國(guó)內(nèi)外征地拆遷補(bǔ)償研究綜述

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 浙江 杭州 310018)

一、引言

近年來(lái),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，各省市的城中村改造工程、城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不斷增加。作為這些工程建設(shè)基礎(chǔ)的土地，其需求量不斷增長(zhǎng)。為滿足市場(chǎng)對(duì)非農(nóng)用地日益增加的需求量以及提高政府的財(cái)政收入，政府部門(mén)頻繁通過(guò)征收農(nóng)用地、拆遷居民樓等方式來(lái)增加土地供給量。被拆遷戶的合法利益受到了不同程度的損失。為維護(hù)自身利益，這些被拆遷戶和被征地農(nóng)戶通過(guò)上訪、打官司、暴力抗拆等方式來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。然而，受我國(guó)法律不健全，政府執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄等因素的影響，拆遷過(guò)程中產(chǎn)生的利益沖突并沒(méi)有完全得到妥善解決。那些未能得到妥善解決的利益沖突問(wèn)題會(huì)在社會(huì)中不斷發(fā)酵，這不但會(huì)引起社會(huì)中的一部分群體對(duì)政府公信力、廉潔性的質(zhì)疑；而且還會(huì)激化社會(huì)矛盾尤其是底層民眾之間的矛盾，而這必然會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。其次，由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上發(fā)展的不平衡以及地域文化上存在顯著的差異，使得不同地區(qū)的人在思維方式、現(xiàn)實(shí)需求等方面存在顯著的差異。例如，杭州作為浙江省的省會(huì)城市，其地區(qū)生產(chǎn)總值位列全省第一，人均收入水平相對(duì)較高，而且杭州市的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也比較高，但近年來(lái)杭州發(fā)生的拆遷沖突案件數(shù)量占據(jù)全省的百分之七十左右。此外，由于舊城區(qū)在城市發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)的各種各樣的問(wèn)題極大地限制了城市未來(lái)的發(fā)展?jié)摿?，這就促使政府部門(mén)通過(guò)采取改造舊城區(qū)、城市棚戶區(qū)的方式來(lái)推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。而在舊城區(qū)改造過(guò)程中，政府部門(mén)往往是依據(jù)城市整體規(guī)劃來(lái)確定征地拆遷的范圍，卻未將被拆遷者的需求和拆遷意愿考慮在內(nèi)，這就造成政府雖然給予被拆遷者較高的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用但仍就出現(xiàn)了大量的征地拆遷糾紛。

二、國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前國(guó)外的研究往往是基于土地私有的制度背景，因而征地拆遷可以看作是土地或房屋所有者與政府或私人機(jī)構(gòu)之間的土地買賣行為。如何準(zhǔn)確地確定所征收土地的合理市場(chǎng)價(jià)格、如何更好地保障被拆遷群體的權(quán)利以及如何進(jìn)一步完善現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制以確保被征地者不會(huì)因失去土地而影響其未來(lái)收入來(lái)源是國(guó)外研究者研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。Thomas D Boston(2005)認(rèn)為公共房屋拆遷中，公共利益與低收入家庭長(zhǎng)期穩(wěn)定收入來(lái)源是政府必須關(guān)注的問(wèn)題，特別是涉及低收入家庭財(cái)產(chǎn)受損的城市拆遷更應(yīng)該重視；Shardy Abdullah(2012)分析了馬來(lái)西亞的城市拆遷和維護(hù)管理，認(rèn)為政府和中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該重視房屋設(shè)施配套不同，充分考慮被拆遷人的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入水平，提供維護(hù)和管理。Craig Johnso(2013)認(rèn)為基于土地歷史市場(chǎng)價(jià)值的賠償方式實(shí)際上損害了相關(guān)利益群體的利益，為此他們提出要建立非正式土地流失認(rèn)定辦法。Chen(2010)認(rèn)為聽(tīng)證程序的缺失導(dǎo)致被拆遷群體在拆遷過(guò)程中利益受損的重要原因之一。Pham HuuTy(2013)認(rèn)為地方政府與投資者之間的緊密聯(lián)盟，是導(dǎo)致強(qiáng)制征地過(guò)程中忽視流離失所者利益的主要因素。MaitreeshGhatak(2013)研究發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償即使是按征地時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償仍會(huì)因?yàn)檎畬?duì)土地的錯(cuò)誤分類而引起被征地者的不滿。M Locher(2016)通過(guò)對(duì)坦桑尼亞的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的調(diào)查發(fā)現(xiàn)即使在相對(duì)有利的法律條件下，也不能保證土地所有者的土地權(quán)利得到充分保護(hù)。

