蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題研究

楊景雯

摘要：隨著我國現(xiàn)代化建設的不斷推進，大量農(nóng)業(yè)用地為城市及工業(yè)建設所征用，農(nóng)民部分或全部失去土地;失地農(nóng)民組成了這一社會轉型時期的特殊群體。如何做好失地農(nóng)民安置及社會保障工作，幫扶就業(yè)、養(yǎng)老等問題的解決，使農(nóng)業(yè)轉移人口平穩(wěn)過渡，維持社會安定和諧，引起了政府和學術界的極大關注。文章以蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度作為研究對象，在秦王川地區(qū)正改造成為承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)的大背景下，著重分析當中失地農(nóng)民的特點，對被征地農(nóng)民的社會保障制度及現(xiàn)狀進行了歸納總結，由此探究失地農(nóng)民社會保障工作面臨的現(xiàn)實困境，并積極探討更加切實有效的、可能的對策方法。

關鍵詞：城市化;失地農(nóng)民;社會保障制度;養(yǎng)老保險; 再就業(yè)

社會經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，伴隨著工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象不可避免。由于大量農(nóng)民以及失去或即將失去土地這一基本生產(chǎn)資料保障，如何解決其迫在眉睫的生計問題、如何引導失地農(nóng)民轉變成市民式的生活意識和生活方式等，這些社會管理問題日益凸顯，特別是如何妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等民生和社會保障問題，成為了一項亟待研究破解的重要課題。

作為我國西部地區(qū)第一個國家級新區(qū)，蘭州新區(qū)的的發(fā)展基礎比較薄弱，失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀和產(chǎn)生的問題比較嚴峻。近五年的時間中，蘭州新區(qū)累計占用耕地58314畝，農(nóng)業(yè)用地累計下降了12%，根據(jù)《2014蘭州新區(qū)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計分析報告》中的數(shù)據(jù)，在新區(qū)規(guī)劃面積全部建成后，預計農(nóng)用耕地面積將減少50%。高比例的城區(qū)建設占地需求背后，失地農(nóng)民的社會保障問題不容忽視，逐步建立城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)和社會保障制度，推動城鄉(xiāng)一體化制度改革勢在必行。

一、蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

為了安置大量的失地農(nóng)民，解決他們的生活問題，蘭州新區(qū)政府向上級爭取財政撥款及時發(fā)放了征地補償，保障性住房建設工程一期二期已經(jīng)完成、三期正在進行中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險等覆蓋面也在不斷擴大，同時，新區(qū)政府也足夠重視解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，組織開辦各類職業(yè)技能培訓班、并與駐地企業(yè)簽訂提供失地農(nóng)民就業(yè)崗位協(xié)議，切實幫助并開拓了農(nóng)民就業(yè)的渠道。但在對失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀的調查中還有一些后續(xù)問題隱藏在失地農(nóng)民安置情況當中，需要重視。

（一）農(nóng)民失去土地后找不到好的出路，面臨喪失穩(wěn)定收入來源的風險

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地就等于失業(yè)。根據(jù)新區(qū)社會保障局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中川鎮(zhèn)被征地農(nóng)民中共有勞動力8000余人，勞務輸轉、本地自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的勞動力分別占31%、28%、7%，而其余1/3的勞動力處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)。

從原因分析來看，一是由于新區(qū)就業(yè)崗位有限，能夠吸納剩余勞動力的空間較小。新區(qū)開發(fā)建設尚處于起步階段，已經(jīng)引進的企業(yè)大部分正在建設，真正投產(chǎn)運營的企業(yè)較少，已投產(chǎn)的中國鐵建、蘭石集團等國有企業(yè)對產(chǎn)業(yè)工人的專業(yè)技能要求較高，失地農(nóng)民難以適應企業(yè)用工需求，而且新區(qū)目前服務業(yè)發(fā)展比較薄弱，無法提供更多的就業(yè)崗位。

二是失地農(nóng)民群體文化程度普遍不高，再就業(yè)能力較弱。尤其是40歲以上的中年勞動力，就業(yè)意愿很強，但普遍年齡偏大，綜合素質偏低，沒有一技之長，在城市就業(yè)市場競爭中處于劣勢，在新區(qū)解決就業(yè)的大多數(shù)勞動力也主要從事建筑業(yè)等重體力勞動。加之部分失地農(nóng)民就業(yè)觀念落后，認為從事重活、累活、臟活的都是外來民工，自己從事這些工作有抗拒心理，寧愿待在家里也不去找工作。

