歐洲多瑙河—黑海區(qū)域水污染跨國治理經(jīng)驗(yàn)

陶希東

[摘 要] 水污染跨界治理是一個(gè)典型的公共池塘治理問題，需要有效的制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。國際流域需要有效的跨國治理機(jī)制。全球環(huán)境基金選擇歐洲多瑙河和黑海地區(qū)作為跨國水污染治理的試點(diǎn)區(qū)域，其實(shí)踐運(yùn)作模式和經(jīng)驗(yàn)可以為我國協(xié)同解決諸多大河、大江、大湖環(huán)境治理提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

[關(guān)鍵詞] 多瑙河—黑海區(qū)域; 水污染; 跨國治理

[中圖分類號] X522 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）03-0001-06

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前世界上大概有263條河流流經(jīng)兩個(gè)或兩個(gè)以上國家，這些國際河流大概供應(yīng)著全世界60%的水資源和40%的生活用水。多瑙河全長2857千米，流經(jīng)德國、奧地利、斯洛伐克等10個(gè)中歐及東歐國家，最后從多瑙河三角洲注入黑海，是世界上流經(jīng)國家最多的一條河流，其與黑海在內(nèi)的整個(gè)區(qū)域面積大概8萬平方公里，總共涉及18個(gè)國家，主要包括匈牙利全境，奧地利、克羅地亞、羅馬尼亞、塞爾維亞、黑山共和國、斯洛伐克等國的大部分領(lǐng)土，波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、捷克共和國、德國、摩爾多瓦、烏克蘭等國的關(guān)鍵區(qū)域，還有阿爾巴尼亞、意大利、波蘭、瑞士等國的一小部分領(lǐng)土，是一個(gè)典型的跨界河流（跨越國界），其水資源系統(tǒng)呈現(xiàn)高度的自然性、連續(xù)性、完整性，在整個(gè)區(qū)域中發(fā)揮著灌溉、漁業(yè)、水力、給排水、旅游等多種功能。但由于多瑙河沿岸國家的污染排放（主要來源于家庭污染、城市下水污染、農(nóng)業(yè)污染等），使得大量的水污染匯聚到黑海，直接造成黑海的水污染和富營養(yǎng)化問題，據(jù)粗略估計(jì)，每年造成2.4億美元的漁業(yè)損失和3億～4億美元的旅游業(yè)損失。如何對這一跨界流域?qū)嵤┯行У目鐕卫恚瑲v來是國際社會（全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等）和該區(qū)域諸國（多瑙河委員會、黑海委員會等）高度關(guān)注的現(xiàn)實(shí)議題[1 ]。其中，全球環(huán)境基金（Global Environment Facility，簡稱GEF）將這一地區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，開展了許多卓有成效的跨界治理項(xiàng)目和制度創(chuàng)新項(xiàng)目，形成了一些值得總結(jié)的跨國治理機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)。

一、水污染跨界治理的理論困境與GEF的行動(dòng)選擇

早在1977年，埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出了“公共池塘資源理論”，認(rèn)為公共池塘資源（Common-pool Resources）就是同時(shí)具有非排他性和競爭性的物品，是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。它既不同于純粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、個(gè)人享用的私益物品 [2 ]。在這種資源環(huán)境中，由于缺乏必要的機(jī)構(gòu)或制度安排，理性的個(gè)人可能導(dǎo)致資源使用擁擠或者資源退化的公共困境。而如何實(shí)現(xiàn)公共池塘資源占用者有效的、成功的自組織行動(dòng)，埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為需要解決三大問題，即“新制度的供給問題” “可信承諾問題”和“相互監(jiān)督問題”。也就是說，當(dāng)面臨集體行動(dòng)的公共困境時(shí)，數(shù)個(gè)國家之間需要共同設(shè)計(jì)一個(gè)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理資源，并集體協(xié)商簽署雙贏的合作協(xié)議，才會緩和或減輕公共行動(dòng)的困境，但為了構(gòu)建這種有效的公共治理體系，必須要滿足兩個(gè)關(guān)鍵條件：一是這種合作協(xié)議要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好成員間信息的對稱性，它可以為成員提供相關(guān)行動(dòng)者的行為、方案、標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)技術(shù)等信息，成員彼此之間做到信息對稱、透明、真實(shí)，不能存在信息的隱瞞和欺騙;二是要有一套積極有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)相互間討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)和行動(dòng)方案的參與，甚至可以激勵(lì)成員放棄適度的控制權(quán)或主權(quán)。可見，在理論上，跨界區(qū)域的環(huán)境跨界治理，不僅是一個(gè)區(qū)域問題或單方面的環(huán)境問題，更是一個(gè)需要集體行動(dòng)的區(qū)際或國際政治問題，除了發(fā)揮地方性各利益相關(guān)方之間的主觀努力外，外界更高級別或第三方力量的介入或協(xié)調(diào)，更具有推動(dòng)作用和戰(zhàn)略意義。

