從ICPDR看跨國(guó)河流管理機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示

摘 要 本文通過(guò)對(duì)ICPDR運(yùn)行機(jī)制的闡述歸納總結(jié)出其主要特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)到ICPDR通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)以及數(shù)據(jù)共享中心等現(xiàn)代技術(shù)提升河流管理的效率。作者認(rèn)為，良好的河流管理需要以大國(guó)主導(dǎo)，各國(guó)達(dá)成利益妥協(xié)，在這一過(guò)程中也需要重視區(qū)域立法的制定以及國(guó)際法律責(zé)任。與此同時(shí)，公眾參與，現(xiàn)代科技的運(yùn)用也促進(jìn)著河流管理機(jī)制走向成熟。但是，每條河流的差異性決定不同的國(guó)際河流需要選擇不同的管理方式，中國(guó)可以借鑒多瑙河的成功經(jīng)驗(yàn)，但不可以照搬照抄。

關(guān)鍵詞 國(guó)際河流 跨國(guó)監(jiān)測(cè) 多瑙河

作者簡(jiǎn)介：黃怡，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，研究生，研究方向：國(guó)際法。

中圖分類號(hào)：D813 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.171

ICPDR是International Commission for the Protection of the Danube River的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文名是多瑙河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)。其成立的主要依據(jù)是1998年生效的《多瑙河保護(hù)公約》，其成立之初的目標(biāo)是推動(dòng)生態(tài)資源和流域水體（包括地表流動(dòng)水體、湖泊和地下水）的保護(hù)以及可持續(xù)利用的跨界合作 。ICPDR不僅在在水管理合作方面取得了成果，在河流管理上也有著突出的表現(xiàn)，因此在2007 年ICPDR被授予享有崇高聲望的國(guó)際舍斯河流獎(jiǎng) 。

盡管多瑙河實(shí)行全流域多邊管理模式，ICPDR只是整體機(jī)制的一部分，但是ICPDR作為最主要的平臺(tái)，為整個(gè)流域統(tǒng)一行動(dòng)提供支撐。 ICPDR對(duì)《多瑙河保護(hù)公約》的保障以及各國(guó)合作全面執(zhí)行歐盟《水框架指令》的推動(dòng)意義均值得其他跨國(guó)河流管理組織借鑒學(xué)習(xí)。

一、ICPDR運(yùn)行機(jī)制以及主要特點(diǎn)

ICPDR依據(jù)《多瑙河保護(hù)公約》成立，在近20年的運(yùn)行過(guò)程中不斷完善，在推動(dòng)各國(guó)開(kāi)發(fā)資源和環(huán)境保護(hù)方面起到了重要作用。

（一）ICPDR運(yùn)行機(jī)制

ICPDR的運(yùn)作目標(biāo)有5個(gè)：為下一代保護(hù)多瑙河流域水資源，避免水富營(yíng)養(yǎng)化，減少水體所含有毒物質(zhì)，建立健康可持續(xù)的河流系統(tǒng)，減輕洪水損害。

ICPDR主要由定期會(huì)議組，常設(shè)工作組和專家組三個(gè)不同的機(jī)構(gòu)組成。

定期會(huì)議組，按照規(guī)定，每年的12月，委員會(huì)會(huì)舉辦召開(kāi)一次例行會(huì)議，會(huì)議地點(diǎn)多為維也納，各締約方均需派出不超過(guò)5名的專家代表參會(huì)。該會(huì)議組是ICPDR的決策機(jī)構(gòu)，如果在質(zhì)疑期內(nèi)締約方?jīng)]有否決它提出的決議，那么它提出的這個(gè)決議就有著約束力，尤其是當(dāng)該決議涉及財(cái)務(wù)的時(shí)候 。

常設(shè)工作組，由代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)組成，其下幾名成員自定，主要負(fù)責(zé)對(duì)ICPDR內(nèi)部運(yùn)作提供行政指導(dǎo)。工作組每年會(huì)召開(kāi)1次會(huì)議，時(shí)間通常為每年的6月份，地點(diǎn)在ICPDR輪值主席（每年輪流擔(dān)任）所在國(guó)召開(kāi)，同時(shí)解散工作組需要經(jīng)過(guò)ICPDR的批準(zhǔn) 。

專家組，委員會(huì)現(xiàn)下設(shè)有7個(gè)常設(shè)專家組和1個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)行政和法律問(wèn)題的特別任務(wù)組 。

（二）ICPDR主要特點(diǎn)

1.與多瑙河委員會(huì)并行推動(dòng)流域?qū)哟蔚暮献?/p>

如今，多瑙河流域間的國(guó)家間合作通常是在《多瑙河保護(hù)公約》《水框架指令》和其他雙邊或者多邊的協(xié)定框架下進(jìn)行的，不同協(xié)定和計(jì)劃之間的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。多瑙河保護(hù)委員會(huì)和多瑙河委員會(huì)并行推動(dòng)流域?qū)哟魏献鳎噼Ш游瘑T會(huì)主要負(fù)責(zé)航運(yùn)管理而ICPDR側(cè)重于國(guó)家間對(duì)水資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，這二者之間互相補(bǔ)充。比如在2007年，ICPDR和薩瓦河國(guó)際委員會(huì)、多瑙河委員會(huì)針對(duì)于生態(tài)保護(hù)和航運(yùn)等方面開(kāi)展了深入的交流與合作，并且發(fā)布《關(guān)于多瑙河流域內(nèi)陸航運(yùn)和環(huán)境可持續(xù)的聯(lián)合宣言》 。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

