論監(jiān)察法留置措施適用中的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的制定與實(shí)施，對(duì)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，革除以往反腐工作中的困境具有重要意義。用留置取代“兩規(guī)”措施作為監(jiān)察體制改革的重要立法成就之一，有利于解決長(zhǎng)期以來(lái)“兩規(guī)措施”飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題，也有利于新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的深入開展。但由于其限制限制人身自由，涉及人權(quán)保障的特性，也引發(fā)廣泛的爭(zhēng)議。本文就留置措適用中存在的問(wèn)題進(jìn)行探析并提出相關(guān)建議，以期對(duì)其進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 留置措施 適用條件 留置場(chǎng)所 律師介入 人權(quán)保障

作者簡(jiǎn)介：高霞，西北政法大學(xué)，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630.9 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.055

黨的十九大報(bào)告指出，用留置取代“兩規(guī)”措施，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的法治化，是法治建設(shè)的重大進(jìn)步，是以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗的重要體現(xiàn)，是反腐敗工作思路辦法的創(chuàng)新發(fā)展。留置措施作為《中華人民共和監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）中針對(duì)被調(diào)查對(duì)象限制人身自由的調(diào)查措施，一方面，適應(yīng)了腐敗問(wèn)題違法與違規(guī)交織的規(guī)律，破解了刑事強(qiáng)制措施難以突破職務(wù)犯罪的困局;另一方面，由于其限制人身自由的特征，不可避免地涉及到公民基本權(quán)利的保護(hù)、人權(quán)保障的問(wèn)題。雖然《監(jiān)察法》的相關(guān)條文對(duì)于留置措施的審批、適用對(duì)象、留置期限等做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，但目前在適用的條件、場(chǎng)所的設(shè)置、以及留置后律師能否介入等方面的規(guī)定目前仍不夠細(xì)化，有待立法上的進(jìn)一步完善。本文擬留置措施適用中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議。

一、留置措施的適用現(xiàn)狀分析

（一）留置措施的性質(zhì)分析

當(dāng)前，留置在我國(guó)法律體系內(nèi)分別在公安行政執(zhí)法、民事實(shí)體法、程序法和國(guó)家監(jiān)察調(diào)查等四個(gè)領(lǐng)域內(nèi)存在。在不同領(lǐng)域，留置被賦予不同的內(nèi)涵。在公安行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為留置是作為一種行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，人民警察可以在一些情形下對(duì)盤查對(duì)象進(jìn)行留置盤問(wèn)。在民事實(shí)體法領(lǐng)域內(nèi)，留置就其性質(zhì)而言屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇;在程序法領(lǐng)域內(nèi)，留置是《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定的送達(dá)方式之一。而《監(jiān)察法》中的“留置”，則是監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施的一項(xiàng)調(diào)查措施。對(duì)此可從作用對(duì)象和權(quán)利淵源兩個(gè)方面加以分析。從作用對(duì)象上來(lái)說(shuō)，留置措施與“兩規(guī)”之間是取代關(guān)系，“兩規(guī)”措施的主要內(nèi)容是各級(jí)紀(jì)委在調(diào)查辦案期間對(duì)被調(diào)查對(duì)象人身自由的限制，因此，留置措施的作用對(duì)象也是被留置對(duì)象的人身自由，強(qiáng)制其在一定期限內(nèi)接受調(diào)查;從權(quán)利淵源來(lái)看，其直接的權(quán)力淵源主要由紀(jì)檢機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”權(quán)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩指”權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查強(qiáng)制措施適用權(quán)三部分構(gòu)成。這三部分權(quán)力的共同點(diǎn)是均屬于對(duì)被被調(diào)查對(duì)象或者偵查對(duì)象的強(qiáng)制性人身限制權(quán)，作為集大成者，留置措施自然也具有一定程度的嚴(yán)厲性與強(qiáng)制性。

