論互聯(lián)網(wǎng)征信法律機制

(四川省社會科學(xué)院 四川 成都 610072)

國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，以及出臺《征信業(yè)管理條例》和《征信機構(gòu)管理辦法》，為加速構(gòu)建社會信用體系、創(chuàng)造誠信、健康的社會經(jīng)濟氛圍提供了有力的方向指引。我國的社會信用體系建設(shè)迫在眉睫，同時互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展引起我國經(jīng)濟對完善互聯(lián)網(wǎng)信用市場的急迫要求，所以著力進行互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的信用建設(shè)是目前我國社會信用體系建設(shè)的突出點和落腳點。

一、互聯(lián)網(wǎng)征信的概述

(一)互聯(lián)網(wǎng)征信的概念

互聯(lián)網(wǎng)征信是指互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電商等網(wǎng)絡(luò)主體開展的不特定海量數(shù)據(jù)收集整理并應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)交易中的信用服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)征信是通過互聯(lián)網(wǎng)非定向地全面抓取各種數(shù)據(jù)信息，獲取海量的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，是一個存在于網(wǎng)絡(luò)時代的獲得“大數(shù)據(jù)”的行為。網(wǎng)絡(luò)征信以無數(shù)電子數(shù)據(jù)描繪信用情況，計算出信用指數(shù)，主要用來判斷是否可信、是否進行互聯(lián)網(wǎng)交易、給與往來機會，還包括預(yù)測償還能力以控制交易風(fēng)險。

(二)互聯(lián)網(wǎng)征信的特征

區(qū)別于以往金融機構(gòu)的征信方式，互聯(lián)網(wǎng)征信具有以下特征：(1)數(shù)據(jù)來源的多樣化。大數(shù)據(jù)時代來臨，互聯(lián)網(wǎng)征信數(shù)據(jù)不僅僅局限于傳統(tǒng)的銀行征信系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的核心業(yè)務(wù)也提供了豐富、多樣的互聯(lián)網(wǎng)征信數(shù)據(jù)。(2)覆蓋范圍的廣泛化。目前，我國的銀行征信系統(tǒng)覆蓋的用戶只是一小部分，而互聯(lián)網(wǎng)征信覆蓋了包括財務(wù)類和非財務(wù)類的各種信息，比如出行住宿、社交行為、聊天語音、分期購物、文字言論等各種信息。(3)數(shù)據(jù)采集隱蔽化。用戶在使用網(wǎng)絡(luò)的過程中，往往會忽略軟件中出現(xiàn)的默認(rèn)選項或互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)隱私政策中的部分規(guī)定，用戶并沒有意識到自己已經(jīng)允許互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)收集其數(shù)據(jù)，這樣用戶的數(shù)據(jù)會在不知不覺中被收集。(4)應(yīng)用領(lǐng)域豐富化?；ヂ?lián)網(wǎng)征信評價結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域除了發(fā)放信貸以外，還拓展到了住宿和出行等領(lǐng)域。

二、互聯(lián)網(wǎng)征信發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)

(一)征信法律規(guī)范與征信發(fā)展?fàn)顩r不匹配

已經(jīng)頒布的社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要和出臺的《征信業(yè)管理條例》、《征信機構(gòu)管理辦法》，初步建立了我國征信業(yè)的法律基本框架，但是我國還缺乏效力等級更高的法律規(guī)范，比如未制定《信息管理法》這一專門法律；還缺乏部門規(guī)章等下層配套的、具體操作規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)征信服務(wù)正在成為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要支撐。[1]比如阿里集團推出的芝麻信用、京東商城推出的京東白條等信用產(chǎn)品，尚沒有針對性較強的法律規(guī)范來調(diào)整。

(二)社會信用環(huán)境與信用意識整體水平不高

由于市場發(fā)育不完善以及企業(yè)及個體的信用意識淡薄，我國的社會信用環(huán)境不容樂觀。主要表現(xiàn)在：假冒偽劣產(chǎn)品泛濫成災(zāi)；企業(yè)失信銀行債務(wù)嚴(yán)重；會計造假事件屢有發(fā)生。

在信用社會發(fā)展的初期，信用并沒有涉及到人們生活的方方面面，失信造成的后果并不足以震懾失信人。因為大部分的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)并未加入央行征信系統(tǒng)，是以個人或法人的不誠信記錄對其在銀行等金融機構(gòu)申請貸款并沒有產(chǎn)生太大不利后果，也不對失信人獲得另外的公共服務(wù)產(chǎn)生影響，這肯定會增加互聯(lián)網(wǎng)貸款者的失信幾率和投機取巧風(fēng)險。誠信仍然只作為對人們內(nèi)心的道德要求，而沒有轉(zhuǎn)化為制度約束，這使誠信在市場經(jīng)濟下不斷受到挑戰(zhàn)。