全球環(huán)境基金（GEF）成立于1991年10月，旨在關(guān)注水污染問題并試圖改進(jìn)傳統(tǒng)的水污染治理模式的一種非政府組織，它由183個(gè)國家、國際機(jī)構(gòu)、非政府組織與私人企業(yè)所組成。在促進(jìn)地球環(huán)境方面，全球環(huán)境基金已成為全球最大的計(jì)劃資助者，其提供贊助金給生物多樣性、氣候變遷、國際水資源、土地退化、臭氧層與持久性有機(jī)污染物相關(guān)的計(jì)劃，特別是對如何有效治理跨邊界的水污染問題，是其重點(diǎn)關(guān)注和資助的行動(dòng)與議題。為此，GEF專門設(shè)置了一個(gè)“國際水計(jì)劃”項(xiàng)目，且下設(shè)一個(gè)“區(qū)域方案”，旨在確定跨界區(qū)域水污染治理中的公共問題，降低成員間的組織成本、參與成本，提高行動(dòng)效率。該計(jì)劃的核心目標(biāo)有三個(gè)：一是幫助一些國家更好地理解國際水環(huán)境問題;二是強(qiáng)化治理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè);三是對邊界地區(qū)的水污染問題采取有效的措施，較好地解決跨界水污染問題。在項(xiàng)目的資助過程中，GEF要求申報(bào)的項(xiàng)目必須涉及到跨邊界地區(qū)一個(gè)或多個(gè)非常緊迫、具有直接威脅性的水環(huán)境難題，此外，還要求得到其他方面的援助。對跨界性的河流和海洋區(qū)域而言，GEF的這一方案充分體現(xiàn)著一種新的、多邊國際協(xié)作與援助的精神，期望跨界區(qū)域的相關(guān)成員與周邊國家或地區(qū)保持緊密的合作，協(xié)同行動(dòng)，達(dá)成有效的解決策略。