（二）留置措施適用中的問(wèn)題

1.適用情形具有模糊性

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，留置措施的適用四種情形可以概括為：案情重大、復(fù)雜;被調(diào)查人可能逃跑、自殺;被調(diào)查人有串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的可能以及有實(shí)行其他妨礙調(diào)查的行為的可能 。其中第二種和第三種情形規(guī)定的較為明確，但“案情重大、復(fù)雜”這一表述過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，相關(guān)部門也沒(méi)有給出相應(yīng)的解釋。若不對(duì)此加以細(xì)化，會(huì)使得監(jiān)察人員在辦案過(guò)程中沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)不同的監(jiān)察人員有不同的自由裁量，同案不同標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的濫用。

2.留置場(chǎng)所的不確定性

依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，可以將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所，但對(duì)于“特定場(chǎng)所”沒(méi)有做出明確的解釋。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐看，有的地方將被留置人留置于看守所，如北京市通州區(qū)某鎮(zhèn)財(cái)政所出納李某涉嫌挪用公款一案，對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后羈押于北京市通州區(qū)看守所。而有的地方則將被調(diào)查人帶至留置場(chǎng)所，如廣東省惠州市郭某違紀(jì)違法一案，惠州市監(jiān)察委對(duì)郭某采取留置措施，并將郭某自公安機(jī)關(guān)帶至留置場(chǎng)所。 總的來(lái)說(shuō)，目前《監(jiān)察法》對(duì)留置場(chǎng)所沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)定，而留置場(chǎng)所的不統(tǒng)一可能導(dǎo)致留置措施實(shí)施過(guò)程中程序上的不規(guī)范。

3.律師能否介入存在爭(zhēng)議

《監(jiān)察法（草案）》公布后，引發(fā)了不少學(xué)者對(duì)于律師介入問(wèn)題的爭(zhēng)論。有的學(xué)者認(rèn)為采用留置措施期間應(yīng)該保障被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán) ;有的學(xué)者認(rèn)為《監(jiān)察法（草案）》違背了《刑事訴訟法》有關(guān)被追訴者有權(quán)獲得辯護(hù)的規(guī)定;有的學(xué)者則認(rèn)為《監(jiān)察法（草案）》并沒(méi)有剝奪被調(diào)查人的辯護(hù)和申訴權(quán)，就是按照現(xiàn)行司法制度，在公安機(jī)關(guān)的偵查環(huán)節(jié)，也沒(méi)有允許律師直接介入，而是待問(wèn)題偵查清楚后才允許律師介入。 《監(jiān)察法》頒布施行后，對(duì)此問(wèn)題也沒(méi)有進(jìn)行明確的規(guī)定，各方目前仍處于眾說(shuō)紛紜的狀態(tài)。

二、完善上述問(wèn)題的必要性分析

（一）防止監(jiān)察權(quán)濫用

留置與逮捕均為剝奪人身自由的較為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，而針對(duì)司法實(shí)踐中因原條文適用逮捕的法定標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)抽象，對(duì)逮捕條件理解不一致、致使逮捕條件缺少可操作性，不利于司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確掌握適用尺度的問(wèn)題，2012年《刑事訴訟法》修改時(shí)就將原條文關(guān)于逮捕條件中“發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，而有逮捕必要”的規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，對(duì)于留置措施的適用也應(yīng)如此，置措施較為籠統(tǒng)、抽象的適用條件也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化?！氨O(jiān)察體制改革的正當(dāng)性很大程度上要取決于留置措施的合法性和正當(dāng)性” ，留置措施涉及公民的人身自由這一基本權(quán)利，若實(shí)施不當(dāng)，則會(huì)產(chǎn)生對(duì)公民基本權(quán)利侵害的不利效果。因此應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察體制改革逐漸完善的過(guò)程中將其細(xì)化，在法條中明文規(guī)定適用標(biāo)準(zhǔn)，以便監(jiān)察人員調(diào)查時(shí)的尺度把握，防止監(jiān)察權(quán)的濫用。

