淺析國(guó)際河流水資源公平合理利用原則及其新發(fā)展
——從美國(guó)加拿大哥倫比亞河合作開發(fā)利用中窺探

(武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院 湖北 武漢 430072)

一、美國(guó)與加拿大共同建立哥倫比亞河條約體制

哥倫比亞河是一條流經(jīng)加拿大和美國(guó)的國(guó)際河流，河流水量大，含沙量小，河谷落差大，水力資源十分豐富，主要可用于航運(yùn)、灌溉、水力發(fā)電、防洪等。人類對(duì)哥倫比亞河流域的利用最早可以追溯至10000年前，最初因哥倫比亞河流域盛產(chǎn)魚類、野生動(dòng)植物等吸引了許多沿河定居的居民，形成了哥倫比亞河文明。18世紀(jì)末，歐洲人登陸哥倫比亞河流域，并對(duì)流域進(jìn)行了不同方式的開發(fā)，至20世紀(jì)初，人類在哥倫比亞河流域建立各種工廠，發(fā)展工業(yè)。人類對(duì)流域的不斷開發(fā)利用，最終導(dǎo)致了流域環(huán)境和生態(tài)的破壞，由此也引發(fā)了許多的爭(zhēng)端。為解決因河流產(chǎn)生的爭(zhēng)端，美國(guó)和加拿大由圍繞著哥倫比亞河流域的發(fā)展訂立條約并建立了許多國(guó)際河流法律制度。①

美國(guó)和加拿大針對(duì)哥倫比亞河流域的開發(fā)利用建立的條約體制主要由1909年《邊界水資源條約》和1961年《哥倫比亞河條約》所組成。美國(guó)和加拿大意識(shí)到合作開發(fā)流域的重要性，于1909年簽訂《邊界水資源條約》，美國(guó)和加拿大之間長(zhǎng)期穩(wěn)定的邊界水域利用的友好關(guān)系也主要?dú)w功于這個(gè)沿用至今的條約。條約于1910年生效，其中第七條規(guī)定兩國(guó)共同建立第一個(gè)國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)(International Joint Commission,IJC)，該委員會(huì)有權(quán)管轄和處理邊界水資源分配和利用的事項(xiàng)。因?yàn)楹恿髁髁吭谙亩镜淖兓约按蠖鄶?shù)水力能源儲(chǔ)存點(diǎn)位于大型水壩不多的加拿大一方，故無(wú)法有效開發(fā)水力資源，同時(shí)夏季流量過多使得處于下游的美國(guó)易發(fā)生洪澇災(zāi)害。1944年，哥倫比亞河合作開發(fā)項(xiàng)目是否具有可行性，兩國(guó)政府將該研究項(xiàng)目交給國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)。最后國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)得出報(bào)告認(rèn)為流域能夠?qū)崿F(xiàn)最大利用價(jià)值的聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目是水力發(fā)電和防洪，這是下游可利用的主要效益，國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)建議兩國(guó)可以共享下游的水電收益。美國(guó)和加拿大于1961年簽訂了《哥倫比亞河條約》，該條約沒有明確條文規(guī)定河流水資源的公平合理利用，但是條約規(guī)定下游收益公平分享，卻恰恰是公平合理利用原則的體現(xiàn)，也是國(guó)際河流水資源利用的新模式?！陡鐐惐葋喓訔l約》規(guī)定到，為了促進(jìn)下游美國(guó)的發(fā)電和防洪效益的提高，位于上游的加拿大同意在自己境內(nèi)開發(fā)蓄水設(shè)施，但加拿大幾乎不怎么利用這些設(shè)施，顯然美國(guó)是受益的。所以，美國(guó)與加拿大分享了一半的水電額外收益和防洪效益的金錢價(jià)值。加拿大不利用的效益，均可以由美國(guó)以其他方式與之交換。