三是職業(yè)技能培訓針對性、實效性不強。失地農(nóng)民因年齡、受教育程度、家庭情況不同，對培訓需求的差異比較大，一些承擔“養(yǎng)家”重任的青壯年勞動力，希望快速掌握收入高的專業(yè)技能，但短期培訓難以快速奏效，全日制培訓機會成本又過高。

（二）安置補償方式較為單一，對失地農(nóng)民的長遠發(fā)展考慮不周

新區(qū)現(xiàn)行補償安置主要是對失去土地這一賴以生存的生產(chǎn)資料進行補償，補償?shù)男问綖楝F(xiàn)金補償。獲得征地補償款后，失地農(nóng)民的主要開銷依次是子女教育、購置和裝修房屋、日常開銷和繳納保險金，許多失去土地的農(nóng)民在得到補償款后用來開展短期消費活動，他們沒有制定長遠的生活規(guī)劃。政府為失地農(nóng)民發(fā)放的一次性補助無法解決他們的后續(xù)生活問題，假如不能構建起科學、完善的失地農(nóng)民社保制度，當農(nóng)民用完補償款后，他們就會失去生活保障。而且，采用完全相同的補償方式對待區(qū)域的各類農(nóng)民，未考慮到各類群體的心理意愿和實際需求，無法解決失地農(nóng)民的生活問題。

（三）失地農(nóng)民手中預算不足，養(yǎng)老保險費征繳遭遇現(xiàn)實困難

新區(qū)失地農(nóng)民對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策認可度高，參保熱情高漲，但也普遍反映參保存在實際困難。如秦川鎮(zhèn)失地農(nóng)民普遍反映，由于最初移民戶人多地少，移居之初出于種種考慮，只遷移了部分人口，分配承包地少，后來陸續(xù)遷來人口甚至沒有分到土地，土地補償款到位后，全額也不夠戶籍人口參保繳費。中川鎮(zhèn)村民認為，作為新區(qū)被征地最早的村，當時征地補償標準較低，且距被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策出臺時間較長，征地補償款已所剩無幾，雖然覺得政策很好但無力購買。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員了解到的情況來看，從征地補償款中預留養(yǎng)老保險金政策也缺乏可操作性，由于失地農(nóng)民群眾普遍抵制，政策難以執(zhí)行。一是因為多數(shù)失地農(nóng)民的土地征收分為不同時段、不同地域，多次少量累加直至完全失地，補償款下?lián)芤虼顺手鸫?、分散狀態(tài)，這為財務預算和預留操作帶來不便。二是由于部分失地農(nóng)民家庭急于獲得全額補償款，而不愿政府從中提留養(yǎng)老保險費，在強行預留過程中致使部分失地農(nóng)民誤解政府意圖，甚至引發(fā)了群體性上訪。

二、完善蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會保障的建議

城市化和工業(yè)化是國家繁榮富強的必經(jīng)之路，失地農(nóng)民群體是國家在城市化過程中必然出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象，農(nóng)民在這一過程中做出犧牲無可避免，但是，我們需要也必須重視農(nóng)民的生存權利，基于目前失地農(nóng)民的社會保障制度和政策的落實情況，以保障失地農(nóng)民基本權益、提高生活質量作為出發(fā)點，建立多種渠道引導失地農(nóng)民來發(fā)展。

針對蘭州新區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在問題及原因，本文在失地農(nóng)民的社會保障制度的建立建全中提出了一些新的思路。

（一）解決失地農(nóng)民就業(yè)問題

就業(yè)創(chuàng)業(yè)是唯一能使失地農(nóng)民擺脫當前“靠補償吃飯”、保障自己未來長期生活的方式。政府可以通過增加就業(yè)機會、提升就業(yè)能力、制定相關政策等方式，鼓勵和引導失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)自謀職業(yè)，實現(xiàn)就近就地轉移就業(yè)。

一方面，鼓勵帶動就業(yè)能力強的企業(yè)和項目落戶新區(qū)，大力推動現(xiàn)代服務業(yè)成長;鼓勵入駐新區(qū)的企業(yè)預留一定工作崗位提供給失地農(nóng)民;另一方面，加大政府公共就業(yè)投入，大力開發(fā)綠化、環(huán)衛(wèi)、綜治員等公益性崗位，通過社會化服務外包的方式，解決失地農(nóng)民中中年人就業(yè)困難人員就業(yè)問題。同時，以市場需求為導向，加強省、市區(qū)域勞務協(xié)作，拓展勞務輸轉領域，加大勞務輸轉力度，向外輸送失地農(nóng)民中的富余勞動力。充分發(fā)揮職業(yè)技術院校的作用，有針對性地開展失地農(nóng)民培訓，對初中以上文化程度、40歲以下的失地農(nóng)民重點開展餐飲、服務等第三產(chǎn)業(yè)“就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能”培訓，對初中以下文化程度、40歲以上失地農(nóng)民，根據(jù)企業(yè)用工崗位情況開展“訂單就業(yè)”培訓。

