城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展策略研究

(廣東國地資源與環(huán)境研究院 廣東 廣州 510000)

一、引言

隨著我國城市化進(jìn)程的增速，城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)越來越明顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政策措施、產(chǎn)業(yè)關(guān)系和思想觀念都在時(shí)刻發(fā)生變革。而在土地市場(chǎng)方面，城鄉(xiāng)一體化的特征主要體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能的提升，在符合規(guī)劃和用途管制條件時(shí)可以與國有土地同等入市，逐步實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)。在此背景下，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)展，成為城鄉(xiāng)土地利用的主體，土地二級(jí)市場(chǎng)也開始發(fā)展成型。鑒于城市承載能力的約束，土地資源獲取渠道由之前的“增量為主”向“存量為主”轉(zhuǎn)變，但城鎮(zhèn)內(nèi)部仍存在大面積的存量低效用地，需要通過建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)來激發(fā)其利用潛力。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后能夠在工業(yè)和商業(yè)等方面有效彌補(bǔ)國有建設(shè)用地的供給不足，為產(chǎn)業(yè)提供土地載體，其重要性不言而喻。因此，推動(dòng)國有建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的二級(jí)市場(chǎng)的完善，能夠加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)、提升土地有效供給的質(zhì)量和效率，有助于緩解地方政府城市建設(shè)的資金壓力和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，目前土地二級(jí)市場(chǎng)上還存在制度建設(shè)不完善、權(quán)能釋放受限、監(jiān)管力度不足等問題，制約了存量建設(shè)用地的盤活利用，如何培育符合現(xiàn)代市場(chǎng)體系要求的建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，是一個(gè)亟需深入研究的課題。

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展存在的問題

(一)土地開發(fā)強(qiáng)度大與利用粗放的矛盾并存，空間制約明顯

土地開發(fā)強(qiáng)度是區(qū)域土地利用程度及其累積承載密度的綜合反映。依據(jù)國際慣例，一個(gè)地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度超過30%，一定程度上將影響人的生存環(huán)境，城市的人口吸納能力也會(huì)因此受損。據(jù)2016年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，佛山市南海區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度為52.45%，佛山市各區(qū)中排首位，且與廣東省各市區(qū)相比也高出一定比例，其原因是南海區(qū)作為“廣佛同城”的前沿區(qū)域，近年來城市經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級(jí)較快，產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，人口增多，原有的城市建設(shè)用地面積不能滿足社會(huì)生產(chǎn)的需求，必須在原有的土地上進(jìn)行擴(kuò)張。由于土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)處于較高水平，未來新增土地供應(yīng)將更多依賴于“三舊”改造和城市更新工作。

與土地開發(fā)強(qiáng)度大的現(xiàn)實(shí)狀況相對(duì)的是建設(shè)用地粗放利用的問題，尤其是多用于建設(shè)為村級(jí)工業(yè)園的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在南海區(qū)，村級(jí)工業(yè)園分割零散和土地利用效率低下的問題相對(duì)突出，2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，南海區(qū)現(xiàn)有村級(jí)工業(yè)園685個(gè)，涉及用地14.24萬畝，產(chǎn)業(yè)以五金、陶瓷、制鞋、紡織、家具等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)為主，而占全區(qū)集體建設(shè)用地面積比重高達(dá)73%的村級(jí)工業(yè)園，工業(yè)產(chǎn)值卻不到全區(qū)10%，土地利用的單位工業(yè)產(chǎn)值低下。土地利用粗放會(huì)嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(二)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓制度未完善，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重

目前建設(shè)用地在轉(zhuǎn)讓時(shí)受到一系列約束和限制，主要體現(xiàn)為25%投資額交易門檻的制約、土地交易稅負(fù)較高、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律法規(guī)制度不夠規(guī)范等。在轉(zhuǎn)讓條件方面，《城市房地產(chǎn)管理法》第29條規(guī)定“以出讓方式取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前必須完成開發(fā)投資總額的25%以上”，從近年地方實(shí)踐看，這一條件一定程度上制約了土地要素的自由流動(dòng)，形成了較高的交易門檻，但受到上位法的規(guī)定以及考慮到實(shí)際操作中風(fēng)險(xiǎn)的存在，放寬限制的操作難度較大；在稅費(fèi)方面，土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅種多，根據(jù)典型案例研究，轉(zhuǎn)讓雙方需要承擔(dān)增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加等稅種，累積起來超過交易額的15%，市場(chǎng)普遍反映稅負(fù)過重。為減少交易成本，一些市場(chǎng)主體采取公司變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓甚至人為制造司法糾紛的方式來進(jìn)行避稅，導(dǎo)致隱性交易泛濫，監(jiān)管難度加大。而相關(guān)法律法規(guī)無法提供指引，因現(xiàn)有的涉及土地轉(zhuǎn)讓的上位法如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等均形成于上世紀(jì)九十年代，而我國土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程增速加快，這一系列立法不能涵蓋當(dāng)前存在的許多問題及矛盾。