二、國(guó)際河流水資源公平合理利用的原則

國(guó)際河流一般是指流經(jīng)或分隔兩個(gè)和兩個(gè)以上國(guó)家的河流，可以等同于《國(guó)際水道非航行使用法公約》中的“國(guó)際水道”概念，它包括了涉及不同國(guó)家同一水道中相互關(guān)聯(lián)的河流、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運(yùn)河。②為解決因國(guó)際河流水資源引發(fā)的爭(zhēng)端，流域的沿岸國(guó)家之間通過簽訂條約，國(guó)際法院形成判例等方式逐漸建構(gòu)了許多國(guó)際水資源法的基本原則，公平合理利用原則是其中一項(xiàng)重要原則。公平合理利用原則并沒有一個(gè)十分固定的定義，我們不能把“公平”與“合理”絕對(duì)化，或許可以說(shuō)在一定的歷史時(shí)期中，河流各沿岸國(guó)有權(quán)在其對(duì)其境內(nèi)的國(guó)際河流水資源進(jìn)行公平合理利用，且保證不損害其他沿岸國(guó)公平合理利用河流水資源，承擔(dān)保護(hù)國(guó)際河流水資源的義務(wù)。

1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《國(guó)際水道非航行使用法公約》經(jīng)過國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)達(dá)17年的推動(dòng)，最終在2014年8月17日生效?！秶?guó)際水道非航行使用法公約》是國(guó)際上全面規(guī)范跨界淡水資源使用的多邊性框架協(xié)議，該公約融入了國(guó)際習(xí)慣法的相關(guān)規(guī)則,同時(shí)吸收了國(guó)際淡水資源開發(fā)與保護(hù)方面雙邊或區(qū)域條約的相關(guān)實(shí)踐，確立了公平合理利用、不造成重大損害、國(guó)際合作等國(guó)際基本原則。③《國(guó)際水道非航行使用法公約》的第二部分規(guī)定了一般原則，第一個(gè)原則即為公平合理利用與參與原則，在公約第二部分第五條第1款中規(guī)定：“水道國(guó)應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)公平合理地利用某一國(guó)際水道。特別是，水道國(guó)在使用和開發(fā)某一國(guó)際水道時(shí)，應(yīng)著眼于與充分保護(hù)該水道相一致的前提下，使其實(shí)現(xiàn)最佳和可持續(xù)的利用和最大效益，同時(shí)考慮到有關(guān)水道國(guó)的利益。”而公約第二部分第五條第2款規(guī)定的是公平合理參與原則，即“水道國(guó)應(yīng)公平合理地參與國(guó)際水道的使用、開發(fā)和保護(hù)。這種參與包括本《公約》所規(guī)定的利用水道的權(quán)利和在對(duì)其加以保護(hù)和開發(fā)水道方面進(jìn)行合作的義務(wù)。”④

泰國(guó)、柬埔寨、老撾、越南等四國(guó)于1995年4月5日在泰國(guó)清萊簽定《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，其中第三章的第五條明確規(guī)定到：“按照所有有關(guān)因素與事項(xiàng)和第二十六條有關(guān)用水與流域間引水的規(guī)則，及下面第A款與第B款的規(guī)定，以合理與公平的方式在各自領(lǐng)土內(nèi)利用湄公河河流系統(tǒng)的水?！雹?000年8月7日在納米比亞首都溫得和克簽訂了《南部非洲發(fā)展共同體關(guān)于共享水道的修訂議定書》，在該協(xié)定的序言中提到：“承認(rèn)聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議《21世紀(jì)議程》的有關(guān)規(guī)定，以及南部非洲發(fā)展共同體區(qū)域內(nèi)共享水道環(huán)境友好管理、可持續(xù)發(fā)展和公平使用理念”。與此同時(shí)，該協(xié)定的第7條規(guī)定了公平合理利用原則，其中(a)款規(guī)定：“水道國(guó)應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)公平合理地利用共享水道。特別是，水道國(guó)在使用和開發(fā)共享水道時(shí)，應(yīng)以獲得最佳及可持續(xù)利用為目的，并考慮到有關(guān)水道國(guó)的利益，與充分保護(hù)水道當(dāng)代和下代人的利益相一致?！?b)款則為公平合理參與原則——水道國(guó)應(yīng)公平合理地參與共享水道的使用、開發(fā)和保護(hù)。這種參與包括本議定書所規(guī)定的利用水道的權(quán)利和合作保護(hù)及開發(fā)水道的義務(wù)。⑥