1997年，ICPDR建立了多瑙河突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)（AEWS），對(duì)洪水等自然災(zāi)害采用風(fēng)險(xiǎn)管理。同時(shí)為了符合這個(gè)系統(tǒng)的要求，參與的國(guó)家需要建立國(guó)際預(yù)警中心，來(lái)響應(yīng)多瑙河及多瑙河的支流的所有應(yīng)急行動(dòng) 。

同時(shí)，水環(huán)境的監(jiān)測(cè)與評(píng)估也是ICPDR在管理多瑙河水資源過(guò)程中的另一重點(diǎn)。對(duì)于規(guī)劃管理中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，ICPDR能夠通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)估報(bào)告將其及時(shí)發(fā)現(xiàn)，同時(shí)還能夠修訂規(guī)劃。多瑙河流域建立了跨境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（TNMN），跨界水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)剛建立的時(shí)候擁有著11個(gè)跨國(guó)界斷面，到了現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到79個(gè)斷面（含支流），計(jì)劃最大達(dá)到900個(gè)監(jiān)測(cè)斷面。

3.通過(guò)現(xiàn)代化技術(shù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享

ICPDR開(kāi)發(fā)了多瑙河GIS系統(tǒng) ，并且成立了信息及GIS專家組，通過(guò)GIS數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目的。同時(shí)，不同國(guó)家的數(shù)據(jù)被聚集起來(lái)，使得ICPDR能夠?qū)崟r(shí)收集流域內(nèi)的所需要的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。如果想要為多種類型的科學(xué)模型提供數(shù)據(jù)，還可以通過(guò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)在線Web GIS服務(wù)。用戶可以隨時(shí)登陸相關(guān)網(wǎng)站，獲得所需要的水資源監(jiān)測(cè)信息，真正體現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享。

4.重視現(xiàn)狀調(diào)查研究和規(guī)劃措施分析

目前，如果ICPDR或者其成員國(guó)想要制定新的流域規(guī)劃，就需要向歐盟委員會(huì)提交一份詳細(xì)的流域特性的報(bào)告。在報(bào)告中要體現(xiàn)出影響水體的環(huán)境壓力類型和水體的物理特性，同時(shí)還要分析流域管理規(guī)劃中需要解決的問(wèn)題，對(duì)實(shí)施措施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估 。ICPDR在頒布2009及2015年多瑙河流域管理規(guī)劃之前，都對(duì)流域現(xiàn)狀展開(kāi)了調(diào)查研究，并頒布了多瑙河流域的分析報(bào)告。對(duì)于地表水、地下水的現(xiàn)狀、人類活動(dòng)及其帶來(lái)的壓、，保護(hù)區(qū)的調(diào)查在報(bào)告中均有體現(xiàn)。同時(shí)報(bào)告還對(duì)水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和檢測(cè)計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估。

二、ICPDR以及多瑙河流域治理對(duì)中國(guó)的啟示

多瑙河從上世紀(jì)80年代被嚴(yán)重污染的河流發(fā)展演變成為今天各國(guó)互相協(xié)作的對(duì)象，ICPDR的存在與其付出的努力功不可沒(méi)。

（一）重視大國(guó)主導(dǎo)，利益妥協(xié)

回首多瑙河流域國(guó)際合作的歷史，不難看出，大國(guó)干涉很大程度上加快了合作的進(jìn)程。無(wú)論是最初的英美俄《巴黎和約》還是后來(lái)由蘇俄主導(dǎo)的貝爾格萊德會(huì)議，都是由大國(guó)提出區(qū)域治理框架，干預(yù)流域爭(zhēng)端，同時(shí)還提出了各國(guó)合作應(yīng)當(dāng)在共同使用，自由航行的原則指導(dǎo)下進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中，最先提出解決思路的是美國(guó)，而最終執(zhí)行落實(shí)的是蘇聯(lián)。對(duì)于區(qū)域爭(zhēng)議問(wèn)題的，這些通過(guò)大國(guó)來(lái)主導(dǎo)爭(zhēng)端的格局為其破解提供了思路。

中國(guó)是一個(gè)擁有眾多跨國(guó)河流的國(guó)家，但是其參與跨國(guó)河流管理事務(wù)的積極程度與其大國(guó)地位并不是完全匹配。在流域各國(guó)還停留在雙邊合作和子流域合作階段時(shí)，中國(guó)應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，在地區(qū)合作中提出更多務(wù)實(shí)地意見(jiàn)。目前中國(guó)還沒(méi)有加入湄公河委員會(huì)，這確實(shí)存在著一定的利益考量，但也確實(shí)不利于中國(guó)主導(dǎo)湄公河-瀾滄江流域的開(kāi)發(fā)與管理。中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)英美俄當(dāng)年插手多瑙河事務(wù)的積極姿態(tài)，主動(dòng)推進(jìn)流域各國(guó)合作，提高流域合作層次和流域開(kāi)發(fā)程度，這對(duì)流域各國(guó)都是有利的。