(三)劃撥土地出租收益金征收困難，不利于土地資產(chǎn)價(jià)值的顯化

在土地有償使用制度改革以前，我國長期采取行政劃撥的方式進(jìn)行土地分配，使得大量因歷史原因而形成的劃撥土地在流轉(zhuǎn)過程中衍生了新的管理難題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市核心區(qū)可開發(fā)利用的土地資源漸趨緊張，為鼓勵(lì)企業(yè)將多余的土地轉(zhuǎn)移出來，由社會(huì)自行調(diào)配使用，企業(yè)原本無償?shù)玫降耐恋?，如今常被用于開發(fā)物業(yè)并將其轉(zhuǎn)讓、出租，以便從中獲取收益，而政府因缺乏可執(zhí)行的強(qiáng)制措施而無法向企業(yè)收取土地收益金。這種做法實(shí)質(zhì)上違背了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條要求“沒收未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租劃撥土地使用權(quán)獲得的非法收入”的規(guī)定，劃撥土地出租收取的年租金實(shí)質(zhì)上是土地出讓金的一種補(bǔ)充形式，屬于土地收益的一部分，因此對(duì)劃撥土地出租收益金收取疏于管理會(huì)導(dǎo)致政府作為土地所有權(quán)人的權(quán)利無法得到保障，也不利于土地資產(chǎn)價(jià)值的顯化。

(四)集體建設(shè)用地抵押市場(chǎng)活力未得到釋放

由于多年來城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的影響，加上缺乏上位法支持的緣故，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押融資存在許多困難，市場(chǎng)活力不高，僅有部分銀行機(jī)構(gòu)有意愿開展相關(guān)業(yè)務(wù)。以南海區(qū)為例，盡管國家及地方層面均出臺(tái)了相應(yīng)的政策指引，但對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押雙方的權(quán)利義務(wù)、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)等都未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押仍受到嚴(yán)格限制。另一方面，由于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)中風(fēng)險(xiǎn)的存在，作為抵押權(quán)人的銀行機(jī)構(gòu)為保障其經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)抵押物標(biāo)準(zhǔn)化、地上建筑物抵押、抵押人還貸能力、村集體的信譽(yù)等情況都會(huì)進(jìn)行細(xì)致的考量，通常更傾向于對(duì)大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行授信，而中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻是集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的主要需求者，客觀上造成了需求主體大于供給主體的供需失衡狀況。

(五)配套服務(wù)體系不健全，交易機(jī)會(huì)不充分

由于近年來土地二級(jí)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，不同形式的交易增加，以往的配套服務(wù)未能完全滿足土地使用權(quán)人的交易需求。在2017年國家啟動(dòng)土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作之前，許多地區(qū)尚缺乏專門的土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，交易規(guī)則和流程也不夠明晰。以南海區(qū)為例，在二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)前沒有搭建土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，對(duì)于需要公開轉(zhuǎn)讓的土地，由公有交易平臺(tái)接受公有資產(chǎn)管理部門的委托，代辦公有企業(yè)產(chǎn)權(quán)及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)服務(wù)，而大多數(shù)民營企業(yè)只能通過金融機(jī)構(gòu)咨詢、拍賣行、房地產(chǎn)中介、相關(guān)協(xié)會(huì)對(duì)接或是企業(yè)之間互相了解等方式獲取相關(guān)訊息。供需雙方信息不對(duì)稱，交易風(fēng)險(xiǎn)高，容易導(dǎo)致區(qū)位好、市場(chǎng)預(yù)估價(jià)值高的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)生錯(cuò)配，致使用地配置效率低下。另一方面，建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的交易條件和登記流程未明確，導(dǎo)致土地使用權(quán)人在交易或辦證等環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生疑惑，不清楚應(yīng)該在哪個(gè)部門辦理業(yè)務(wù)，對(duì)辦事效率的提高造成了一定障礙。