失地農(nóng)民群體比較有自己創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收的意向，可借鑒北京郊區(qū)農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)、河北崇禮滑雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，針對有創(chuàng)業(yè)意向的失地農(nóng)民，充分發(fā)揮當?shù)氐赜虻忍厣珒?yōu)勢，制定出臺扶持政策，通過創(chuàng)業(yè)貸款、小微企業(yè)扶持、社會保險補貼等方式，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

（二）探索綜合性安置補償政策

單一的貨幣補償安置無法顧及到失地農(nóng)民長遠發(fā)展、不同群體的差異訴求、以及失地村落的和諧穩(wěn)定等多方面因素，新區(qū)政府需要對現(xiàn)有的補償安置政策進行改良，借鑒國內相關省市的政策經(jīng)驗，探索建立適合新區(qū)情況的綜合性安置政策。

政府在制定土地征用政策和征地補償政策時，可以讓失去土地的農(nóng)民利用補償費入股，讓他們獲得土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化帶來的收益。可學習嘉興改革城鄉(xiāng)綜合配套的成功經(jīng)驗，按照新區(qū)的現(xiàn)實情況，采用分離土地流轉和搬遷、分離承包地和宅基地的方式，利用宅基地換取城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，利用土地經(jīng)營權換取社會保障，利用市場化方式加快土地流轉，同時保留部分用地給村集體，用于發(fā)展集體經(jīng)濟吸納閑置勞動力，或者坐享協(xié)議分紅，以解除后顧之憂。

政府可依照相關比例在出讓土地的收益中列支一部分資金，為失地農(nóng)民建立社?；?不能采用一次性支付的方式為失地農(nóng)民發(fā)放補償金，在為失地農(nóng)民提供社?；饡r，可將土地的增值收益和補償費作為基金來源，在籌集資金時，個人、集體和政府應該共同出資。相關部門應該為蘭州新區(qū)建立社?；鹛峁┲С趾蛶椭?，可在新區(qū)出讓土地的資金中提取3%到5%的費用，利用這項基金解決失地農(nóng)民的社保問題，同時幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。為使失地農(nóng)民享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的社保制度，可針對這類群體構建社保體系，確保失地農(nóng)民的權益得到有效維護。

（三）建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

對失地農(nóng)民來說，失去了土地不再是農(nóng)民、但又無法很好的融入城市生活與社會保障制度，這樣的狀態(tài)使失地農(nóng)民群體在對未來生活的安排上無所適從。政府應該加快建立有利于失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移、與城鎮(zhèn)社保制度相銜接的失地農(nóng)民社會保障體系，來切實保障失地農(nóng)民的合法權益。

根據(jù)目前國內失地農(nóng)民社會保障實施現(xiàn)狀來看，要完善失地農(nóng)民社會保障制度，關鍵是促進失地農(nóng)民融入城市、加快其市民化過程。因此，政府可以采取全面放開完全失地農(nóng)民落戶限制的措施，將失地農(nóng)民戶口轉為城鎮(zhèn)戶口，把這個作為參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的前置條件，鼓勵失地農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉為城市戶口，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會保險、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共服務資源，同時兼顧失地農(nóng)民曾經(jīng)享受到的一些優(yōu)惠政策，如農(nóng)村宅基地、地上房屋的使用權和收益權等，保障失地農(nóng)民在市民化過程中平穩(wěn)過渡。

三、結語

在現(xiàn)代化建設的浪潮中，一些農(nóng)民失去部分或全部承包經(jīng)營土地是社會和文明發(fā)展必然結果。農(nóng)民為我國工業(yè)化和城市化水平的提高做出了重要貢獻，他們理應成為城市化的受益人。然而由于這樣那樣的原因，國家征地補償對失地農(nóng)民的長遠生計尚無法產(chǎn)生巨大作用，只能保證其短期生活;失地農(nóng)民的社會保障權益還得不到有效保證，種種矛盾使得這一群體已經(jīng)成為現(xiàn)階段影響和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設的不穩(wěn)定因素。對此問題，理論界做出了大量研究、政府做出了巨大努力。

本文基于西部開發(fā)重鎮(zhèn)蘭州新區(qū)失地農(nóng)民這一典型的研究對象，進行了失地農(nóng)民社會保障問題的研究，闡述了當前新區(qū)失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀、存在問題和原因，提出了一些能夠幫助落實政策、妥善安置失地農(nóng)民的對策和建議。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學管理學院）