中菲共同開發(fā)南海的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

摘 要 2017年8月16日，菲律賓方面證實(shí)總統(tǒng)杜特爾特已批準(zhǔn)菲律賓在南海與中國進(jìn)行聯(lián)合勘探。這標(biāo)志著中菲關(guān)系在歷經(jīng)多年齟齬后，終于在共同開發(fā)南海問題上邁出了重要一步。本文在回顧中菲共同開發(fā)南海的歷史基礎(chǔ)上，對菲律賓杜特爾特政府政策轉(zhuǎn)向原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國既要把握當(dāng)前南海形勢來之不易的良好局面，深化中菲海上務(wù)實(shí)合作，也要做好杜特爾特在重壓之下政策反復(fù)的心理準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞 中菲 南海 杜特爾特政府

作者簡介：盧嘉琦，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院碩士研究生。

中圖分類號：D822 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.170

一、中菲共同開發(fā)南海歷史回溯

“擱置爭議，共同開發(fā)”，最早是由前國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平于1979年日本使者訪華期間， 談及解決中日東海及釣魚島問題所提出的構(gòu)想。同年六月，經(jīng)外交部公開發(fā)表聲明，正式成為了中國解決同周邊鄰國間領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭端的立場。其基本內(nèi)涵是，以“主權(quán)在我”為前提，對于存在領(lǐng)土爭議的地區(qū)，暫時擱置爭議，并進(jìn)行資源共同開發(fā)，通過合作增進(jìn)相互了解，為最終解決主權(quán)歸屬創(chuàng)造條件。

“擱置爭議，共同開發(fā)”在南海問題上首次提出，就是在中菲兩國之間。1986年6月，鄧小平在會見來訪的菲副總統(tǒng)薩爾瓦多·勞雷爾時指出，“南沙群島屬于中國”，針對中菲之間的分歧，“可以先擱置以下，先放一放?！?988年4月，鄧小平會見菲總統(tǒng)科拉松·阿基諾時重申“對南沙群島問題，中國最有發(fā)言權(quán)。南沙歷史上就是中國領(lǐng)土，很長時間國際上對此無異議”，以及“從兩國友好關(guān)系出發(fā)，這個問題可先擱置一下，采取共同開發(fā)的辦法”。

然而在實(shí)際情況下，由于南海豐富自然資源的吸引，以及美國在背后的支持，菲方憑借地緣優(yōu)勢，不斷加緊對南海島礁的侵占以及油氣資源勘探工作，九十年代曾多次在南海地區(qū)制造摩擦，并未展現(xiàn)出足夠誠意。直到阿羅約總統(tǒng)執(zhí)政前期，中菲關(guān)系才開啟短暫的“蜜月期”，2005年3月14日，中國、菲律賓和越南的三家石油公司在馬尼拉簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，該協(xié)議一度被視為南?！皵R置爭議，共同開發(fā)”的重要成果。但好景不長，該協(xié)議于2008年僅完一階段工作后就遭到廢止。

奧巴馬上臺后，提出了遏制中國的“重返東亞”和“亞太再平衡”等戰(zhàn)略，中美在南海問題上的矛盾升級。時任菲總統(tǒng)的阿基諾三世，不斷強(qiáng)化美菲同盟關(guān)系，甘做美國介入南海事務(wù)的“馬前卒”，在南海地區(qū)興風(fēng)作浪，加劇地區(qū)緊張局勢。在阿基諾執(zhí)政期間，曾發(fā)生菲律賓海巡軍警槍殺中國臺灣漁民事件，并單方面提起南海仲裁案，使中菲關(guān)系降至冰點(diǎn)，中菲共同開發(fā)南海更是無從談起。

三十余年來，中方在與菲律賓共同開發(fā)南海的問題上，一直保持積極的態(tài)度，面對菲方在南海地區(qū)的挑釁行為，中方始終堅(jiān)持以和平的方式解決，為維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定做出了重大貢獻(xiàn)。但由于菲方對待南海問題的錯誤舉動，以及美國等域外國家從中干涉挑撥，中菲關(guān)于“擱置爭議，共同開發(fā)”的美好構(gòu)想始終流于表面，并未收獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從中菲兩國角度來說，菲律賓一貫不合作的態(tài)度，是造成這一結(jié)果的直接原因。

二、杜特爾特政府政策轉(zhuǎn)向原因分析

阿基諾政府破壞南海和平穩(wěn)定的行為，不僅使菲律賓承受了來自中國方面的巨大壓力，還遭到了東盟內(nèi)部及世界其他地區(qū)熱愛和平國家的孤立，嚴(yán)重?fù)p害了菲律賓的國家利益。因此，在素以務(wù)實(shí)著稱的杜特爾特上臺后，迅速采取措施修復(fù)與中國的關(guān)系，中菲兩國共同開發(fā)南海問題由此出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

