰、機構編制、經費保障等重點制度的針對性、可操作性、是否達到立法目的等情況。第三，地方性法規(guī)、地方性規(guī)章存在的不足，并提出相關建議等。

（二）現行評估對象的局限與緩解

理論界或實務界目前提及或進行的地方立法評估一般是指立法后評估中的單一性評估。為了實現地方立法評估的完整性，促進地方立法的科學化，地方立法前評估和地方立法中評估是必須重視的。這兩者作為一種預評估，與立法后評估的作用是完全不同的，通過評估可最大限度過濾掉不必要、不可行、不合法的立法項目，有效避免不必要的立法或不必要的內容入法，達到節(jié)約并合理分配立法資源的目的，從源頭上提升地方立法質量。通過對地方立法評估實踐中的評估對象和內容研究發(fā)現，目前的評估所選擇的地方性法規(guī)、規(guī)章都存在適用性較窄、涉及執(zhí)法對象少、制度設計集中，并且與其他法律法規(guī)關系不大的特點。但在實際中，各地方性法規(guī)和規(guī)章之間必然會存在一定的內在聯系，彼此之間相互配合發(fā)揮作用，調整統(tǒng)一法律關系的法規(guī)規(guī)章可能分布在不同的法規(guī)體系中。作為立法后評估來說，單一性評估有著操作簡單、針對性強、成本低等多方面優(yōu)勢，但對單一法規(guī)只進行單一性評估必然會出現偏頗。另外，我國的法律體系雖然建成，但時間尚短，尤其是地方立法制度還不成熟，法規(guī)實施也存在較大問題。在這種情況下，雖然類型化評估和總體性評估需要大量人力物力，評估難度較大，但兩者并不是可有可無的。對于地方立法后評估，我們同樣不能僅重視單一性評估，應當將類型化評估和總體性評估結合起來，將與評估對象相關的地方性法規(guī)、規(guī)章納入評估體系中。

三、評估信息收集科學化

地方立法評估工作作為一項實踐性極強的系統(tǒng)工程，擁有一套較為成熟的完整規(guī)范體系。其中對評估信息的收集和處理是評估的前提和基礎，信息既可以說是評估的最初判斷標準，也可以作為最后的評估尺度，甚至可以說地方立法評估的整個過程就是收集信息、處理信息的過程。地方立法評估與立法創(chuàng)制一樣，都是建立在一系列信息和數據基礎上的，沒有真實詳盡的信息，地方立法評估的科學性將無從談起。有學者認為立法者的立法活動主要依賴于規(guī)則信息和事實信息兩類信息，并尤其強調事實信息的收集難度，即“由于事實信息具有地方性、多樣性、分散性等特征，信息的搜尋、分析和處理可能比規(guī)則信息更為復雜和困難。一個國家的地域范圍越廣，地方性差異越大，事實信息的搜尋、分析和處理的難度就越大，成本就越高”[11]，地方立法評估也面臨著同樣的狀況。

（一）評估數據收集失真和遺漏

一直以來，既有的理論引導和地方實踐，多提倡通過問卷調查、基層走訪、召開聽證會、論證會等方式，利用紙質、語言來收集意見和資料，以此來權衡并確認評估結果。這些方法各有特點和應用范圍，在實踐中已被地方立法評估工作者熟練應用，互相配合充分保障獲取信息的準確性、廣泛性和系統(tǒng)性[12]，是評估信息的重要手段。但是隨著社會進入互聯網時代，短時間內會形成數量巨大、形式多樣的輿情信息，傳統(tǒng)調查方法獲取評估信息存在的問題開始逐漸顯現。首先，限于評估工作者的工作素養(yǎng)與現實基礎，很大部分信息的來源真實性無法確保。不同立法評估主體或評估參與者可能會基于不同價值取向、立場或目的，對有關信息有選擇地剔除，剔除的原因可能是為了掩蓋或模糊立法的缺陷或為了迎合上級造成一種良好的形象，這種現象多出現在內部評估主體中，這也是要構建多元化地方立法評估主體的原因之一。而作為外部評估主體，也可能基于這些原因，收集到的只是政府機關想展示的信息。其次，收集的樣本量有限，以立法后評估工作走在前列的上海市為例，《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀建筑保護條例》這一部條例的評估工作長達八個多月，除開實證調研活動外，期間評估小組召開了20多場座談會，收集了883份調查問卷[13]，即使花費大量人力物力，也無法統(tǒng)計到全部樣本數據。樣本抽樣方式收集到的數據往往難以突破自身單一化和片面化的弊端，其固有局限會“稀釋”存在的問題，結果缺乏代表性，出現“信息失真”的情況。再次，隨著我國數據結構性改革工作的推進，社交手段不斷發(fā)展，公眾參與評估法規(guī)范性文件的方式途徑變化多樣，這就決定了評估信息形式的多樣性。傳統(tǒng)的評估方式工具更集中在結構化的文本語言資料上，較少關注半結構化、非結構化數據，這種無意的“信息遺漏”會導致評估結論因缺乏完整的“信息證據”支撐或因“失真信息”誘導與現實情況出現偏差。地方立法評估制度作為地方立法完善和資源配置的重要手段，在面對大數據時代海量的評估信息和多種信息類型時，驅動評估工作運行的力度明顯不足，整體制度的預期功能往往達不到良好的發(fā)揮。眾多經過地方立法評估卻仍出現問題的法規(guī)范文件表明，傳統(tǒng)經驗式的信息收集方式已經逐漸難以處理數量激增的半結構化、非結構化數據信息。最后，傳統(tǒng)人力收集調查方式持續(xù)時間長，評估信息缺乏時效性，出現錯誤時糾錯成本大[14]。即使是比較先進的CATI調查方式①，也要花費大量時間，通話時間要持續(xù)一個小時以上，出現錯誤時需要花費大量精力糾錯，而且由于整個立法后評估過程會持續(xù)很長時間，收集來的數據無法得到及時更新，在一定程度上會對評估結果有所影響。

