新形勢下政府投資項目融資模式探析

(西安交通大學經(jīng)濟與金融學院 陜西 西安 710000)

政府投資是協(xié)調(diào)社會資源和拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，可發(fā)揮宏觀導向作用，其主要職能有調(diào)控宏觀經(jīng)濟、調(diào)節(jié)投資結(jié)構、推動結(jié)構優(yōu)化和引導投資方向等。政府是投資項目的主體，對項目決策、資金撥付、工程施工、建成交付等進行直接管理，其中行政權力在資源配置和經(jīng)濟運行過程中發(fā)揮主導作用。近年來我國政府投資規(guī)模呈擴大趨勢，投資項目金額不斷增長，主要投融資模式有政府直接投資、與社會資本合作等。為拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，我國各地方政府大力開展基礎設施建設，吸引了多種資本參與，融資手段日益多樣化，融資主力有政府購買、公私合作(PPP)融資、城投債、地方債等，各種融資亂象也層出不窮。部分政府甚至違規(guī)為融資擔保，導致隱性負債劇增，投資風險加劇。為規(guī)范政府投資行為，我國財政部、國資委相繼出臺了一系列政策措施，約束政府舉債及相關平臺融資行為。本文對當前政府投資項目所采取的融資模式、面臨的主要問題以及新形勢下地方政府投資項目融資模式進行探討。

一、政府投資項目融資模式及問題分析

政府在宏觀調(diào)控、國民經(jīng)濟和社會公益事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，不僅是推動國民經(jīng)濟發(fā)展的主體，還是國家政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的主導者。在任何意識形態(tài)和社會制度的國家或地區(qū)組織中，社會總投資均由政府和非政府投資組成，政府投資是利用財政支出對特定或重點發(fā)展領域進行投資的活動，旨在滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及自身職能。政府投資項目在保障國家安全、配置經(jīng)濟及社會領域公共資源、加強公共基礎設施建設、保護并改善生態(tài)環(huán)境、促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和推動科技進步等方面均發(fā)揮著決定性的作用。近年來，隨著國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府大膽引進了民間資本，其中PPP項目投資運作模式有效帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，使其承擔了部分社會責任，提高了政府資金使用效率，但也存在諸如目標規(guī)劃無細分、項目進展拖沓緩慢、執(zhí)行過程中出現(xiàn)走樣、后期監(jiān)管不到位、滋生融資亂象和貪污腐敗等一系列問題。

當前政府投資項目大多集中在市政、醫(yī)療、教育、交通等領域，除高鐵、高速公路、城市供應(供水、供電、供暖等)、城市污水處理等項目有穩(wěn)定現(xiàn)金流之外，多數(shù)市政項目均為不產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目。有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目易吸引社會資本和金融機構參與，較容易獲得貸款，因而資金來源有保障，融資難度較小。不收費、無現(xiàn)金流產(chǎn)生的項目也是各地政府必須承擔的任務，但資金來源相對較少。部分項目投資規(guī)模較大，對地方經(jīng)濟及GDP有顯著的拉動作用。因此，地方政府投資建設的積極性很高，但受宏觀調(diào)控影響，國家嚴格監(jiān)控政府負債，因而在項目實施過程中地方政府往往面臨著嚴峻的資金鏈問題，進而在很大程度上影響項目開發(fā)建設。

從近年來的運作實踐來看，政府投資項目的投融資模式主要有政府購買、PPP融資、平臺貸款、地方政府及企業(yè)發(fā)債、民間資本股權投資和產(chǎn)業(yè)基金投入等，央行自2015年以來連續(xù)3次降息，奉行寬松的貨幣政策，資金杠桿大量催生，一方面可為項目資金提供保障，另一方面也在一定程度上加劇了金融風險，企業(yè)斷貸及償還風險加大，進而對項目推進不利。

二、新形勢下政府投資項目融資模式探討

(一) 新規(guī)發(fā)布對項目融資的影響。近年來國家加大了對地方政府隱性負債及相關債務的清理力度，同時也發(fā)現(xiàn)了較多違規(guī)舉債行為：部分地方政府將工程建設類項目納入購買范圍，違規(guī)為平臺公司貸款出具承諾函及兜底函，增加自身債務；或項目融資明股實債，由共擔風險轉(zhuǎn)變?yōu)檎砍袚L險，可能導致隱性債務失控，引發(fā)嚴重的金融風險。

項目資金通常來源于項目資本金和貸款，其中前者是由投資者認繳的出資額，是投資者自有資金，同時也屬非債務性資金，但目前相當多的政府投資項目投資者自有資金僅占少部分，多數(shù)由股東借款或變相股權投入，其中股權投入渠道五花八門，且多數(shù)以明股實債的形式存在，使相關規(guī)范項目資金(尤其是重大項目資本金)的制度形同虛設。財政部于2017年出臺的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)《關于堅決制止地方以政府購買名義違法違規(guī)融資的通知》(87號文)以及國資委頒布的《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》(192號文)對上述不合規(guī)投融資行為及違規(guī)舉債行為進行了嚴格管控和嚴令禁止，新規(guī)發(fā)布后地方政府以往善用的打包融資手法再也行不通了，融資難度隨之增大。

(二)新規(guī)發(fā)布后政府投資項目融資模式。國家相關部委出臺一系列政策措施其本意在于引導并規(guī)范投資行為，糾正違規(guī)舉債亂象，促使地方政府合法合規(guī)的進行項目融資，抑制其盲目的投資行為。新規(guī)發(fā)布后應認真研究相關法律法規(guī)，在合法合規(guī)的前提下可采取以下措施引導資金進入項目，推動項目及基礎設施建設：

(1)在原有基礎上進一步規(guī)范政府投資項目資本金注入。在確保股東自有資金投入的同時改變股權投資模式，摒棄明股實債式的投資，合理設定投資收益及分紅方式，吸引財務投資者，合法合規(guī)引入項目資本金。

(2)完善待入庫PPP項目。入庫審批時采用可行性缺口補助或使用者付費的方式，制定并完善項目績效考核機制，合理設定收益率，使項目達到入庫條件，確保項目融資合法合規(guī)。

(3)吸引社保和保險基金投入。社保和保險基金通常尋求中長期并有穩(wěn)定收益的投資項目，對于高鐵、高速公路、城市供水電熱等優(yōu)穩(wěn)定收益的項目或有完善考核管理機制的付費類項目，可引入上述基金進入。

(4)鼓勵金融機構設立授信產(chǎn)品。銀行、證券、保險、信托投資和基金管理公司等金融機構應加強產(chǎn)品創(chuàng)新，積極開發(fā)相關金融配套產(chǎn)品，在風險定價和產(chǎn)品期限等方面有自己的獨有特點，主動參與政府主導的基礎設施建設。

(5)加快直接融資。政府融資平臺應努力拓展資本市場，加快轉(zhuǎn)型及股改上市步伐，以資本市場直接融資等手段解決資金籌措問題。