城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的堅(jiān)守與變化

熊軍

摘要：為城投公司可持續(xù)發(fā)展提出其轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。文章首先對(duì)城投公司的概念、轉(zhuǎn)型發(fā)展主要形式進(jìn)行分析，其次分條闡述城投公司的現(xiàn)狀、發(fā)展過程中存在的問題，最后提出幾點(diǎn)適合城投公司成功轉(zhuǎn)型的建議。

關(guān)鍵詞：城投公司;轉(zhuǎn)型發(fā)展;問題;策略探究

城投公司是城市建設(shè)項(xiàng)目的重要投資平臺(tái)之一，主要負(fù)責(zé)對(duì)投資項(xiàng)目融資、投資與資金運(yùn)行管理等，肩負(fù)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的艱巨任務(wù)，在促進(jìn)城市面貌改善與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展方面做出了重大貢獻(xiàn)。但在以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制下，政府融資職能有所降低，所以城投公司現(xiàn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展路線勢(shì)在必行。本文筆者結(jié)合實(shí)踐，對(duì)有利于城投公司成功轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略進(jìn)行較詳細(xì)探究。

一、城投公司

（一）基本狀況

城投公司屬于地方投融資平臺(tái)類公司，是地方政府以融資為主要運(yùn)營(yíng)目的的公司，其囊括了類型不一的法人類公司（以城市投資建設(shè)、城建開發(fā)、城市資產(chǎn)等為主），用于還款的資金通常來源于營(yíng)銷類收入、公共設(shè)施收費(fèi)與財(cái)政資金。城投公司始源于上世紀(jì)90年代，但加速發(fā)展是在2008年金融危機(jī)中央推行經(jīng)濟(jì)刺激后。結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，我國(guó)融資平臺(tái)公司大概有7170個(gè)[1]。

（二）城投公司轉(zhuǎn)型

城投類公司轉(zhuǎn)型發(fā)展大體上可以細(xì)化為兩個(gè)類型：①往前一步：依照國(guó)企改革的相關(guān)要求進(jìn)行改革重組，進(jìn)而由投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為普通性平臺(tái)公司。②后退一步：對(duì)以往承擔(dān)的債務(wù)實(shí)施分離剝除措施，進(jìn)而塑造一個(gè)特殊實(shí)體，或成為政府機(jī)關(guān)內(nèi)的一個(gè)部門，只負(fù)責(zé)進(jìn)行公益類項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為城投公司自身具有行政色彩，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)著地方政府的行政目標(biāo)，這就需要城投公司站在促進(jìn)地方發(fā)展的高度統(tǒng)籌規(guī)劃。其可通過對(duì)地方金融資源集中控制，達(dá)到綜合化經(jīng)營(yíng)，提升對(duì)不同行業(yè)金融資源的利用率，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展模式。為區(qū)域內(nèi)小微企業(yè)發(fā)展、PPP項(xiàng)目開展、地方產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型提供更完善的金融服務(wù)，構(gòu)建產(chǎn)融協(xié)同發(fā)展的格局。另外，現(xiàn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施核算是在以預(yù)算會(huì)計(jì)為核心、收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)體系下進(jìn)行，大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施未整合至?xí)?jì)核算與財(cái)務(wù)報(bào)告中，導(dǎo)致政府資產(chǎn)不實(shí)和流失弊端。轉(zhuǎn)型后的城投公司為了克服這一弊端，在其承建公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)按其全部必要支出進(jìn)行計(jì)量，建成后按決算價(jià)加上合理的利潤(rùn)或市場(chǎng)價(jià)向資產(chǎn)接收方（管理方）移交并收回投入資金，這種方式與2019年全面執(zhí)行的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)—“公共基礎(chǔ)設(shè)施”的要求一致，既體現(xiàn)出城投公司的公益性和企業(yè)性的雙重屬性，又確保了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府性資產(chǎn)的完整與精確度，更加有效的發(fā)揮出城投公司在城市建設(shè)中的主力軍作用。

二、城投公司發(fā)展過程中存在的問題

（一）項(xiàng)目多資金緊，運(yùn)行壓力巨大

結(jié)合有關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)大部分城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率均>50%，更有甚者為70%[2]。如我縣城投公司作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的主力軍，因土地相關(guān)政策的變化，退出了土地一級(jí)市場(chǎng)，喪失了基本造血功能，無法科學(xué)的預(yù)估自我發(fā)展前景。表1 是我縣城投公司近十年來建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)投資、獲取財(cái)政補(bǔ)助情況，詳見表1：

通過表1看出投入十五個(gè)億，但財(cái)政補(bǔ)助資金才回收2.3億元，資金無法及時(shí)收回，影響城投公司后續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

（二）重建設(shè)輕經(jīng)營(yíng)，缺乏造血功能

當(dāng)下，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于公益性質(zhì)，在獲利方面體現(xiàn)出一定局限性，并且對(duì)自體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)未能深刻開發(fā)，僅是機(jī)械性的發(fā)揮政府的投融資職能，業(yè)務(wù)類型單一化顯著，未能對(duì)下一步滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)的措施進(jìn)行探究。在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)較差的情境下，體制與人力資源難以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)發(fā)展的良好推動(dòng)，進(jìn)而影響城投公司的運(yùn)營(yíng)效率。另外，在項(xiàng)目融資方案落實(shí)以后，很多城投公司沒有對(duì)其后續(xù)運(yùn)行狀況追蹤與關(guān)注，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目與延伸項(xiàng)目的創(chuàng)新管理。