不僅是以上列舉的這些國(guó)際水資源公約，還有許多其他的水資源公約都有專門條款規(guī)定和確認(rèn)公平合理利用原則，諸如《國(guó)際河流利用規(guī)則》、《赫爾辛基公約》、《多瑙河保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展利用公約》等。國(guó)際實(shí)踐中，如蓋巴斯科夫—拉基瑪洛大壩案，國(guó)際法院就多次提到了公平合理利用原則。

三、國(guó)際河流水資源公平合理利用原則的新發(fā)展

隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類生存與生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)水資源的需求在不斷增加，國(guó)際河流水資源公平合理利用原則也隨之有了新的發(fā)展特點(diǎn)。

第一，強(qiáng)調(diào)沿岸國(guó)對(duì)河流共同享有開發(fā)利用的利益。在奧得河國(guó)際委員會(huì)領(lǐng)土管轄權(quán)案中，常設(shè)國(guó)際法院指出“國(guó)際河流的共同利益是一項(xiàng)普遍的法律權(quán)利，其實(shí)質(zhì)特征是所有沿岸國(guó)享有絕對(duì)公平開發(fā)利用河流的權(quán)利，以及排除任何沿岸國(guó)與其他沿岸國(guó)相關(guān)的優(yōu)惠特權(quán)”。⑦其實(shí)，國(guó)際法院提到的共同利益是指所有沿岸國(guó)家處于流域的統(tǒng)一整體中，無(wú)論是在生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)還是開發(fā)活動(dòng)中，都無(wú)法將自己?jiǎn)为?dú)為個(gè)體。由此可見，公平合理利用原則的發(fā)展逐漸傾向于河流的可持續(xù)發(fā)展和沿岸國(guó)共享河流流域的利益。

第二，在合理開發(fā)利用河流的過程中，應(yīng)優(yōu)先保障人類的基本需求。人類的發(fā)展離不開水資源，河流的作用對(duì)人類而言是多方面的，包括飲用、灌溉、航行、發(fā)展?jié)O業(yè)等。在長(zhǎng)期開發(fā)利用河流的過程中，河流的環(huán)境遭到一定程度的破壞，水資源也逐漸呈現(xiàn)供不應(yīng)求的趨勢(shì)。在這樣的矛盾中，國(guó)際河流沿岸國(guó)在合理開發(fā)利用流域時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮人類的最低需求，即生存需求。人類利用水資源最低的需求無(wú)非是飲用、捕魚、航行、灌溉等，而工業(yè)用水等需求不應(yīng)該排除人類對(duì)水資源的最低需求。

第三，更加注重流域內(nèi)各沿岸國(guó)之間的共同合作。國(guó)際河流流域是一個(gè)整體，各沿岸國(guó)對(duì)流域都享有共同開發(fā)利用的權(quán)利和利益，為了能夠更好地開發(fā)利用河流，各沿岸國(guó)彼此間應(yīng)加強(qiáng)合作，積極參與河流的開發(fā)和治理。任何一個(gè)沿岸國(guó)我行我素，毫無(wú)章法地對(duì)國(guó)際河流加以開發(fā)和利用，不僅會(huì)不利于河流的可持續(xù)發(fā)展，也會(huì)遭到其他沿岸國(guó)的譴責(zé)。只有各沿岸國(guó)之間積極協(xié)商，參與制定條約，共同解決因河流引起的爭(zhēng)端和矛盾，才能促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