三、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)存在問題的成因分析

相較于我國建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的逐步規(guī)范化和制度化，建設(shè)用地二級(jí)市仍處于自發(fā)分散狀態(tài)，面臨的問題較多，這些問題的產(chǎn)生有其歷史原因和經(jīng)濟(jì)原因。歷史原因是二級(jí)市場(chǎng)管理的交易規(guī)則不健全，從而導(dǎo)致政府缺乏有效的監(jiān)管依據(jù)，監(jiān)管力度不足。此舉有利有弊，一方面監(jiān)管松散給了市場(chǎng)自由發(fā)展的空間，使得一些經(jīng)濟(jì)增速較快地區(qū)的二級(jí)市場(chǎng)交易量不斷上升，市場(chǎng)發(fā)育程度較高；但另一方面也會(huì)帶來一些與完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系不適應(yīng)的問題，例如土地轉(zhuǎn)讓和置換受限制、劃撥用地出租收益金難收取、集體土地抵押活力不足都屬于因交易規(guī)則不完善或監(jiān)管不到位而形成的問題。而深層次的經(jīng)濟(jì)原因則是各利益主體的博弈。政府部門、土地使用權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)等二級(jí)市場(chǎng)主體都會(huì)追求自身利益的最大化，因主體間存在利益沖突而導(dǎo)致交易無法順暢地進(jìn)行。

以南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押問題為例，其中涉及主體主要為政府、作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人的用地者的和作為土地所有權(quán)人的村集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于用地者而言，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)了集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，經(jīng)過改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)大多已屬于個(gè)人所有，不再是嚴(yán)格意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在獲得獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)后，這些個(gè)人所有的私營企業(yè)便會(huì)主張土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，使得集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離。同時(shí)，由于政府控制著集體建設(shè)用地市場(chǎng)的規(guī)則，改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持有的集體建設(shè)用地?zé)o法抵押融資。而企業(yè)的利益受損，受影響最大的還是村集體經(jīng)濟(jì)組織。面對(duì)巨大的土地物權(quán)需求市場(chǎng)中潛在的增值收益，用地者和村集體開始尋求法律與政策規(guī)定上的突破口，努力爭(zhēng)取自己應(yīng)有的土地權(quán)益，因此也就不可避免的與地方政府、社會(huì)資本甚至與國家產(chǎn)生了利益沖突。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)的對(duì)策

(一)結(jié)合城市更新工作，挖掘存量土地潛力

針對(duì)我國城市中心尤其是一、二線城市中心土地開發(fā)強(qiáng)度高、新增土地極度稀缺的狀況，城市更新已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。以南海區(qū)為例，經(jīng)過十年的城市更新工作，原有的政策釋放空間已經(jīng)十分有限，與之相對(duì)的是，南海區(qū)仍然面臨建設(shè)用地規(guī)模過大、土地利用粗放、配套設(shè)施不足等問題。由于現(xiàn)階段低效利用的土地多為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，需要政府主導(dǎo)進(jìn)行改造，淘汰落后產(chǎn)能，騰出空間引進(jìn)檔次更高的項(xiàng)目或企業(yè)。南海區(qū)參照國有土地儲(chǔ)備制度，通過成立區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)集體土地整備中心，以托管方式將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散、利用低效但符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合、土地清理及前期開發(fā)，以備統(tǒng)一招商入市，實(shí)現(xiàn)了集體土地的綜合統(tǒng)籌利用。

(二)統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)管理，差別化轉(zhuǎn)讓審批流程

由于涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的不僅有稅法等上位法，還有財(cái)政部和稅務(wù)總局及地方政府頒布的相關(guān)規(guī)章、管理辦法、通知、批復(fù)等，不同級(jí)別的政府和有關(guān)部門所規(guī)定的稅費(fèi)征收項(xiàng)目中列出了復(fù)雜的計(jì)稅依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，使得稅務(wù)部門和代征部門無法準(zhǔn)確向納稅人解釋清楚稅費(fèi)征收的依據(jù)和信息，容易使納稅人產(chǎn)生疑惑。建議取消稅費(fèi)代征的環(huán)節(jié)，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，避免多部門采用不同征收標(biāo)準(zhǔn)分別征收的做法。

目前我國建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓基本可以分為自發(fā)交易和公開交易兩種類型。公有成分建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓必須在土地交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，由交易機(jī)構(gòu)審核是否滿足轉(zhuǎn)讓條件，審核流程相對(duì)明晰；而自發(fā)交易行為因流程相對(duì)簡單，且沒有固定交易場(chǎng)所限制，導(dǎo)致審核環(huán)節(jié)不明確，常以不動(dòng)產(chǎn)登記代替交易管理，缺乏對(duì)交易的合約性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。建議有條件的地區(qū)建立土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，在收取轉(zhuǎn)讓材料的環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，特別是建設(shè)用地是否滿足原始出讓合同涉及的債權(quán)要求。通過將交易管理與不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)區(qū)分開來，減輕不動(dòng)產(chǎn)登記環(huán)節(jié)的壓力，保障土地市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。