從國家利益出發(fā)，是杜特爾特政府政策轉(zhuǎn)向的根本原因。最直接的利益考量是菲律賓對油氣資源的需求，菲律賓是石油進(jìn)口大國，國內(nèi)產(chǎn)量并不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。另據(jù)資料顯示，菲律賓重要的油氣資源產(chǎn)地馬蘭帕亞（Malampaya ）油氣田，將會在十年左右面臨枯竭，而該油氣田正供應(yīng)著呂宋島每年1/3的需要。因此，菲律賓非常希望同中國在南海進(jìn)行油氣資源合作開發(fā)。而從長遠(yuǎn)的利益來看，在南海問題上與中國搞好關(guān)系，能獲取中國資金支持，并擴(kuò)大兩國經(jīng)貿(mào)往來，這符合菲律賓長期發(fā)展需要。例如目前，中國在菲律賓投資了如棉蘭老島鐵路、奇科河大壩等多個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，為菲律賓經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展注入活力。

中美兩國在南海地區(qū)影響力的變化，是杜特爾特政府政策轉(zhuǎn)向的直接原因。中國在南海地區(qū)和東南亞的影響力不斷增強(qiáng)，美國的影響力相對減弱，已是目前公認(rèn)的事實(shí)。一方面是中國一帶一路倡議給東南亞所帶來的發(fā)展和機(jī)遇，另一方面則是特朗普上臺后政策轉(zhuǎn)向與退出TPP給其東南亞盟友所帶來的迷茫和失望。這使杜特爾特認(rèn)識到，繼續(xù)充當(dāng)美國攪局南海的“抓手”不會獲得好處，而與中國合作共贏，共建“和平、友誼、合作”南海，才是菲律賓正確的發(fā)展之道。

中國與東盟關(guān)系取得突破進(jìn)展，為杜特爾特政府政策轉(zhuǎn)向創(chuàng)造環(huán)境。近日在第50屆東盟外長會上，中國和東盟正式通過了《南海行為準(zhǔn)則》框架，中國與東盟國家關(guān)系發(fā)展再上新的臺階。維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定、加強(qiáng)與中國合作成為了東盟成員的基本共識，南海地區(qū)迎來了來之不易的良好局面。菲律賓作為目前東盟的輪值主席國，正好能夠借此機(jī)會，突破一些阻力，與中國在南海共同開發(fā)問題上有所突破。

三、杜特爾特政府會面臨的挑戰(zhàn)

雖然中菲共同開發(fā)南海邁出了重要一步，但結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)情況來看，注定不會一帆風(fēng)順，杜特爾特政府仍會面臨國際國內(nèi)的諸多挑戰(zhàn)。

首先是來自于國際方面的挑戰(zhàn)：

一是美國的壓力。目前中菲關(guān)系進(jìn)展迅速，得益于特朗普政府上臺后其南海政策的模糊以及美菲關(guān)系的疏遠(yuǎn)，然而就這兩點(diǎn)來說，未來不會如目前般樂觀。一方面來說，美國的南海政策目前只是暫時缺位，近來美軍動作頻出，表明了特朗普政府絕不會就此放手，未來中美就南海的博弈將不斷升級，屆時菲律賓將如何自處？而另一方面，美菲同盟雖然疏遠(yuǎn)，但仍堅(jiān)固。菲律賓的安全保障建設(shè)與美國的武器、培訓(xùn)、后援支持等密不可分，美國在菲律賓仍保留著軍事存在，美國還是菲律賓重要的貿(mào)易伙伴和投資來源。因此杜特爾特政府絕不可能完全擺脫美國干預(yù)，放手與中國合作開發(fā)南海。

二是來自東盟內(nèi)部其他成員的壓力。東盟作為一個較為松散的國際組織，其成員內(nèi)部存在諸多利益分歧，尤其是針對中國和南海問題，南海權(quán)利聲索國與非聲索國、權(quán)利聲索國之間都存在矛盾。在最近東盟外長會議就《南海行為準(zhǔn)則》框架的討論過程中，就曾出現(xiàn)不一致的聲音。菲律賓作為東盟輪值主席國，率先開展與中國共同開發(fā)南海，必然引起其他成員的關(guān)注，如何頂住壓力進(jìn)行共同開發(fā)、如何在共同開發(fā)問題上成為其他成員的的表率、如何取得共同開發(fā)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、如何探索成功的共同開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等等，都是杜特爾特所要承受的壓力。

