對(duì)發(fā)展政府引導(dǎo)基金的思考和建議

(西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院 陜西 西安 710000)

政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，目的在于扶持創(chuàng)業(yè)投資(以下簡(jiǎn)稱“創(chuàng)投”)企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，其本身不從事創(chuàng)投業(yè)務(wù)。政府引導(dǎo)基金設(shè)立主體是政府，主要發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，而非無償補(bǔ)貼等形式，同時(shí)引導(dǎo)基金存在政策導(dǎo)向，與商業(yè)性基金不同。創(chuàng)投企業(yè)多為風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，政府引導(dǎo)基金以“母基金”的形式參與投資，而非直接投到創(chuàng)投企業(yè)。與政府風(fēng)險(xiǎn)投資基金相比，政府引導(dǎo)基金不直接參與投資，其目的在于促進(jìn)本國企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，運(yùn)作模式也存在顯著差異。數(shù)據(jù)顯示，至2016年底我國設(shè)立的政府引導(dǎo)基金已達(dá)901只，總規(guī)模超2萬億元。政府引導(dǎo)基金可為創(chuàng)投企業(yè)提供多種便利，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得明顯成效。但政府引導(dǎo)基金面臨雙重代理問題，政府與風(fēng)險(xiǎn)投資家、風(fēng)險(xiǎn)投資家與企業(yè)家之間的代理矛盾日益突出，同時(shí)在引導(dǎo)基金發(fā)展過程中也存在諸多影響基金運(yùn)作效率的問題，如何從多環(huán)節(jié)著力，推動(dòng)政府引導(dǎo)基金持續(xù)健康發(fā)展已成為研究熱點(diǎn)。

一、我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國政府引導(dǎo)基金已歷經(jīng)初步探索階段、快速發(fā)展階段和遍地開花階段等不同時(shí)期。2002～2006年是我國政府引導(dǎo)基金的初步探索階段，2002年成立的中關(guān)村創(chuàng)投引導(dǎo)資金是我國首家政府引導(dǎo)基金。至2005年國家出臺(tái)了《創(chuàng)投企業(yè)管理暫行辦法》，確立了引導(dǎo)基金的法律地位、設(shè)立方式及其作用，至2006年底已設(shè)立引導(dǎo)基金6只，總規(guī)模近40億元。2007～2008年政府引導(dǎo)基金進(jìn)入一個(gè)較快的發(fā)展階段，國家財(cái)政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)定了該類型企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的資金來源、設(shè)立目的、引導(dǎo)方式、運(yùn)作原則及管理方法等細(xì)則。至2008年10月，發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，詳細(xì)闡釋了國家引導(dǎo)基金的概念、運(yùn)作原則、運(yùn)作方式等，并對(duì)設(shè)立目的、資金來源、監(jiān)督指導(dǎo)、運(yùn)營管理和風(fēng)險(xiǎn)防控等問題進(jìn)行了明確要求。2010年、2011年相繼印發(fā)或制定的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)投基金管理暫行辦法》等有關(guān)文件進(jìn)一步明確了國家引導(dǎo)基金的投資范圍。自此，國家引導(dǎo)基金進(jìn)入繁榮發(fā)展時(shí)期，2009～2013年我國共設(shè)立150只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模超700億元，不僅設(shè)立形式日益多樣化，設(shè)立主體也逐漸延伸至地市甚至區(qū)(縣)級(jí)，政府引導(dǎo)基金的發(fā)展進(jìn)入全面開花階段。

二、我國政府引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中存在的問題及對(duì)策

(一)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中存在的問題

隨著政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量的不斷增加，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，制約其發(fā)展的相關(guān)問題也隨之凸顯，需結(jié)合當(dāng)前階段的具體國情及引導(dǎo)基金的運(yùn)作特點(diǎn)進(jìn)行分析，以促進(jìn)政府引導(dǎo)基金持續(xù)健康發(fā)展。目前，影響政府引導(dǎo)基金運(yùn)作效率的主要因素有以下方面：

(1)目標(biāo)協(xié)調(diào)存在矛盾。政府引導(dǎo)基金不以追求盈利為目的，在不遭受損失的前提下保本微利即可，入股參與的社會(huì)資本則在承受較大風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上追求較理想的投資回報(bào)，因此二者在風(fēng)險(xiǎn)承受和盈利追求方面不可避免的存在沖突，主要體現(xiàn)在政策性目標(biāo)和商業(yè)性目標(biāo)協(xié)調(diào)存在矛盾。