第四，公平合理利用原則要求各沿岸國(guó)共同合作，因此建立流域統(tǒng)一化管理的新體制也是該原則的體現(xiàn)。流域水資源無(wú)法得到合理分配和開發(fā)，實(shí)則是對(duì)水資源的管理沒有系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化。流域統(tǒng)一化管理的新機(jī)制，宏觀而言，各沿岸國(guó)之間應(yīng)當(dāng)建立信息共享、磋商談判、簽訂條約、建立管理機(jī)構(gòu)等統(tǒng)一化管理機(jī)制。微觀而言，這套機(jī)制應(yīng)該在滿足沿岸國(guó)家人民生存需求的基礎(chǔ)上，再制定統(tǒng)一分配水資源、開發(fā)利用流域的規(guī)劃，同時(shí)應(yīng)該制定流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方案，共同維護(hù)流域的生態(tài)環(huán)境。

美國(guó)和加拿大對(duì)哥倫比亞河流域的共同開發(fā)利用始于20世紀(jì)初，隨著美加《邊界水資源條約》進(jìn)入新的百年實(shí)施階段，對(duì)哥倫比亞河水資源的公平合理利用也更加注重流域的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)。在哥倫比亞河新的百年合作中，美國(guó)和加拿大兩國(guó)未來(lái)對(duì)哥倫比亞河水資源的管理將進(jìn)入流域統(tǒng)一化管理的模式中。兩國(guó)逐漸構(gòu)建了完善的哥倫比亞河條約體制，在統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)(IJC)的管理下，共同制定和實(shí)施哥倫比亞河流域整體開發(fā)規(guī)劃和方案，實(shí)現(xiàn)流域水資源的公平合理分配與利用?；蛟S，這就是流域統(tǒng)一化管理可借鑒的典型案例。

四、中國(guó)國(guó)際河流水資源公平合理利用的建議

首先，我國(guó)在開發(fā)、利用和保護(hù)國(guó)際河流水資源的過程中，應(yīng)該始終堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，以滿足我國(guó)和其他沿岸國(guó)人民生存需求為基礎(chǔ)，遵守國(guó)際水資源的基本原則——公平合理利用原則，平衡水資源的開發(fā)與保護(hù)的矛盾。

其次，對(duì)國(guó)際河流水資源的統(tǒng)一管理是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，我國(guó)應(yīng)轉(zhuǎn)變過去的觀念，積極推動(dòng)國(guó)際河流流域統(tǒng)一化管理機(jī)制的建立。根據(jù)境內(nèi)各國(guó)際河流的特點(diǎn)，我國(guó)可以與流域沿岸國(guó)家一道共同努力，積極磋商，協(xié)調(diào)利益沖突，為實(shí)現(xiàn)國(guó)際河流流域統(tǒng)一化管理而循序漸進(jìn)地推進(jìn)工作。在這個(gè)過程中，我國(guó)可以按照這樣的步驟推動(dòng)國(guó)際河流水資源統(tǒng)一化管理體制的建立：首先應(yīng)爭(zhēng)取與各沿岸國(guó)積極磋商，根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況，建立相應(yīng)的信息共享和交流機(jī)制，與沿岸國(guó)簽訂雙邊與多邊水資源條約；在達(dá)成的條約基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立各國(guó)際河流流域的局部水資源管理機(jī)構(gòu)，用以協(xié)調(diào)水資源的分配和利用；條件成熟后，再促成簽訂全流域的水資源管理?xiàng)l約，再擴(kuò)大局部流域水資源管理機(jī)構(gòu)，賦予管理機(jī)構(gòu)更大的管理權(quán)限。我國(guó)在推進(jìn)這一體制的過程中，可以不斷汲取世界其他國(guó)際河流統(tǒng)一管理的有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)各國(guó)際河流的現(xiàn)實(shí)情況，探討適宜各國(guó)際河流流域水資源統(tǒng)一管理的模式。