其次是來自國內(nèi)的挑戰(zhàn)。杜特爾特政府會面臨來自軍方、其他黨派、國內(nèi)立法與民間輿情這四方面挑戰(zhàn)：

從軍方角度來說。如前文所提，美國把控著菲律賓的軍事建設(shè)，所以軍方內(nèi)部存在著大量的親美派。而目前菲律賓國內(nèi)并不穩(wěn)定，面臨著毒販、恐怖主義、分裂勢力多重威脅，再加上軍方曾有發(fā)動政變的“前科”，所以杜特爾特不會過于親近中國而得罪軍方。

從其他黨派來說。雖然菲律賓名義上是民主政體，但其國內(nèi)諸多黨派則是依靠宗族和利益結(jié)成的共同體，其中不乏與美國存在大量利益聯(lián)系的親美派，這些黨派從自身利益的角度出發(fā)，在針對共同開發(fā)問題上存在分歧。如何平衡國內(nèi)利益、彌合矛盾、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，也是杜特爾特將要面臨的重要挑戰(zhàn)。

從國內(nèi)立法來說，中菲共同開發(fā)南海會受到菲律賓國內(nèi)立法的掣肘。目前菲律賓實(shí)行的《1987年憲法》對于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的共同開發(fā)有著嚴(yán)格的約束，涉及開發(fā)區(qū)選址、利益分配、開發(fā)規(guī)模等諸多具體事項(xiàng)。7月26日，菲律賓高院的安東尼奧·卡皮奧法官就曾表態(tài)，“杜特爾特總統(tǒng)不能為了和北京提升關(guān)系，而讓渡菲專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的任何部分”。由此可見，如果杜特爾特在實(shí)際操作中稍有不慎，就會違反法律，招致政治危機(jī)。

從民間輿情來說，目前菲律賓國內(nèi)的輿情仍對中國存在很強(qiáng)烈的不信任感，菲國民天然對美國存在好感。再加上多年來中國威脅論的渲染與南海問題上民族情緒的挑動，菲律賓民間對中菲合作與一帶一路仍存在質(zhì)疑，所以未來杜特爾特政府在與中國的合作中，很大程度上會受到民意的影響。

四、中國所應(yīng)保持的態(tài)度

維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定、將強(qiáng)互信與合作，符合中菲兩國的共同利益，中方也樂于得見中菲兩國在共同開發(fā)南海的問題上取得突破性進(jìn)展。但中國還是要對中菲共同開發(fā)南海的前景保持清醒審慎的態(tài)度。一方面既要把握當(dāng)前南海形勢來之不易的良好局面，深化中菲海上務(wù)實(shí)合作，使中菲合作開發(fā)南海能夠取得實(shí)質(zhì)性突破。

另一方面則要時刻關(guān)注菲律賓國內(nèi)外動向。鑒于國內(nèi)外存在諸多挑戰(zhàn)，杜特爾特政府能否頂住壓力，保持目前勢頭，現(xiàn)在來說還是一個未知數(shù)。菲方在中菲合作過程中，也曾出現(xiàn)過迫于國內(nèi)壓力而政策轉(zhuǎn)向的歷史。例如阿羅約執(zhí)政時期，就迫于國內(nèi)外壓力，終止中菲越合作協(xié)定，并不顧中方的反對，強(qiáng)行通過了《領(lǐng)?；€法》，將中國部分南沙島礁納入其領(lǐng)土之內(nèi)，嚴(yán)重破壞了兩國曾經(jīng)的友好關(guān)系。因此我國也要做好杜特爾特在重壓之下政策反復(fù)的心理準(zhǔn)備。

總之，中菲共同開發(fā)南海取得良好開端固然可喜，但真正實(shí)現(xiàn)“擱置爭議，共同開發(fā)”仍然任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮雷.中菲共同開發(fā)南海再進(jìn)一步，三十多年來破局關(guān)鍵何在.澎湃新聞：http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1744652.訪問時間：2017年8月25日.

[2]中國外交部網(wǎng)站：2017年8月16日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會.http：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1485207.shtml.訪問時間：2017年8月25日.

[3]中華人民共和國駐駐菲律賓大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站.http：//ph.mofcom.gov.cn/.訪問時間：2017年8月25日.

[4]Prashanth Parameswaran， “The Danger of China-Philippines South China Sea Joint Development.” The Diplomat. 2017年8月25日訪問.http：//thediplomat.com/2017/07/the-danger-of-china-philippines-south-china-sea-joint-development/.