(2)吸引社會(huì)資本的相關(guān)參與機(jī)制仍有待完善。吸引社會(huì)資本是政府引導(dǎo)基金發(fā)揮引導(dǎo)作用的重要表現(xiàn)，政府出資發(fā)揮示范作用，同時(shí)被投資項(xiàng)目應(yīng)能為參與投資的社會(huì)資本帶來一定回報(bào)，這樣才能激發(fā)投資人參與投資的積極性。如投資限制條件過多，或投資項(xiàng)目不能帶來預(yù)期回報(bào)，則會(huì)影響資本參與的積極性。但在實(shí)際運(yùn)作中，存在管理體制不順、多重管理或各自為政等現(xiàn)象，這對(duì)政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作和社會(huì)資金參與都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

(3)基金運(yùn)作的績(jī)效考核和市場(chǎng)化機(jī)制尚不完善。目前，基金績(jī)效考核體系尚不完善，在激勵(lì)約束方面存在較多不足，同時(shí)政府干預(yù)過多，均在一定程度上影響了基金運(yùn)作效率。

(4)缺乏專業(yè)化管理人才。目前我國從事政府引導(dǎo)基金管理運(yùn)營方面的人才儲(chǔ)備有較大缺口，這在很大程度上制約了引導(dǎo)基金的發(fā)展水平，也加大了運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 提升政府引導(dǎo)基金運(yùn)作效率的相關(guān)對(duì)策

參考一些先進(jìn)國家政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，可從優(yōu)化宏觀規(guī)劃政策環(huán)境、健全運(yùn)作管理機(jī)制等方面提升我國政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率和管理水平，主要對(duì)策如下：

(1)進(jìn)一步完善整體規(guī)劃及政策環(huán)境。對(duì)各類政府引導(dǎo)基金加強(qiáng)整合治理，合理控制投向及規(guī)模，對(duì)不同層級(jí)引導(dǎo)基金設(shè)立準(zhǔn)入門檻，重視設(shè)計(jì)退出機(jī)制，為資金退出營造適宜的金融環(huán)境；設(shè)立引導(dǎo)基金時(shí)兼顧政策推動(dòng)與市場(chǎng)需求，政府不缺位、不越位，促進(jìn)政策性與市場(chǎng)化的統(tǒng)一，做到政府有所為，市場(chǎng)有其效，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，建立完善的基金股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政資金與社會(huì)資本共同發(fā)展。

(2)完善關(guān)鍵運(yùn)作管理機(jī)制。一方面政府引導(dǎo)基金應(yīng)采取措施提高運(yùn)作效率，獲得充足的投資項(xiàng)目；另一方面還要妥善設(shè)計(jì)讓利機(jī)制，不與民爭(zhēng)利，以充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。進(jìn)一步創(chuàng)新思路，吸引社會(huì)資金并與其共同成立子基金，建立并完善吸引社會(huì)資金參與的讓利機(jī)制。在子基金的股權(quán)退出方面，政府應(yīng)作出退出承諾，如子基金運(yùn)作成功，政府承諾以股份優(yōu)惠價(jià)格轉(zhuǎn)讓；如運(yùn)作失敗則共同承擔(dān)損失，并給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。例如采取“虧損保底”等形式設(shè)置最高虧損額度，其余由政府承擔(dān)。選擇子基金的管理公司時(shí)應(yīng)綜合考慮管理團(tuán)隊(duì)水平、管理業(yè)績(jī)、引入的社會(huì)資金額度等多種因素，致力于建立完善的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，采用有限合伙制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

努力完善基金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立全方位的績(jī)效評(píng)估體系，在內(nèi)部控制的同時(shí)加強(qiáng)外部監(jiān)管，建立完善的年度績(jī)效考核指標(biāo)，有效利用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)存在問題者依法嚴(yán)肅處理。重視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，建立并完善預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建涵蓋政府、銀行和基金管理公司的多維監(jiān)管體系。重視培養(yǎng)專業(yè)化人才，建立人才引進(jìn)機(jī)制，以人才促管理，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才投身股權(quán)投資領(lǐng)域，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金健康有序發(fā)展。