二、GEF對多瑙河—黑海地區(qū)的治理機(jī)制與措施

多瑙河—黑海地區(qū)是歐洲的一個(gè)重要生態(tài)區(qū)域，大約1/3的河流都注入黑海，而發(fā)源于多瑙河流域，整個(gè)區(qū)域涉及18個(gè)國家、13個(gè)首都和約1.6億人口。根據(jù)奧斯特羅姆的理論，多瑙河—黑海地區(qū)作為一個(gè)跨越多個(gè)國家的流域區(qū)，如果缺乏必要的跨國制度安排，在其環(huán)境治理中必將面臨“公共池塘困境”。2007年在保加利亞舉行的“多瑙河—黑海區(qū)域合作”論壇上，學(xué)者和政府官員們認(rèn)為，多瑙河—黑海區(qū)域在水污染治理上面臨著以下幾個(gè)挑戰(zhàn)：一是由于整個(gè)區(qū)域涉及多個(gè)不同的國家，每個(gè)國家情況不盡一致，使得該區(qū)域水污染治理當(dāng)中面臨著合作方面的困難;二是對整個(gè)區(qū)域的水污染問題缺乏共識，尚未形成水污染治理的公共意識和公共政策體系，延緩了跨界治理的總體進(jìn)程;三是雖然具有很多治理措施，但是很多跨界治理活動(dòng)的重點(diǎn)并沒有聚焦到預(yù)防上來，所有的活動(dòng)都應(yīng)該側(cè)重水污染的預(yù)防;四是從水污染治理的經(jīng)費(fèi)來源而言，僅僅依靠社會捐贈的經(jīng)費(fèi)支持是非常有限的?？梢?，涉及多個(gè)國家的跨界水污染治理中，面臨著體制、機(jī)制、社會、經(jīng)費(fèi)等方面的限制和問題，如何采取有效的行動(dòng)方案，成功有效地防止和解決水污染問題，成為國際社會和流域各國高度重視和研究的問題之一。實(shí)際上，在組織體制方面，這一地區(qū)已經(jīng)有多瑙河國際保護(hù)委員會（ICPDR），它是污染治理決策的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，在污染控制、生態(tài)資源開發(fā)利用等方面發(fā)揮著重要作用。此外，經(jīng)過多年的實(shí)踐努力和運(yùn)作，在多瑙河—黑海地區(qū)的水污染跨界治理方面，GEF已經(jīng)形成了一套行之有效的跨邊界水污染治理的方法和機(jī)制。

（一）聯(lián)合歐盟等國際力量促成多國之間達(dá)成合作協(xié)議

多瑙河—黑海地區(qū)在歷史上存在較為復(fù)雜的政治關(guān)系，決定了在這一地區(qū)的水污染治理中，不同國家之間保持著較為嚴(yán)重而復(fù)雜的對立和沖突關(guān)系，該地區(qū)正經(jīng)歷著劇烈的經(jīng)濟(jì)增長、民主化、貧困、環(huán)境災(zāi)難等多重變化，但總體上種族國家主義和政治上的對抗，給跨界水污染合作造成了巨大的障礙。從上游到下游，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也表現(xiàn)出巨大的分化，很多國家缺乏足夠的治理資金、技術(shù)支持、政府決策的透明度和公共參與，一些下游國家既是水污染的制造者，也是黑海流域水污染的受害者。面對這樣具有高難度合作的地區(qū)，GEF開始積極發(fā)揮中心化的協(xié)調(diào)職能，聯(lián)合歐盟一起，協(xié)調(diào)多瑙河—黑海地區(qū)的多個(gè)國家之間及其與歐盟、GEF等有名望的機(jī)構(gòu)之間簽署了相互合作的約定和協(xié)議，其中歐盟的介入，為這一地區(qū)的跨界合作注入了新的活力，拓展了資金來源、技術(shù)支持，也為該區(qū)域政府的改革提供了新的動(dòng)力。這一合作過程中，GEF充分發(fā)揮了計(jì)劃方案的醞釀、活動(dòng)協(xié)調(diào)、開發(fā)新合作關(guān)系、推動(dòng)組織安排等職能。

（二）策劃和實(shí)施具體的合作項(xiàng)目

多個(gè)國家之間簽署合作協(xié)議或約定，只是實(shí)施跨界水污染治理合作的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步，但具體如何開展跨界治理，則需要一定的項(xiàng)目載體。而項(xiàng)目的開發(fā)、策劃和實(shí)施，自然成為GEF的重要職能之一。表1較為詳細(xì)地羅列了GEF參與的諸多實(shí)際行動(dòng)項(xiàng)目。其中，第一個(gè)項(xiàng)目是1991年制定的名為“多瑙河流域環(huán)境管理”，當(dāng)時(shí)GEF投入了850萬美元，其最主要的目標(biāo)是全面建立一種新型的合作關(guān)系，協(xié)同實(shí)施水資源管理、區(qū)域問題評估、水質(zhì)量檢測、污染事件預(yù)警體系等。還有一個(gè)很重要的項(xiàng)目就是黑海戰(zhàn)略行動(dòng)項(xiàng)目（SAP），提供了全面實(shí)施水資源管理一體化的行動(dòng)框架，對促進(jìn)整個(gè)流域的跨界水質(zhì)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面做出了有效的貢獻(xiàn)。實(shí)際上，這些項(xiàng)目的運(yùn)作，基本都是由GEF出資支持并尋找相關(guān)國際組織介入，獲得更多的資金、技術(shù)、權(quán)力等資源，然后通過協(xié)同制定目標(biāo)明確、多方受益的項(xiàng)目或計(jì)劃，形成跨界合作氛圍，在跨邊界多國協(xié)同中開展和實(shí)施項(xiàng)目，最終取得較為明顯的水污染治理效果，但具體每個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)、主體及運(yùn)作方式方法等不盡一致。

