燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度邊際改革分析

林須忠

（廣東省石油學(xué)會(huì)，廣東 廣州 510030）

0 引言

管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度實(shí)施至今已有15年，如果按照30年的合同時(shí)間來計(jì)，時(shí)間即將到半。該制度實(shí)施以來已經(jīng)基本完成了降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和推廣天然氣使用的歷史使命，但也造成了供需脫節(jié)、壟斷收費(fèi)等不良影響［1］。特許經(jīng)營制度成為終端從效果轉(zhuǎn)向效率改革的重大政策障礙，無法支持終端項(xiàng)目銜接國家市場化改革政策。因此有必要梳理該制度的實(shí)施和影響，并結(jié)合國家天然氣改革的總體思路，對燃?xì)饨K端配套改革作一個(gè)分析和展望。

1 為什么要改革

管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度脫胎于1998年開始實(shí)施的《城市燃?xì)夤芾磙k法》中的管道燃?xì)狻皡^(qū)域性統(tǒng)一經(jīng)營制度”［2］。

1.1 統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷性質(zhì)

按照國家《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》的規(guī)定，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)是指在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨(dú)家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)營、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送的形式向用戶供應(yīng)燃?xì)猓峁┫嚓P(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險(xiǎn)業(yè)務(wù)等并收取費(fèi)用的權(quán)利。簡單地講，在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)，不論何種用戶均由擁有燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的管道燃?xì)馄髽I(yè)獨(dú)家經(jīng)營管道設(shè)施并供應(yīng)管道氣。這表明管道燃?xì)饨?jīng)營具有明顯的排他性，具有城鎮(zhèn)管道氣統(tǒng)購統(tǒng)銷的性質(zhì)。

1.2 背離建立競爭機(jī)制的初衷

2002年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》就寄希望通過特許經(jīng)營制度“引入競爭機(jī)制”，但實(shí)際結(jié)果與改革初衷卻有不小出入。中國特許經(jīng)營制度通過市場的排他性權(quán)利，以非居民供氣補(bǔ)貼居民供氣，以市場保護(hù)換取社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。這與當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境有關(guān)，一是居民氣價(jià)無法反映真實(shí)成本，形成交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。二是管道燃?xì)馄髽I(yè)還承擔(dān)著城市燃?xì)庖?guī)劃、應(yīng)急、搶險(xiǎn)等原本屬于政府承擔(dān)的任務(wù)。

1.3 無法適應(yīng)市場化的需要

“管住中間、放開兩頭”的其中一頭就是終端?，F(xiàn)在放開輸氣管道第三方準(zhǔn)入和核定管輸費(fèi)等政策已經(jīng)到位，跨省和省內(nèi)的管道已經(jīng)有序放開，但是城鎮(zhèn)管網(wǎng)的開放卻還沒有時(shí)間表。改革的目的是管輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)向第三方開放，提供代輸服務(wù)，并嚴(yán)格核定成本、收取準(zhǔn)許的利潤。這樣打通供用氣“兩頭”直接交易的渠道，實(shí)現(xiàn)市場充分競爭。顯然，城鎮(zhèn)管網(wǎng)氣統(tǒng)購統(tǒng)銷與此國家改革精神相悖，改革特許經(jīng)營權(quán)勢在必行。

綜上所述，特許經(jīng)營制度公用性強(qiáng)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)無法滿足市場化改革的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)該根據(jù)國家總體改革思路和市場需求進(jìn)行修正和完善。

2 為什么難改革

國家管道燃?xì)饨?jīng)營許可制度推進(jìn)不理想，需要厘清背后的邏輯和利益關(guān)系。

2.1 政府信譽(yù)和協(xié)議履約

現(xiàn)階段進(jìn)行對特許經(jīng)營制度“顛覆式”的改革條件并不具備。在各省份的燃?xì)夤芾項(xiàng)l例和特許經(jīng)營合同中，管道燃?xì)馄髽I(yè)依然享有管道運(yùn)營和管道供氣的排他性權(quán)利，特許經(jīng)營協(xié)議還在有效期內(nèi)。在居民和中小企業(yè)供氣中，特許經(jīng)營依然是一個(gè)有效的制度安排。燃?xì)夤艿谰哂凶匀粔艛鄬傩?，?dú)家敷設(shè)一條管網(wǎng)遠(yuǎn)比多條管網(wǎng)經(jīng)濟(jì)性更高，改革的重點(diǎn)是嚴(yán)格核定價(jià)格，并推動(dòng)其更好地為居民和中小企業(yè)履行普遍供氣業(yè)務(wù)。