（二）重視司法手段，積極促成區(qū)域條約

ICPDR的成立得力于《多瑙河保護(hù)條約》，ICPDR運(yùn)行機(jī)制的絕大部分都圍繞《歐盟水框架指令》展開(kāi)，而多瑙河的自由航行制度被《多瑙河航行制度公約》所確定。協(xié)商和合作開(kāi)發(fā)是21世紀(jì)以來(lái)各國(guó)在處理各種爭(zhēng)端上最有效的方法，河流治理亦如是。

由于協(xié)商和合作，ICPDR和多瑙河委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，并一舉成為了河流跨界治理的主體。類似第三方國(guó)際組織的存在有利于督促各國(guó)執(zhí)行治理措施，協(xié)調(diào)各國(guó)承擔(dān)的責(zé)任。 反觀具有“東方多瑙河”之稱的瀾滄江-湄公河，目前有重要價(jià)值的立法也就只有1995年4月5日，老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南四國(guó)在泰國(guó)清萊簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》（《1995年協(xié)定》）。雖然成立了湄公河委員會(huì)這樣的第三方國(guó)際組織，但是其至今未開(kāi)展科學(xué)水體情況調(diào)研，沒(méi)有管理規(guī)劃，更沒(méi)有類似《歐盟水框架指令》這種明確治理目標(biāo)和要求的法律文件。這導(dǎo)致各國(guó)對(duì)湄公河-瀾滄江的開(kāi)發(fā)利用缺乏約束和限制，流域生態(tài)環(huán)境惡化。

（三）重視現(xiàn)代科技，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警

ICPDR不僅成功地建立了多瑙河突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)（AEWS）時(shí)，對(duì)洪水等自然災(zāi)害采用風(fēng)險(xiǎn)管理，而且通過(guò)建立跨境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（TNMN）并定期開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查 。另一方面，為完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，ICPDR還開(kāi)發(fā)了多瑙河GIS系統(tǒng)，成立了信息及GIS專家組，建立了GIS數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代科技，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警，最大化的提高河流管理的效率。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，如今在流域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)研究方面存在著明顯不足，同時(shí)對(duì)于連續(xù)時(shí)間序列的監(jiān)測(cè)研究較少，無(wú)法達(dá)到支撐評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的變化的目的 。而且目前我國(guó)還沒(méi)有建立成熟的GIS系統(tǒng)用以共享流域環(huán)境數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制也并不成熟。所以，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在不斷完善流域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，建立長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)機(jī)制，完善信息共享系統(tǒng)以及突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。

（四）重視和吸納公眾參與流域規(guī)劃管理

ICPDR是非重視公眾參與，不僅成立了公眾參與專家組，而且會(huì)在管理規(guī)劃草案出臺(tái)后向公眾發(fā)布，尋求公眾意見(jiàn)，這一機(jī)制反向促進(jìn)了多瑙河流域管理規(guī)劃的順利實(shí)施。在我國(guó)的流域規(guī)劃和管理中，基本上沒(méi)有公眾的參與機(jī)制，公眾既沒(méi)有了解流域規(guī)劃的渠道，也缺乏參與管理的熱情。這是由于我國(guó)的流域規(guī)劃和管理缺乏公眾參與流域規(guī)劃和管理的法律保障和專門(mén)渠道。所以，我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸納并且重視公眾參與流域規(guī)劃管理，使流域規(guī)劃所涉及的利益相關(guān)者和規(guī)劃的制訂者之間能夠進(jìn)行充分地協(xié)商、協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)流域規(guī)劃的制訂和實(shí)施。

（五）重視差異，選擇適合自己的管理模式

雖然本文重點(diǎn)闡述了多瑙河成熟的流域管理機(jī)制和ICODR這一合作平臺(tái)所發(fā)揮的重要作用，但是我們也必須認(rèn)識(shí)到每條國(guó)際河流所處流域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化情況都有自己的獨(dú)特特點(diǎn)。這些差異注定我們無(wú)法照搬多瑙河的成功模式，如歐盟一體化發(fā)展下的完善的地區(qū)立法以及歐盟強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其提供的大量經(jīng)濟(jì)援助。多瑙河流域合作所具有的自身?xiàng)l件、外部制度條件及經(jīng)濟(jì)條件等遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于亞非等其他地區(qū)，所以我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到差異的存在，在選擇管理合作模式的時(shí)候，充分考慮到國(guó)際河流流域和所在地區(qū)的特點(diǎn)及條件。

注釋：

多瑙河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)官網(wǎng)：ICPDR管理機(jī)構(gòu).http：//www.icpdr.org.最后訪問(wèn)時(shí)間：2019-01-31.

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