（三）后力表現(xiàn)不足，缺乏可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

首先，當(dāng)下我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模與速度增長(zhǎng)較快，建設(shè)投資數(shù)額也相應(yīng)增加，2016的年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增長(zhǎng)率達(dá)到了17.2%，但因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)自身有一定的周期性限制，故此有業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)未來所需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)目與速度均會(huì)降低，城投公司的運(yùn)營(yíng)效率勢(shì)必會(huì)受到影響[3]。其次，城投公司獲得來自政府機(jī)關(guān)提供的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源有限。最后，城投公司在運(yùn)行期間存在零散化分布、實(shí)力薄弱化、規(guī)模小型化、競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化等現(xiàn)象;項(xiàng)目又多受限于地方，以致企業(yè)項(xiàng)目難以對(duì)外發(fā)展。

三、促進(jìn)城投公司成功轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

（一）呈現(xiàn)政府意圖，增強(qiáng)融資職能

資金始終是現(xiàn)代城市建設(shè)的主要?jiǎng)恿υ慈?，城投公司背?fù)著持續(xù)籌集資金、促進(jìn)城市各項(xiàng)功能完善發(fā)展的重大責(zé)任，只有在具備強(qiáng)大的融資能力的情況下，才能促進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)投資活動(dòng)的有效運(yùn)營(yíng)。明確政府意圖，在與民生公共產(chǎn)品領(lǐng)域相關(guān)事宜的處理方面應(yīng)積極彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)缺乏的疏漏，進(jìn)而將籌集建設(shè)資金的功效充分發(fā)揮出來[4]。

實(shí)踐活動(dòng)是理念產(chǎn)生的根基，城投公司要緊抓住創(chuàng)新與市場(chǎng)兩條“命脈”，拓展建設(shè)規(guī)模、覆蓋范疇，遵照因時(shí)、因地制宜的運(yùn)行規(guī)則，推行多樣化運(yùn)轉(zhuǎn)模式，加強(qiáng)和金融機(jī)構(gòu)間的商業(yè)合作，主動(dòng)和大型商業(yè)銀行簽署綜合授信的合同。依照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的模式，將金融創(chuàng)新設(shè)為索引，優(yōu)化戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，增加直接融資比例，構(gòu)建多渠道、靈活性的籌資運(yùn)營(yíng)模式。例如采用PPP、BOT等經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)和社會(huì)資本的有效合作，助于緩解公司自身的融資壓力。

（二）積極銜接融入市場(chǎng)是核心

新形勢(shì)下，促進(jìn)城投公司成功轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心是縮減制度成本，激活生產(chǎn)要素。城投公司應(yīng)緊隨經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展格局發(fā)起行動(dòng)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為基點(diǎn)，積極由政府項(xiàng)目的“操盤手”轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)競(jìng)賽的“運(yùn)動(dòng)員”，持續(xù)增強(qiáng)融資政策的銜接與跟進(jìn)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的歸集與運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)程。一方面，利用全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等多種政策的優(yōu)勢(shì)，在土地、房產(chǎn)等不可移動(dòng)等優(yōu)質(zhì)資源協(xié)助下，重視項(xiàng)目規(guī)劃包裝，在認(rèn)真落實(shí)政府采購(gòu)公共服務(wù)、政策性銀行貸款的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)資本市場(chǎng)的直接融資力度，引導(dǎo)民間資本積極參與其中，做好資金、產(chǎn)業(yè)“引進(jìn)來”等項(xiàng)目，保證資產(chǎn)總量、盤活存量與運(yùn)行質(zhì)量同步提升。另一方面，引領(lǐng)國(guó)有資本合理流動(dòng)進(jìn)程，通過獨(dú)資、控股、參股等多種形式攝入其他優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域中，使經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入有效彌補(bǔ)公益性業(yè)務(wù)投入不夠的缺陷，并演變成公司常態(tài)發(fā)展模式[5]。

（三）牢牢把握產(chǎn)業(yè)機(jī)遇，促使企業(yè)改革深度化

伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，生態(tài)、環(huán)保、低碳理念逐漸成為“美麗中國(guó)”的核心要素，現(xiàn)代城市城投公司所處的公共服務(wù)也迎來較大的發(fā)展空間。近年來，國(guó)內(nèi)眾多城投公司主動(dòng)落實(shí)國(guó)資向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域集中的改革要求，以我國(guó)國(guó)情特征為基礎(chǔ)，選擇性借鑒國(guó)外產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的成功模式，連續(xù)深化企業(yè)改革發(fā)展，進(jìn)而為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供較為充足的機(jī)制、資源與人才支持[6]。

城投公司積極參與供水、排水和環(huán)境體制改革，對(duì)地方供水、排水、垃圾、污水處理等企業(yè)進(jìn)行重組，將這些資源優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，以環(huán)保、地產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)為核心，在保證傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)新興股權(quán)投資，打造成新的投融資和經(jīng)營(yíng)發(fā)展平臺(tái)。

四、結(jié)束語

新時(shí)期下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入，人們對(duì)城市的功能與服務(wù)項(xiàng)目均提出個(gè)性化需求，城市運(yùn)營(yíng)的內(nèi)涵也不斷拓展。各地方城投公司應(yīng)抓住發(fā)展機(jī)遇結(jié)合自身運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀與資源優(yōu)越性，不斷拓展業(yè)務(wù)覆蓋范疇，積極融合現(xiàn)代理念，助力于改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型與持續(xù)發(fā)展。

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