（二）以大數據挖掘技術革新評估信息收集處理方法

針對評估信息收集困難、信息遺漏和信息失真的問題，一方面需要扭轉立法機關可能存在的錯誤觀念，加大立法信息公開力度，以收集到更真實的評估信息；另一方面需要更新評估信息收集的方法和技術，針對信息爆炸的現狀，及時引入高新技術，如大數據信息挖掘技術。大數據的數據挖掘是智能的、海量的、高速的、動態(tài)的信息處理系統(tǒng)，深入挖掘并揭示立法規(guī)律，將其引入地方立法評估制度是突破當前評估工具局限的可行路徑之一，其將大幅提高評估工作的信息收集能力和信息處理效率。將大數據信息挖掘技術應用到立法后評估中至少在四個方面完全超越傳統(tǒng)的信息收集。一是大數據挖掘是用數據的整體代替?zhèn)鹘y(tǒng)評估主體的抽樣數據樣本，具有更高的客觀性，數據量越多越大，其得出的結果就越有價值。這是傳統(tǒng)人力時代以調查問卷、實地調研為主要手段的評估信息收集難以跨越的鴻溝——即使花費再多的人力和精力也無法做到全樣本采集。大數據挖掘技術的全樣本采集能力可以有效解決“信息遺漏”問題。二是大數據處理技術具有處理海量信息、數據的能力，大數據挖掘能夠處理復雜的非結構化數據，以確保整合出更具有價值的信息。如今微信、微博等具有LBSN②的公眾參與平臺逐漸興起，與傳統(tǒng)表達意見的方式相比，公眾更喜歡通過這些社交軟件表達自己對某個法律草案、立法活動或法律事件的意見，這些數據的類型不僅僅局限于文字，還有大量的音頻、視頻、超鏈接以及圖片等傳統(tǒng)人力評估難以統(tǒng)計分析的信息。而大數據的文本和多媒體挖掘、Web挖掘、語音挖掘、圖像識別以及空間數據挖掘技術，可以采集這些多類型數據并自動分類、自動排重、常識校對。三是大數據挖掘技術處理海量數據的速度遠不是傳統(tǒng)立法后評估所運用的數據分析所能匹及的，“1秒定律”③的存在將大大提升立法后評估的效率。四是由于立法評估指標體系的局限，傳統(tǒng)評估數據采集的抽樣限制也使得評估信息存在難以避免的時效性局限，這會降低對長期趨勢和波動幅度的可預測性[15]。利用大數據挖掘技術可以獲取持續(xù)的、周期性的評估數據，以無限接近法規(guī)范文件實施后的社會真實狀態(tài)。以此來拓寬立法后評估的信息收集渠道，提升處理評估信息的速度，建立起覆蓋全社會的信息網絡系統(tǒng)，最大限度的避免數據的遺漏、失真，可確保評估結果的真實性和全面性。