2.2 地方政府的改革動(dòng)力

天然氣作為能源商品，其發(fā)展關(guān)系民生，也影響招商引資等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對其的改革需要平穩(wěn)推進(jìn)，保持供應(yīng)和價(jià)格的相對穩(wěn)定。一方面，天然氣終端改革與能源上中游的改革配套推進(jìn)緊密相連，其中氣源供應(yīng)充足、基礎(chǔ)設(shè)施的第三方準(zhǔn)入等是必要條件，地方政府需要跟進(jìn)外圍設(shè)施的改革進(jìn)展伺機(jī)而動(dòng)。另一方面，地方政府為了提高當(dāng)?shù)啬茉丛O(shè)施水平，需要支持和鼓勵(lì)管道燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)更多的燃?xì)庠O(shè)施，在政策上需要一個(gè)較為穩(wěn)定的預(yù)期，導(dǎo)致其主動(dòng)改革的動(dòng)力偏弱。

因此，以穩(wěn)中求進(jìn)為基調(diào)，對特許經(jīng)營制度進(jìn)行邊際上的改良是一個(gè)更現(xiàn)實(shí)的選擇。

3 改革的良好時(shí)機(jī)

改革不但要有自身循序漸進(jìn)的邏輯，也要有良好的外部條件。在全國一盤棋的政策導(dǎo)向下，外部的配套基礎(chǔ)設(shè)施和氣源供應(yīng)為地方的市場化改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

3.1 市場化改革趨勢明確

黨的十八大以來，國家天然氣市場化改革取得了長足進(jìn)步。首先，制度供給力度空前，并通過調(diào)查審核等方式督導(dǎo)各地的政策配套和執(zhí)行到位，改革成果不斷擴(kuò)大。其次，改革從效果轉(zhuǎn)向效率取向成為共識(shí)。特許經(jīng)營15年，天然氣基本實(shí)現(xiàn)了滿足使用、供應(yīng)穩(wěn)定的要求，現(xiàn)在主要任務(wù)是提升供應(yīng)效率、降低氣價(jià)。

3.2 外圍設(shè)施環(huán)境的改善

一是渠道改革，通過LNG接收站、輸氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施無歧視地向第三方開放，并且強(qiáng)化運(yùn)輸成本監(jiān)審和價(jià)格管理，為實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入、推進(jìn)市場化改革奠定了重要基礎(chǔ)。二是價(jià)格改革，采取“先非居民后居民”“先試點(diǎn)后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”［3］等措施，為放開氣源和銷售價(jià)格做了大量工作。

3.3 捋順了居民氣價(jià)

2014年國家開始推行居民階梯氣價(jià)改革，并要求“居民生活用氣價(jià)格總體上要逐步反映用氣成本，減少交叉補(bǔ)貼”［4］。該政策提高了居民用氣平均氣價(jià)，一定程度上緩解了居民與非居民氣價(jià)倒掛的問題，為特許經(jīng)營制度改革提供了前提。以廈門市為例，福建省明確要求“實(shí)行階梯氣價(jià)供氣企業(yè)增加的收入，主要用于彌補(bǔ)居民基本生活用氣供應(yīng)和儲(chǔ)氣調(diào)峰成本以及減少與工商業(yè)交叉補(bǔ)貼等方面”［5］。2016年8月起，廈門市非居民管道用氣最高銷售價(jià)格為3.49元／m3，與居民生活用氣第一檔和第二檔的平均水平持平［6］。在廈門市此后的多次價(jià)格調(diào)整中，均貫徹了居民價(jià)格平均水平與非居民最高售價(jià)持平的政策。