(三)征信業(yè)監(jiān)管框架不夠完善

征信監(jiān)管是指通過適用征信法律法規(guī)或者通過行業(yè)組織自我監(jiān)督的途徑實行征信監(jiān)管，由征信監(jiān)管機構(gòu)對征信業(yè)、征信主體的行為進行規(guī)范，以達到維護征信市場的正常秩序，促進征信業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，保障征信主體的合法權(quán)益的目的。我國征信業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)是中國人民銀行，但是僅僅央行及分支機構(gòu)并不足以有力地管控征信業(yè)。

當(dāng)前，我國征信行業(yè)并沒有合適的行業(yè)自治組織，是因為我國征信業(yè)沒有具體法律可以參照，長期處于無法可依狀態(tài)，我國社會征信業(yè)發(fā)展進程緩慢，征信機構(gòu)建設(shè)不成熟、市場較小，行業(yè)發(fā)展還未步入正軌，監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)征信行為的監(jiān)管不到位。一方面互聯(lián)網(wǎng)征信機構(gòu)可能過分甚至采用不法手段收集用戶信息。用戶私人信用信息的收集、加工和共享與保護個人合法隱私權(quán)利這兩者之間的界線需要明確界定。另一方面互聯(lián)網(wǎng)征信機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)不安全隱患或者是內(nèi)部人員為了牟利而向外界透露信用信息，都會給網(wǎng)絡(luò)用戶造成巨大傷害。

(四)征信數(shù)據(jù)共享機制不健全

網(wǎng)絡(luò)征信業(yè)務(wù)仍處于發(fā)展階段的初期，很多方面發(fā)展不夠完善，信用數(shù)據(jù)開放共享程度也比較低，共享的體制機制尚未建立。國內(nèi)征信數(shù)據(jù)庫主要由以下幾個部分組成：國務(wù)院主導(dǎo)建立的金融行業(yè)數(shù)據(jù)庫、地方政府相關(guān)部門主導(dǎo)建立的地方性信用信息數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自主創(chuàng)建的基于網(wǎng)絡(luò)行為的數(shù)據(jù)庫，但是各個數(shù)據(jù)庫大都是相互割裂的，分別向不同的信息服務(wù)對象。[2]另外，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的信用信息數(shù)據(jù)庫是企業(yè)掌握核心競爭力的關(guān)鍵，是企業(yè)在市場競爭中占優(yōu)勢地位的法寶。在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間對手比試日益激烈的今天，在沒有合理的利益分配機制的情況下，大多數(shù)企業(yè)都是拒絕共享的。

三、域外的互聯(lián)網(wǎng)征信體系建設(shè)的啟示

(一)美國完善的信用管理法律框架

美國有著發(fā)達的以營利為導(dǎo)向的市場化征信體系，征信服務(wù)的覆蓋范圍廣、效率高。

首先，一個比較健全完備的征信業(yè)法律法規(guī)體系是美國征信體系的基礎(chǔ)，美國關(guān)于征信方面的法律有17部。比如《公平信用報告法》、《誠實租借法》、《信用卡發(fā)行法》等。這些法律比較全面地規(guī)定了要保護公民的個人隱私和規(guī)范公民的信用行為。其次，個人或法人出資建立美國的征信機構(gòu)，征信業(yè)以市場化模式運作。專業(yè)征信機構(gòu)以獲取利潤為目的，征信機構(gòu)收集整合用戶信息并建設(shè)成完整的征信數(shù)據(jù)庫，按市場的需求提供給需求方征信產(chǎn)品。再次，美國有專門且獨立的征信監(jiān)管部門。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)是美國的征信執(zhí)法部門,它管轄的范圍包括全國的零售企業(yè)、提供消費信貸的金融機構(gòu)、不動產(chǎn)經(jīng)紀(jì)商等。最后，美國的企業(yè)和個人都非常注重保持自身良好的信用記錄，并且信用滲透到生活的方方面面。美國信用制度很完備，并且信息共享渠道暢通，沒有信用記錄或有不誠信信用記錄的企業(yè)或個人，將很快被披露并對其生存和發(fā)展帶來很大的麻煩。

(二)歐洲以政府為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)管理法律體系

在歐洲，歐盟成員國法國、德國等采用中央信貸登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)的社會信用管理模式，中央信貸登記系統(tǒng)是由中央銀行籌建的，并且建立了完善的法律制度，有較強的法律威懾性，是政府主導(dǎo)模式的代表。英國1974年制定了《消費者信用法》，1978年法國通過了《信息、檔案和個人權(quán)立法》，歐盟1990年擬定了《數(shù)據(jù)保護指南》等。[3]