四、評估指標體系的科學化

“地方立法評估的標準是地方立法評估的指標，是實施地方立法評估時所具體使用的標準和評價準則?！盵16]構建科學的地方立法評估指標體系，是地方立法評估工作的核心，是評估內容的直接體現，同時也是開展評估工作的基本前提。只有建立一個科學合理的評估標準和指標體系，才有可能對地方性法規(guī)、規(guī)章的合法性、有效性、民主性、協(xié)調性及科學性有一個客觀全面的認識，地方立法評估工作才能正常合理運行。雖然我國各省市地方立法評估的規(guī)范性文件中很少有對評估標準和指標的明確規(guī)定，但學界對此已有了深入系統(tǒng)的理論分析和探討。所謂的地方立法評估指標體系，是按照一定的標準將地方性法規(guī)的質量及具體需求量化分解成各種指標組群，由組群中各種單項指標共同排列成綜合體和統(tǒng)一體，這些單項指標及其要素既相互獨立，又相互聯系，共同目的是評估地方性法規(guī)的質量及實施情況。構建這種地方立法評估體系的目的就是通過如定量分析和定性分析等不同分析方法的結合，建立起一種能夠對地方性法規(guī)、規(guī)章自身質量和實施情況準確評估的科學框架，并基于這一框架幫助我們建立起高效的信息反饋和調控機制。

從宏觀上看，實現評估標準和指標體系的科學化應當遵循這樣一種描述。首先，完整的地方立法評估包含立法前評估、立法中評估、立法后評估。這三種評估的評估對象、評估內容、評估目的及評估時間等方面存在明顯差別，適用統(tǒng)一的評估標準或同一套評估指標顯然是不合理的。因此，必須設計出三套不同的評估指標體系來分別對應三種不同的地方立法評估類型，這樣才能確保每一種評估類型都能合理、高效運行，才能確保整個地方立法評估工作的科學化。其次，地方立法評估的評估指標應當由各省市立法評估主體自行決定。我國缺乏統(tǒng)一的立法評估指標和標準問題經常為一些學者詬病，并呼吁建立統(tǒng)一的評估指標體系，但筆者認為并不應該存在一個統(tǒng)一的，或者說只能存在原則性的標準和指標體系，這個指標體系不應該是一成不變、“放之四海皆準”的，應該是動態(tài)變化的。最后，地方在構建科學的立法評估指標體系時，要從全面的、客觀的角度出發(fā)，綜合考慮各方面的因素。地方立法評估指標體系十分復雜，在這個指標體系中，細化到某一單項指標必然或多或少帶有一定的主觀價值判斷，但是為了確保地方立法評估工作的科學性，必須摒棄個人或群體價值傾向。至少要考慮以下幾個因素：（1）地方性法規(guī)的特殊性。地方性法規(guī)帶有很強地方特色，在一定程度上是地方民俗風情和經濟發(fā)展水平的反映，在設計評估指標體系時必須考慮當地具體情況。（2）具體評估對象。某一條例和具體實施辦法、整部法規(guī)和某一部分條款的評估指標必然不同，在開展地方立法評估工作時，必須依據評估的具體對象來決定具體評估指標或進行取舍。（3）評估所希望達到的目的或目標。人們在內心期望達到的目的或目標在一定程度上會影響到達的方式，地方立法評估工作亦是如此。采取何種評估指標要根據不同的評估目的選擇，如評估目的是為了修訂法規(guī)時，就應該把法規(guī)的可操作性和社會反映做為重點評估指標。（4）評估工作的現實可操作性。在進行指標體系設計和選擇時要時刻堅持從實際出發(fā)的原則，如同地方性法規(guī)的創(chuàng)制不能一味地“求大求全”而忽視現實可操作性一般，地方立法評估指標的細化也要考慮現實可操作性，具體指評估工作所需的現實條件，評估工作所需的人力物力財力、評估信息收集的全面性和真實性、信息收集后定量定性分析的困難程度等等。只有基于地方立法評估的具體評估對象、評估內容、評估目的、現實可操作性等因素才有可能設計出科學合理的評估指標體系。