3.4 地方政府的改革取向

2017年6月《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》下發(fā)，對終端配氣價(jià)格的監(jiān)管加強(qiáng)，政府“有形之手”發(fā)揮的空間減少。同時(shí)，各地政府面臨加強(qiáng)天然氣價(jià)格監(jiān)管、降低企業(yè)用氣成本的壓力［7］，再加上落實(shí)環(huán)境治理的任務(wù)，在此情形下，地方政府就得進(jìn)行利益再平衡，需要強(qiáng)化對管道燃?xì)馄髽I(yè)的約束和支持終端市場更多的競爭。

綜上所述，居民氣價(jià)倒掛等問題已經(jīng)在一定程度上得到減輕，上游管道與氣源多元等基礎(chǔ)設(shè)施改革基本到位，地方政府更傾向于支持燃?xì)饨K端競爭，特許經(jīng)營改革的環(huán)境進(jìn)一步成熟。

4 改革的3種途徑

4.1 城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)

這種方式由LNG接收站、高壓管道氣等氣源方直接售氣給用氣方，管道燃?xì)馄髽I(yè)僅提供城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)并收取管輸費(fèi)。該業(yè)務(wù)一般適合于大用戶，在成都市等放開直供的地區(qū)中均規(guī)定了直供的最低用氣量［9］。該模式放開了第三方氣源對用氣方的供應(yīng)，讓渡了氣源價(jià)差，但保留了管道燃?xì)馄髽I(yè)對管網(wǎng)的支配權(quán)，對管道燃?xì)馄髽I(yè)沖擊較小。從2014年至今，福建省共有3個(gè)用戶實(shí)現(xiàn)了氣源方直供、城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸，見表1。這3個(gè)用戶的氣源方均是中海福建天然氣有限責(zé)任公司，該公司擁有福建省唯一的LNG接收站和福建省沿海5地市的天然氣輸送主干管網(wǎng)。代輸方均是擁有特許經(jīng)營權(quán)的當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)馄髽I(yè)。

表1 福建省3個(gè)直供企業(yè)表

在福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例和特許經(jīng)營合同中，管道燃?xì)馄髽I(yè)依然享有管道氣統(tǒng)購統(tǒng)銷的權(quán)利，政策沒有改變。直供項(xiàng)目的突破，經(jīng)歷了“過程困難重重”［10］。管道燃?xì)馄髽I(yè)之所以退讓，除了氣源方占有福建全省80%以上的供氣份額，向管道燃?xì)馄髽I(yè)施加壓力外，用氣方均發(fā)揮了對當(dāng)?shù)卣膭?dòng)員作用。它們的共同點(diǎn)一是用氣量大，二是企業(yè)規(guī)模大，對當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、就業(yè)和GDP貢獻(xiàn)比較明顯。前者是獲得直供的前提，依托后者才可能獲得政府的政策協(xié)調(diào)。

4.2 合作修建支線管道

除了利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)管網(wǎng)之外，還有一些大用戶在管道覆蓋范圍之外或者管道富余能力不夠無法代輸，這時(shí)候需要修建新的供氣管道。這種支線管道可以是原有城鎮(zhèn)管網(wǎng)的延伸，也可以是與上游高壓管道的直接對接。不論怎樣，氣源方離不開與管道燃?xì)馄髽I(yè)的合作。與代輸相比，管道燃?xì)馄髽I(yè)不但讓出了氣源銷售權(quán)，也讓出了管道的部分控制權(quán)，這種模式改革的幅度更大。管道燃?xì)馄髽I(yè)之所以愿意，是想在氣源和終端項(xiàng)目開發(fā)中爭取更多合作。與代輸模式一樣，氣源上實(shí)力較強(qiáng)，雙方可以深化在氣源上的合作。不同的是，該模式可以共同投資修建支線管道，聯(lián)合開發(fā)終端新增大客戶。終端用氣量大的客戶，市場爭搶激烈，管道燃?xì)馄髽I(yè)往往顧此失彼。這時(shí)，氣源方拉管道燃?xì)馄髽I(yè)入股聯(lián)合修建直供管道，為沿線的大用戶供氣。這種互取所長、一致對外、聯(lián)合開發(fā)終端的合作模式，管道燃?xì)馄髽I(yè)不但在氣源上得到了補(bǔ)償，而且在一定程度上占有了新增大用戶市場。