而國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)征收拆遷問(wèn)題的研究則主要是從完善現(xiàn)有法律法規(guī)存在的缺陷以及征收人與被征收人的利益博弈論角度展開(kāi)的。例如，劉曉兵(2016)認(rèn)為法律對(duì)公共利益的界定模糊，導(dǎo)致一些拆遷是否符合公共利益存在較大爭(zhēng)議。聞麗英(2016)指出集體土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度存在兩個(gè)問(wèn)題，一是房屋被作為地上附著物看待，沒(méi)有專門(mén)的法律予以規(guī)范；二是以公共利益之名，濫用土地征收權(quán)。王琳(2017)認(rèn)為2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然從法律層面上完善了城市房屋拆遷補(bǔ)償制度，但對(duì)公益拆遷和商業(yè)拆遷的劃分則比較模糊。何鳴(2012)提出要制定合理的懲戒制度來(lái)保障拆遷群體的合法權(quán)益，制定有關(guān)拆遷戶生活安置的法律，加強(qiáng)對(duì)征地拆遷的監(jiān)管力度來(lái)防范征地拆遷中的腐敗行為。王凱(2013)認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行房屋拆遷的依據(jù)缺乏相關(guān)的法律支撐,并提出需要制定《拆遷法》；同時(shí)他也提出要完善城市房屋拆遷的聽(tīng)證制度，強(qiáng)化司法獨(dú)立，完善司法救濟(jì)制度。韋元亮(2016)提出要對(duì)非公共利益拆遷進(jìn)行立法來(lái)規(guī)范商業(yè)拆遷行為，同時(shí)他也提出要增加被拆遷人救濟(jì)的途徑和引入司法仲裁來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)有《征收條例》中規(guī)定的司法救濟(jì)途徑無(wú)法真正維護(hù)被拆遷人利益的缺陷。彭小兵(2010)從博弈論角度認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)城市拆遷各利益群體從非合作博弈到合作博弈的前提是要構(gòu)建起一個(gè)公正的利益博弈平臺(tái)。而在目前情況下，拆遷人，被拆遷人，政府等直接利益相關(guān)群體之間由于存在著某種不對(duì)等地位，導(dǎo)致博弈局勢(shì)或結(jié)局往往不利于被拆遷人。為此，他從制度層面提出了要建立能夠體現(xiàn)政府職能部門(mén)、拆遷人、被拆遷人以及其他利益相關(guān)者重復(fù)博弈的相對(duì)均衡的公平的拆遷制度。郭玉亮(2011)將當(dāng)前城市拆遷現(xiàn)象比作拆遷與被拆遷雙方之間的一場(chǎng)“蟻象博弈”，認(rèn)為拆遷制度不健全是導(dǎo)致合作和諧的博弈機(jī)制難以形成的根源。朱杰(2013)構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)化的二元混合博弈策略模型，通過(guò)計(jì)算政府和被拆遷人各自的妥協(xié)和斗爭(zhēng)策略函數(shù)求得參與者的最優(yōu)混合策略組合。