從中觀上看，或者從地方立法評估的一級指標看，眾多學者有著各自的觀點。有學者認為需要評估法規(guī)的合法性、針對性、操作性[17]；有學者認為需要評估法規(guī)的技術性、實踐性、實效性、法理性[18]；有學者認為立法評估的標準可以分為一般標準與特殊標準，短期標準、中期標準與長期標準，微觀標準、中觀標準與宏觀標準，其中立法評估的一般標準包括效率標準、效益標準、效能標準、公平標準、回應性標準[19]；還有學者將一級指標分成了七大類，包括立法必要性、法制統(tǒng)一性、合理性、可操作性、地方特色性、實效性和成本分析、技術性[20]。雖然這幾種觀點在細節(jié)上有所不同，但大多都強調了地方立法評估的必要性、協(xié)調性、合法性和可操作性，沒有將社會效益、經濟效益、環(huán)境效益等收益以及法規(guī)的經濟成本、社會成本等成本作為地方立法評估的中觀、一般或一級指標，具體到微觀或二級指標上這幾種觀點也許會有所不同，但筆者認為這幾種指標如“立法必要性”“合法性”“成本分析”更應該集中在地方立法前評估而不是放到整個評估工作中，這就需要地方立法評估主體按照評估類型不同進行細化分類。

從微觀上看，或從地方立法評估的二級指標看，任何一部地方性法規(guī)都不可避免要使用多重指標衡量，其中有些指標難以量化，評估者首先要將所需要的一級指標細化成二級指標并加以量化，然后在量化的基礎上對二級指標進行歸一化處理，使所有的二級指標統(tǒng)一平衡。從地方立法評估工作的可操作性考慮，二級指標不應過于原則、模糊不清、似是而非，應當指向明確，但是又不能過于細化，設置數量過多的二級指標，不然實踐中會難以操作或造成評估成本過高。在二級指標的設置上，有學者提出將整個評估指標體系劃分成實施效益評價指標子體系和文本質量評價指標子體系[20]，兩者在適用中觀指標或一級指標時要有所側重。實施效益評價指標子體系側重“成本分析”和“實效性分析”評估，文本質量評估子體系側重“合法性”和“技術性”評估，兩個評價指標子體系各包含了若干一級指標和二級指標。

五、評估回應的科學化

地方立法評估主體在對收集的評估信息分析、對照和比較之后形成評估結論，并不意味評估工作結束，還要將評估結論以書面報告的形式反映出來，實現對評估的回應，以此完成整個地方立法評估工作。

（一）評估報告形式和公布窠臼

評估報告是整個評估工作的結晶，也是評估結果的展現，更是回應評估主體對評估工作評判的重要參考標準。評估報告可以使評估結論與立法者、執(zhí)法者、其他參與者與和公眾見面，發(fā)揮地方立法評估的各種功能，提高法律法規(guī)的科學性和實用性，使有關部門了解法律的實施情況并作出回應。當地方立法評估的回應受到阻礙，就可能喪失了評估行為的初衷和目標，使其成為一種浪費資源的行為[21]。美國學者鄧恩總結了評估結果被決策機關采納與否的五個因素[22]：信息特色、評估報告、問題結構、政治和官僚結構、利害關系人的互動。立法評估報告的內容和表現形式對決策者做出的回應有著最直接的影響。一份優(yōu)秀的評估報告不僅要有充實的內容，還要根據評估數據特征和決策者需求選擇恰當、直觀、簡明的形式呈現。地方立法評估報告的表現形式有很多種，基本形式有文本形式、圖表形式、混合形式。雖然在我國目前的地方立法實踐中，幾乎沒有因地方立法評估報告的形式而阻礙決策者的回應的情形，但隨著法規(guī)范文件數量和收集到的評估數據量的不斷增長、評估技術的不斷完善以及決策者對評估工作重視程度的加深，評估報告所需展現的內容必然會越來越多。如2016年公布的《杭州市港口管理辦法》立法評估報告字數已多達65000余字[23]，并單純的以傳統(tǒng)文字形式予以展現。再如《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》立法評估研究報告長達40頁，并夾雜大量圖表、數據[24]，這不僅要求評估小組的成員有較強的文字水平，還對閱讀者的綜合能力與法律理論知識提出了更高的要求。除了評估報告本身的撰寫，評估報告的公布也是影響評估工作的重要一環(huán)，評估委員會應當盡最大的努力，用完善而有效的措施，使評估報告的內容為人們所知曉，使受其影響的人可以隨時得到它。當代許多國家都非常重視法律公布渠道的暢通、高效，以保障法律信息量的增長和法律信息的傳播速度與公眾接受法律信息的機會、能力之間的平衡，防止法律信息堵塞和積壓，增加法律實施的成本。立法后評估報告的公布完全不限于正式性的法律公布方式，在互聯網社交技術迅猛發(fā)展之下可以有所創(chuàng)新。