4.3 聯(lián)合投資終端項(xiàng)目

城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸服務(wù)、合作修建支線管道是氣源方依靠自身的優(yōu)勢與管道燃?xì)馄髽I(yè)合作，屬于“自上而下”。聯(lián)合投資終端項(xiàng)目是已經(jīng)獲得工業(yè)園區(qū)、大型商業(yè)中心等集中供熱、分布式能源項(xiàng)目等排他性協(xié)議的企業(yè)尋找管道燃?xì)馄髽I(yè)合作，算是“自下而上”。在“煤改氣”政策的東風(fēng)下，近幾年鍋爐“煤改氣”市場高速擴(kuò)張，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，在園區(qū)等用戶集中區(qū)域投資建設(shè)集中供熱和分布式能源是新的增長點(diǎn)。這也是政策支持的，如表2所示?！懊焊臍狻苯o了新進(jìn)入者搶占市場的機(jī)會(huì)，政府在環(huán)境治理的壓力下也歡迎新資本解燃眉之急。通過簽訂集中供熱和分布式能源項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，新進(jìn)入者不但獲得了市場，而且構(gòu)建了一定的競爭“護(hù)城河”。新進(jìn)入者自然愿意與管道燃?xì)馄髽I(yè)合作，畢竟管道氣在價(jià)格和保障性上相比LNG點(diǎn)供優(yōu)勢明顯。管道燃?xì)馄髽I(yè)卻未必愿意，政府的協(xié)調(diào)起關(guān)鍵作用，以促成雙方合作，除了可以滿足環(huán)境治理的考核外，還可以降低用戶的能源成本，這也是市場化改革的初衷。管道燃?xì)馄髽I(yè)在管道和氣源控制權(quán)上沒有讓步，以氣源價(jià)格上的支持獲得終端的參與。這里，集中供熱和分布式能源等項(xiàng)目競爭性出讓是關(guān)鍵。

表2 集中供熱和分布式能源特許經(jīng)營的依據(jù)表

4.4 3種方式的比較

3種模式的變革是新的市場力量驅(qū)使形成的政策上的邊際突破，是各方努力尋找的新的利益交匯點(diǎn)。首先，政策沒有根本性變革，這不但維護(hù)了特許經(jīng)營協(xié)議，而且維護(hù)了政府的信用，同時(shí)降低了業(yè)務(wù)創(chuàng)新的難度。其次，設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，為新進(jìn)入者釋放了市場空間，為既得利益者“有序”維系了利益。第三，新進(jìn)入者發(fā)揮了對地方政府和管道燃?xì)馄髽I(yè)的影響力，地方政府在環(huán)境治理壓力和企業(yè)降本增效等壓力下，尋找新的利益平衡。這3種方式可以分開實(shí)施，也可以合作開展，見表3。

表3 3種方式的比較表

政策變革了一小步，市場競爭邁出了一大步。制度邊際上的改革，其作用不但確立了競爭性的價(jià)格，而且為制度的整體變遷提供了方向。

5 結(jié)論和建議

1）氣源直供、城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸，增加市場選擇，促進(jìn)市場競爭。

2）合作修建支線管道，促進(jìn)氣源方與管道燃?xì)馄髽I(yè)對新客戶的開發(fā)。

3）集中供熱、分布式能源等項(xiàng)目競爭性出讓，支持終端新業(yè)態(tài)項(xiàng)目合作。

4）與中央推動(dòng)的整體性制度變遷不同，地方改革外部環(huán)境復(fù)雜，并且面臨制度和技術(shù)上的雙重路徑依賴。在模式選擇上，市場環(huán)境的差異，市場結(jié)構(gòu)和主體力量的區(qū)別決定了各地制度變遷路徑和速度的不同。一方面，加大中央制度供給力度，尤其要補(bǔ)齊短板，形成制度系統(tǒng)，并通過檢查審核等方式督導(dǎo)各地落實(shí)。另一方面，地方政府要立足實(shí)際，支持制度邊際上的創(chuàng)新，鼓勵(lì)市場主體“摸著石頭過河”，鼓勵(lì)底層創(chuàng)新，在政策上承認(rèn)新業(yè)態(tài)的合法性。