(三)完善規(guī)章制度，規(guī)范土地出租行為

劃撥土地使用權(quán)出租進(jìn)入市場(chǎng)，能夠促進(jìn)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，增加土地交易活躍度。在目前大城市土地一級(jí)市場(chǎng)供給率低、土地供不應(yīng)求的狀況下，劃撥土地采用上繳出讓金的方式出租入市，將很大程度緩解供需矛盾，滿足社會(huì)各方對(duì)土地的需求，同時(shí)能保證國家土地收益不受損失。

按照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)可以出租，但需要補(bǔ)交土地出讓金?！秳潛芡恋厥褂脵?quán)管理暫行辦法》也說明了劃撥土地使用權(quán)必須辦理出讓才可以出租。因此可以歸納出，國家認(rèn)可的劃撥土地出租的途徑是：通過上交土地出讓金、對(duì)劃撥用地補(bǔ)辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屚恋?，或者?jīng)過批準(zhǔn)保留劃撥性質(zhì)但將租金中包含的土地收益上交。為保障政府能夠有效管控劃撥土地出租情況并科學(xué)核算應(yīng)補(bǔ)交的出讓金，地方國土部門有必要專門制定關(guān)于劃撥土地出租管理的規(guī)章制度，對(duì)劃撥土地出租行為的范圍及對(duì)象、權(quán)利和義務(wù)、出租登記、管理及審批程序、年租金繳納標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式、征收辦法、管理權(quán)限等，引導(dǎo)出租雙方達(dá)成合規(guī)合法的土地出租交易。

(四)釋放集體建設(shè)用地抵押融資權(quán)能

對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)能的釋放問題，核心矛盾是解決金融機(jī)構(gòu)對(duì)于辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押業(yè)務(wù)的相關(guān)顧慮，其中重點(diǎn)聚焦在土地變現(xiàn)處置的可能性和風(fēng)險(xiǎn)防范補(bǔ)償機(jī)制兩個(gè)方面：首先，由于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)是保障銀行利益十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，金融機(jī)構(gòu)十分關(guān)注集體經(jīng)營性建設(shè)用地變現(xiàn)的難易程度，如果能夠進(jìn)一步加強(qiáng)完善抵押資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估服務(wù)、建立起更為順暢的二次流轉(zhuǎn)交易機(jī)制，能夠有效提升銀行開展相關(guān)業(yè)務(wù)的積極性。政府可以通過定期公布基準(zhǔn)地價(jià)，建立起資產(chǎn)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫供銀行查詢地價(jià)、租金信息等方法來完善資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估服務(wù)；其次，針對(duì)許多銀行顧慮的“因村集體阻撓導(dǎo)致集體土地使用權(quán)無法實(shí)現(xiàn)”的問題，可以考慮建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，或設(shè)立第三方擔(dān)保機(jī)制，降低集體土地存在的未知風(fēng)險(xiǎn)。

(五)加強(qiáng)市場(chǎng)管理，優(yōu)化配套服務(wù)

為了督促建立公平、公正、規(guī)范運(yùn)行的建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，需要因地制宜加強(qiáng)市場(chǎng)管理、同時(shí)健全二級(jí)市場(chǎng)配套服務(wù)體系，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)激發(fā)市場(chǎng)活力。

在以往的土地二級(jí)市場(chǎng)交易中，各交易主體往往按照“慣例”或通過中介機(jī)構(gòu)提供的指引來完成交易，對(duì)交易的規(guī)則和權(quán)利義務(wù)不甚了解。地方政府部門有必要設(shè)計(jì)一系列關(guān)于土地二級(jí)市場(chǎng)管理的規(guī)則，為土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押行為向規(guī)范性、市場(chǎng)化、制度性轉(zhuǎn)變提供可操作路徑。

在優(yōu)化配套服務(wù)方面，有條件的地區(qū)可嘗試整合相關(guān)資源，建立土地二級(jí)市場(chǎng)交易場(chǎng)所、平臺(tái)和信息系統(tǒng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，將土地二級(jí)市場(chǎng)交易信息集中到平臺(tái)上并對(duì)供應(yīng)方和需求方的信息進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)發(fā)布，打破交易信息壁壘。與此同時(shí)，若能向用戶提供洽談場(chǎng)所、行業(yè)資訊、土地經(jīng)濟(jì)、法律咨詢、土地估價(jià)等服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量和水平，將對(duì)建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)起到積極的促進(jìn)作用。