目前的研究多是從現(xiàn)有的機(jī)制體制出發(fā)，通過(guò)探討現(xiàn)有制度中存在的缺陷來(lái)提出各自的對(duì)策和建議。其中也有研究者利用案例分析法來(lái)剖析現(xiàn)行的制度中存在的不足之處，并據(jù)此提出自己的看法和建議。但是這些研究，無(wú)論是從完善當(dāng)前體制機(jī)制出發(fā)還是針對(duì)特定的區(qū)域或案例來(lái)探討現(xiàn)行制度的缺陷，都忽略了一點(diǎn)，即同一個(gè)區(qū)域不同區(qū)塊間以及不同區(qū)域不同區(qū)塊間的拆遷沖突案件分布存在明顯的差異性。缺乏從地理空間出發(fā)，分析不同尺度的拆遷沖突形成機(jī)制、及沖突空間分異機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提供不同空間尺度的沖突治理政策。

從上文的文獻(xiàn)梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)有法律體制的不完善，使得被拆遷者在征地拆遷過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，在這種情形下，被拆遷者為維護(hù)自身合法利益采用武力的方式成為他們的重要方式之一。因而，努力完善公民財(cái)產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，無(wú)論是對(duì)于保護(hù)被征地者合法權(quán)益，還是提高政府治理能力，提升政府公信力都是至關(guān)重要的。同時(shí)，制定更為公平合理的征收補(bǔ)償方案，加強(qiáng)政府行政監(jiān)督則是有效降低征地拆遷沖突案件發(fā)生率，遏制貪污腐敗行為都具有重要作用。

三、研究展望

1.從空間相關(guān)性角度探討不同地域征地拆遷案件之間的相關(guān)性及其形成機(jī)理的相似之處。由于被征土地與房屋在其地理位置上具有獨(dú)占性，使得被征收對(duì)象在其空間區(qū)位上存在差異性。被拆遷對(duì)象距離綠地公園、河流、醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)、鐵路、高速的距離的變化對(duì)被拆遷人的拆遷意愿產(chǎn)生影響。根據(jù)現(xiàn)有研究，一般認(rèn)為沖突發(fā)生的可能性會(huì)隨著拆遷對(duì)象距離河流、綠地公園的距離縮短而提高，隨著拆遷對(duì)象距離醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)、鐵路、高速的距離的增加而降低。因此，政府在對(duì)被拆遷者進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)需要考慮因居住地的改變、河流綠地公園等重要區(qū)位條件的變化而給被拆遷者帶來(lái)的損失，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。政府在制定拆遷補(bǔ)償方案時(shí)，要綜合考慮拆遷對(duì)象所在地的區(qū)位條件和被拆遷者的實(shí)際需求以更好地協(xié)調(diào)政府和被拆遷者之間的利益關(guān)系和避免拆遷沖突的發(fā)生。然而，當(dāng)前的研究對(duì)河流水質(zhì)等影響因素并未進(jìn)行具體化，若河流水質(zhì)極差，則被拆遷人的拆遷意愿可能會(huì)變得更為強(qiáng)烈。因此，需要對(duì)各個(gè)影響因素進(jìn)行評(píng)級(jí)，才能更進(jìn)一步的對(duì)被拆遷人的拆遷意愿進(jìn)行研究。

2.如何更好的完善相關(guān)的法律法規(guī)以及征收補(bǔ)償條例。當(dāng)前的研究對(duì)于如何完善與征地有關(guān)的法律法規(guī)通常比較籠統(tǒng)，未進(jìn)一步予以細(xì)化。相當(dāng)多的研究者均提出要完善相關(guān)法律法規(guī)，卻未明確要如何完善。例如，當(dāng)前試行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中對(duì)貨幣補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中僅提出“要根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”，卻未明確要對(duì)哪些區(qū)位因素予以考慮以及各區(qū)位因素的權(quán)重分配；同時(shí)在對(duì)房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)，區(qū)位因素的權(quán)重分配往往受主觀因素的影響，造成某些重要的區(qū)位因素的權(quán)重較小，從而導(dǎo)致在對(duì)拆遷對(duì)象進(jìn)行價(jià)值評(píng)估時(shí)，出現(xiàn)拆遷對(duì)象價(jià)值被低估的情況。