（三）開設(shè)大型的區(qū)域水環(huán)境論壇，形成有效的社會參與機(jī)制

對于跨界區(qū)域而言，構(gòu)筑有效的社會參與網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，是跨界水污染治理取得成效的重要保證。為此，早在1994年，GEF在多瑙河流域組建了“多瑙河非政府組織網(wǎng)絡(luò)”這一社會參與平臺，旨在促進(jìn)國際社會非政府組織對這一地區(qū)相關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目或跨界治理活動(dòng)的參與。在1998年，將這一網(wǎng)絡(luò)組織更名為“多瑙河環(huán)境論壇”，它是非政府組織的一個(gè)樞紐型網(wǎng)絡(luò)組織，其成員包括來自奧地利、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克斯洛伐克、德國、摩爾多瓦、羅馬尼亞、塞爾維亞、黑山共和國、斯洛伐克、斯洛文尼亞、烏克蘭等國家的150個(gè)非政府組織，其主要使命是促進(jìn)政府之間、非政府組織之間、地方居民與各種各樣利益相關(guān)者之間的合作，進(jìn)而保護(hù)多瑙河及其支流、生物多樣性、水資源，實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。目前，這一論壇已成為歐洲最大規(guī)模的環(huán)境方面的非政府組織網(wǎng)絡(luò)。與此相類似，GEF在黑海區(qū)域?qū)用嬉苍O(shè)立過一個(gè)名為“黑海非政府組織論壇”的社會參與平臺，1998年與“黑海非政府社區(qū)”合并，成立新的“黑海非政府組織網(wǎng)絡(luò)”，大概擁有50個(gè)非政府組織，定期開展相關(guān)會議、出臺非政府組織行動(dòng)規(guī)劃與方案，成為一股旨在保護(hù)黑海水資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)機(jī)構(gòu)間跨界合作治理的區(qū)域型社會力量。