四、完善互聯(lián)網(wǎng)征信的法律構(gòu)建

(一)構(gòu)建有效的法律規(guī)范框架，加強頂層設(shè)計

針對現(xiàn)有法律規(guī)范立法層級較低、覆蓋范圍窄、規(guī)范較為籠統(tǒng)的問題，建議從以下幾個方面入手：一是研究出臺位階比較高的法律規(guī)范，如出臺《社會信用法》和《互聯(lián)網(wǎng)信用信息保護法》，從國家立法層面指導(dǎo)征信行為，規(guī)范信息收集和使用，保護信息主體的合法權(quán)益。二是明確界定公民在個人信用數(shù)據(jù)分享與公開環(huán)境下的隱私權(quán)保護問題，制定關(guān)于保護私有信息的部門性法律法規(guī)，如《公民個人信息保護法》，或者在民法規(guī)范中增加與征信有關(guān)的隱私權(quán)保護方面的內(nèi)容。三是在已經(jīng)出臺的《征信業(yè)管理條例》的基礎(chǔ)上，細化出與之配套的一系列制度細則來更好地適用法律。如加快制定《金融信用信息數(shù)據(jù)庫用戶管理規(guī)范》、《個人征信業(yè)務(wù)實施辦法》等；四是制定信用評級管理法規(guī)，對各個信用評級機構(gòu)的行為進行規(guī)范，這樣使征信的各個方面都處于法律規(guī)范之下，保證征信行業(yè)的有序發(fā)展。五是根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)模式下金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，及時修改已有的法律法規(guī)，出臺具有針對性的法規(guī)對互聯(lián)網(wǎng)金融進行監(jiān)管。

(二)加大政府扶持力度，倡導(dǎo)建立自律行業(yè)協(xié)會

我國征信機構(gòu)尚處于起步階段，大部分互聯(lián)網(wǎng)征信機構(gòu)沒有獨立的數(shù)據(jù)庫，政府應(yīng)重點培育一些規(guī)模較大的征信機構(gòu)，給予其政策優(yōu)惠和支持，幫助其成長。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，我國涌現(xiàn)了一批自律性行業(yè)協(xié)會，它們的主要職能是制定自律公約、與政府部門溝通、按時披露信息、規(guī)范日常經(jīng)營。但實際上，因為我國互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)協(xié)會不發(fā)達，在約束日常經(jīng)營、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公開披露信息、妥善處理爭端上的影響力十分有限。政府應(yīng)加大對互聯(lián)網(wǎng)征信行業(yè)自律性協(xié)會的支持，提供鼓勵政策來引導(dǎo)更多的互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)加入?yún)f(xié)會，遵守協(xié)會公約，妥善處理行業(yè)協(xié)會任務(wù)。

(三)明確征信業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)和提升監(jiān)管水平

有效的監(jiān)管是完善互聯(lián)網(wǎng)征信法律體系的落腳點，其中監(jiān)管重點是互聯(lián)網(wǎng)征信機構(gòu)?；ヂ?lián)網(wǎng)征信參與主體主要為以下四類：信息主體、信用產(chǎn)品用戶、征信機構(gòu)、監(jiān)督管理機構(gòu)。

首先，央行作為征信業(yè)監(jiān)管機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職責(zé)，更好規(guī)劃建設(shè)征信監(jiān)管體系，根據(jù)《征信業(yè)管理條例》與《征信機構(gòu)管理辦法》的各項規(guī)定來實施。其次，要爭取創(chuàng)新監(jiān)管模式，對互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新加大扶持和補貼力度。一方面，要抓緊制定有關(guān)規(guī)章制度和實施細則，提前防范風(fēng)險，避免風(fēng)險過度積累；另一方面，要克服行政管控過嚴(yán)、過死，把握好監(jiān)管力度，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，支持行業(yè)發(fā)展。

(四)擴大征信范圍的同時加強保護個人隱私權(quán)

征信活動的進行必須要與公民的個人隱私的保護相協(xié)調(diào)，這就要求在征信立法工作中應(yīng)充分尊重信用主體的市場地位，賦予其法定權(quán)利并嚴(yán)格保障其權(quán)利，以確保信用主體權(quán)益與社會利益都得到保障。具體的做法如下：一是劃定互聯(lián)網(wǎng)征信的數(shù)據(jù)采集程度、方式，樹立起不不侵犯個人隱私的原則，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)收集信息的行為，以防過分收集、過度使用信息及未經(jīng)許可把信息透露給其他人。二是征信業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)央行及分支機構(gòu)應(yīng)該加大對征信市場的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊超出正常范圍的信息采集活動。三是加強信息安全監(jiān)管，大力推進身份認(rèn)證、網(wǎng)站認(rèn)證、電子簽名及數(shù)字證書等安全認(rèn)證措施，落實信息安全等級保護制度。

(五)健全和完善失信懲罰機制

一是在法律容許范圍內(nèi)，完善互聯(lián)網(wǎng)金融的失信“黑名單”制度，建立健全失信行為有限披露制度和信息記錄，提高失信者的違約成本，通過市場來懲罰失信者。二是加強各渠道信用信息的共享，綜合各方面的信息建立金融、行政、司法三方聯(lián)合處罰機制。比如通過限制失信者享受某些公共服務(wù)來進行懲罰，我國的最高法院就發(fā)布了“老賴”的黑名單，失信的被執(zhí)行人在全國銀行的存款都將能查到，并且買機票火車票等都將受到限制，這將對是失信者造成較大的威懾；對于嚴(yán)重破壞市場秩序的失信行為，要追究失信者的民事甚至刑事責(zé)任。