（二）以大數據技術優(yōu)化評估報告的形式和公布方式

互聯網時代，信息量變得非常大，而且非常繁瑣，想要發(fā)現收集到評估數據中包含的信息或知識，大數據技術中的數據可視化是最有效的途徑之一?？梢暬夹g通過創(chuàng)建圖片、圖表或動畫等，方便了對大數據分析結果的溝通和理解[25]?？梢暬夹g運用在地方立法評估工作上，可以從兩方面對評估報告進行優(yōu)化。一是可以優(yōu)化評估報告的數據表現形式。運用計算機圖形學圖像處理技術，將其中的數據轉換為圖形或圖像在屏幕上顯示出來，并進行交互處理。當前的地方立法評估報告一般以純文字形式為主，輔以少量的餅狀圖、折線圖等圖表，但是當數據量逐漸增大到大數據級別時，傳統(tǒng)的電子表格等技術已不能清晰展現海量數據的特點，因此需要研究適用于互聯網時代下評估報告的可視化手段。例如，時空數據可視化技術，充分結合地理制圖學以及數據可視化技術，展現法規(guī)范文件在不同的空間和時間下的實施效果和可操作性等問題；再如，多動態(tài)多維可視化技術，在制作PPT時為了打破二維數據的局限性，可以使用時空立方體，利用三維模式展現空間、時間、事件。目前這些技術在其他領域已經出現了一些成功案例，例如大眾點評網通過流式地圖的方式向用戶呈現每一天全國各地餐廳最火的菜品以及人均消費，為用戶的消費提供參考。又如，支付寶每隔一段時間會為用戶提供可視化對賬單，其中反映了用戶所在地區(qū)的消費趨勢以及用戶本人的消費情況和偏好，幫助用戶管理自己的消費支出。這些成功的案例都為地方立法評估報告利用可視化技術提供了寶貴的經驗。二是擴大評估報告的受眾。可視化技術作為人和數據之間的界面，結合其他數據分析處理技術，為廣大使用者提供了強大的理解、分析數據的能力，使得大數據能夠被更多人理解、使用，將評估報告的使用者從少數決策者和專家擴展到更廣泛的大眾。再結合互聯網社交技術，除了像法律一樣采取廣播、電視、報刊等大眾傳媒加以公布傳播外，評估報告結合可視化技術降低了理解難度，其公布方式無需權威性和規(guī)范性，可同時選擇微博、微信等促進評估報告迅速傳遞的方式。通過對評估報告的撰寫與公布來促進評估回應的科學化以至整個地方立法評估的科學化，是地方立法主體提高地方立法質量不可忽視的重要部分。

結語

總之，我國的地方立法評估制度尚處在初級階段，實現地方立法評估工作的科學化需要國家、政府、立法機關、企業(yè)、專家以及公眾等并肩作戰(zhàn)，共同努力，需要將評估主體科學化、評估內容和目的科學化、評估指標體系科學化、評估回應科學化以及其他未在文中提及的評估程序科學化、評估方法科學化等結合起來。另外，我們應該清楚地認識到，還有很多評估外的問題需要地方立法主體注意和完善，例如立法工作人員素質是一個不容忽視的持久性命題。將高新技術應用到地方立法評估工作中可以為評估工作帶來諸多便利，但在實際工作中會遇到很多困境，以網絡數據收集為例，網絡的民意絕不可以成為全部的民意，網絡的開放性使得網絡輿論容易受到非理性因素的影響等諸如此類。早在數千年前的古希臘，亞里士多德就提出“法治應當包含兩重含義，已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定的良好的法律”[26]。法律的生命需要依靠立法質量的不斷提高來延續(xù)，地方立法評估有利于維護法制統(tǒng)一和提高地方立法質量，實現地方立法評估科學化是實現科學立法原則的應有之義。

注釋：

① CATI即計算機輔助電話訪問，是將現代高速發(fā)展的通訊技術及計算機信息處理技術應用于傳統(tǒng)的電話訪問所得到的產物，問世以來得到越來越廣泛的應用。國內越來越多的專業(yè)商業(yè)調查機構、政府機構和院校已在積極地大量使用這種技術。

② LBSN是基于位置的社交網絡服務，通過GPS、WLAN、蜂窩網等移動數據獲取位置，并向移動終端提供位置服務的方式。

③ 一秒定律又被稱為秒級定律，指的是對處理速度有要求，一般要在秒級時間給出準確的分析結果。如果時間過長，就會失去原有的“一秒定律或秒級定律”的價值。也正是這個速度要求，才區(qū)分出大數據挖掘技術和傳統(tǒng)的數據挖掘技術的不同。

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【責任編輯：張亞茹】