最后，一方面我國(guó)應(yīng)該積極關(guān)注其他沿岸國(guó)對(duì)流域的開發(fā)利用情況，以使我國(guó)開發(fā)利用國(guó)際河流的權(quán)益得到有效維護(hù)，另一方面若為維護(hù)國(guó)際河流的整體環(huán)境與生態(tài)，我國(guó)減少對(duì)國(guó)際河流的開發(fā)與利用活動(dòng)，相對(duì)中下游國(guó)家而言，我國(guó)受有開發(fā)利用國(guó)際河流利益的損害，此時(shí)應(yīng)與國(guó)際河流沿岸各個(gè)國(guó)家協(xié)商，達(dá)成受益補(bǔ)償?shù)囊恢乱庖?。如果?guó)際河流的其他沿岸國(guó)對(duì)國(guó)際河流及其水資源有不當(dāng)開發(fā)和利用的行為，將可能影響整個(gè)國(guó)際河流流域，包括我國(guó)境內(nèi)國(guó)際河流流域的生態(tài)環(huán)境。因此，我國(guó)應(yīng)該隨時(shí)關(guān)注河流各沿岸國(guó)對(duì)國(guó)際河流流域的開發(fā)利用情況，針對(duì)不當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用行為，及時(shí)予以批評(píng)、譴責(zé)或者協(xié)商，維護(hù)國(guó)際河流的生態(tài)環(huán)境和我國(guó)開發(fā)利用河流的權(quán)益。另外，我國(guó)境內(nèi)的國(guó)際河流是河流的上游段，生態(tài)環(huán)境脆弱，顯然中下游國(guó)家對(duì)河流有開發(fā)利用的天然優(yōu)勢(shì)，因此我國(guó)境內(nèi)的國(guó)際河流面臨開發(fā)的困境。但毫無(wú)疑問的是，我國(guó)開發(fā)利用國(guó)際河流的權(quán)利是不能被剝奪的。如果我國(guó)為了整個(gè)國(guó)際河流流域的環(huán)境與生態(tài)不被遭到破壞，而減少對(duì)國(guó)際河流的開發(fā)與利用活動(dòng)，維護(hù)國(guó)際河流的生態(tài)平衡，使得我國(guó)受有經(jīng)濟(jì)利益上的損害，應(yīng)當(dāng)與中下游國(guó)家協(xié)商，要求獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者其他形式的補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)初美國(guó)與加拿大對(duì)哥倫比亞河合作開發(fā)所建立的哥倫比亞河條約體制體現(xiàn)了公平合理利用原則的成功應(yīng)用。隨著時(shí)代不斷發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展理念的影響力增強(qiáng)，公平合理利用原則也呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)，人類的基本需求得到更多關(guān)注，沿岸國(guó)共同享有開發(fā)利用河流的利益得到保障，以及加強(qiáng)合作、探索流域統(tǒng)一化管理體制。這些新發(fā)展特點(diǎn)也要求對(duì)國(guó)際河流水資源的開發(fā)利用突破原有的模式，而應(yīng)進(jìn)行流域的統(tǒng)一化管理。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，有序地開展流域統(tǒng)一化管理，倡導(dǎo)公平合理開發(fā)、利用國(guó)際河流，維護(hù)國(guó)際河流流域的環(huán)境與生態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

【注釋】

① George(Rock)Pring,Kirk Whitehead：Columbia River，Oxford Public International Law,2007.Para 5-6.

② 百度百科：國(guó)際河流，登錄時(shí)間：2018年1月15日。

③ 百度百科：國(guó)際水道非航行使用法公約，登錄時(shí)間：2018年1月15日。

④ 北大法寶網(wǎng)：國(guó)際水道非航行使用法公約，登錄時(shí)間：2018年1月15日。

⑤ 北大法寶網(wǎng)：湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定，登錄時(shí)間：2018年1月15日。

⑥ 北大法寶網(wǎng)：南部非洲發(fā)展共同體關(guān)于共享水道的修訂議定書，登錄時(shí)間：2018年1月15日。

⑦ Judgment of 25 September 1997,1997 International Court of Justice,No.092,Para 85.