三、GEF顯著的跨界治理效果及世界意義

GEF在多瑙河—黑海地區(qū)開展的跨邊界水污染治理實(shí)踐取得了成功，效果顯著，成為世界其他跨界地區(qū)治理水污染學(xué)習(xí)的典范。相關(guān)研究表明，其跨界水污染治理的成效主要體現(xiàn)在對人類行為模式和對當(dāng)?shù)厣锃h(huán)境的改變上，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是科學(xué)知識的創(chuàng)造和分享。也就是說，GEF通過采取跨邊界地區(qū)問題診斷分析、戰(zhàn)略行動(dòng)項(xiàng)目等過程，營造了一個(gè)創(chuàng)造知識、傳播科學(xué)技術(shù)的良好氛圍，并在互動(dòng)過程中建立了跨界地區(qū)多個(gè)政府之間的信任關(guān)系，形成了共同參與聯(lián)合決策的良好氛圍。二是完善了區(qū)域治理機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化了區(qū)域治理過程。諸多項(xiàng)目的運(yùn)作，使得在整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)形成了包括世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、黑海委員會等多個(gè)跨國治理機(jī)構(gòu)的協(xié)同介入，并成立了一些新的跨界治理機(jī)構(gòu)，這些治理實(shí)體不斷探求相互合作的國際性協(xié)議或條約，充分調(diào)動(dòng)了各成員國積極參與解決區(qū)域問題的主動(dòng)性和積極性，尤其是增強(qiáng)了各個(gè)成員國家集體行動(dòng)的意識和能力，隨之提高了區(qū)域治理的總體水平。三是充分吸收了利益相關(guān)者的參與。根據(jù)世界水理事會提出的觀點(diǎn)，水資源管理中的真正革新就是各個(gè)利益相關(guān)者切實(shí)有能力實(shí)行自我管理。在多瑙河—黑海地區(qū)開展的跨邊界水污染治理實(shí)踐項(xiàng)目，最大程度地吸收了公共政府部門、工作團(tuán)隊(duì)、非政府組織、非盈利社會組織、私營企業(yè)、地方民眾等多方面利益相關(guān)者對國際水資源治理行動(dòng)的參與，不僅提升了國家能力，更在國家和跨國層面上改善了環(huán)境保護(hù)能力 [3 ]。四是生態(tài)環(huán)境得到了極大地改善。最大程度地改善水環(huán)境質(zhì)量，既是這一地區(qū)跨界治理的初衷，也是跨界治理的最終目標(biāo)。而最能說明該地區(qū)跨邊界水污染治理成效的，當(dāng)屬當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到了極大改善的現(xiàn)實(shí)。一個(gè)有趣的實(shí)例能夠充分說明水環(huán)境改善的情況，即黑海地區(qū)的魚產(chǎn)出量發(fā)生了顯著增加，而缺氧性浮游生物顯著減少。同時(shí)有一些科學(xué)檢測也表明，包括有機(jī)污染物、富營養(yǎng)物質(zhì)和重金屬等污染物含量都顯著下降，水環(huán)境得到明顯改善。

總之，GEF在多瑙河—黑海地區(qū)實(shí)施的、成功的跨界水治理實(shí)踐，給全球范圍內(nèi)其他國際區(qū)域和其他國家開展跨界治理，尤其是對一些河流或海洋地區(qū)的跨國合作治理，提供了一個(gè)較好的框架、路徑和方法。對世界水污染治理而言，其成功的實(shí)踐具有兩個(gè)重大的意義和啟示：一個(gè)具有公共池塘資源屬性的跨界地區(qū)的水污染治理，首先，要在協(xié)調(diào)互動(dòng)、利益共享的原則下，協(xié)同構(gòu)筑新的跨界治理機(jī)構(gòu)、確立跨界治理項(xiàng)目、健全跨界治理機(jī)制、健全跨界治理流程，實(shí)施制度化、長期化、長效化的治理機(jī)制，才是實(shí)現(xiàn)公共池塘可持續(xù)發(fā)展的有力保障;其次，需要一個(gè)獨(dú)立的第三方力量介入，否則在一個(gè)相互競爭的跨界區(qū)域內(nèi)，相關(guān)利益者之間很難真正達(dá)成跨界合作治理的局面，也就是說，在上述案例中，如果沒有GEF的介入和存在，這一跨國地區(qū)也就不會形成有效的治理機(jī)制并取得顯著成效。

參考文獻(xiàn)：

[1]思甚.歐洲開始治理多瑙河—黑海[N].中國環(huán)境報(bào)，2001-11-10（04）.

[2]張克中.公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評[J].政治學(xué)研究，2009（6）：83-93.

[3]徐國沖，何包鋼，李富貴.多瑙河的治理歷史與經(jīng)驗(yàn)探索[J].國外理論動(dòng)態(tài)，2016（12）：123-128.

[責(zé)任編輯：丁浩芮]

Abstract： The trans-national governance of water pollution is a typical issue for common-pool governance， which needs effective institutional innovation and policy innovation. International basin requires effective trans-national governance mechanism. The global environment facility selects the Danube and the Black Sea in Europe as a pilot area of trans-national water pollution governance， and its operation mode provides beneficial experience for China to combat the environmental governance of big lakes and rivers.

Key words： the Danube–the Black Sea Region; Water Pollution; Transnational Governance