（二）規(guī)范留置程序

曾經(jīng)被廣為詬病“雙規(guī)”措施存在的問(wèn)題就是將被調(diào)查人任意羈押在某一處所，如今，在以留置取代“雙規(guī)”措施以后，這一問(wèn)題也沒(méi)有得到根本的改善。大部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然沿用過(guò)去的“雙規(guī)”做法，將被調(diào)查人羈押在秘密的“雙規(guī)”場(chǎng)所，只有少部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)將被調(diào)查人留置在看守所。留置場(chǎng)所的不統(tǒng)一有悖于《監(jiān)察法》“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”的立法理念，也不利于留置措施的程序規(guī)范。

（三）加強(qiáng)人權(quán)保障

雖然《監(jiān)察法》沒(méi)有明確規(guī)定在留置過(guò)程中律師是否可以介入的問(wèn)題，但也沒(méi)有明確禁止。不支持律師介入的一方的擔(dān)憂在于律師受當(dāng)事人委托阻礙案件的調(diào)查，存在極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。由于反腐案件是靠證據(jù)特別是口供來(lái)形成證據(jù)鏈，這些口供往往是在背對(duì)背的情況下進(jìn)行收集的。若有律師的介入，雙方便可能形成“攻守同盟”，不利于案件的調(diào)查。支持律師介入的一方則認(rèn)為，按照正當(dāng)程序原則的要求，任何人在遭受不利的公權(quán)力影響時(shí)，都當(dāng)享有進(jìn)行陳述和辯護(hù)的權(quán)利。

我認(rèn)為，留置過(guò)程中律師應(yīng)當(dāng)介入。首先，從保障公民權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)，盡管監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查適用《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》，但留置措施涉及到公民的人身自由權(quán)，應(yīng)當(dāng)參考《刑事訴訟法》中的相關(guān)內(nèi)容對(duì)律師介入的問(wèn)題做出相關(guān)規(guī)定。其次，從司法公正的角度來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)行制度下在監(jiān)察委員會(huì)單方辦案，缺少第三方的監(jiān)督制約，存在著調(diào)查程序違法、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，從而發(fā)生冤案錯(cuò)案、影響審判公正的風(fēng)險(xiǎn)。律師介入則可以在一定程度上避免此類問(wèn)題的出現(xiàn)，切實(shí)有效地提升辦案質(zhì)量，使得事實(shí)認(rèn)定結(jié)果更為準(zhǔn)確。最后，從借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)說(shuō)，允許律師介入符合國(guó)際共同價(jià)值的要求。聯(lián)合國(guó)《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》《關(guān)于律師作用的基本原則》等文件中均將獲得律師的幫助與辯護(hù)作為被拘留人的一項(xiàng)權(quán)利。香港廉政公署也有類似規(guī)定。因此，允許律師介入也符合國(guó)際社會(huì)的共同價(jià)值追求。

三、對(duì)留置措施適用的完善建議

（一）明確適用條件

留置措施作為調(diào)查措施中唯一限制被調(diào)查人人身自由的措施，如何認(rèn)定其適用標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到監(jiān)察權(quán)是否不當(dāng)使用的問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考其他法條中出現(xiàn)過(guò)的與“案情重大、復(fù)雜”類似的表述和解釋，并結(jié)合刑法中拘留、逮捕的適用條件，可將以下幾種情形（不限于以下）作為“涉及案情重大、復(fù)雜”的考量因素：

1.涉案金額較大或者巨大的。《刑法》《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中都將貪污數(shù)額、賄賂數(shù)額作為考量標(biāo)準(zhǔn)，可見，涉案金額是判斷貪污、賄賂案件案情是否重大的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。而留置措施所規(guī)制的嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為多表現(xiàn)為貪污、賄賂，因而將涉案金額作為衡量“案件重大、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)具有可適性。

2.可能實(shí)施新的犯罪的。逮捕與留置具有很大程度的類似性，因而留置的適用條件可參考逮捕的條件。2012年刑訴法修改時(shí)將原條文關(guān)于逮捕條件中較為模糊的規(guī)定具體細(xì)化為“可能實(shí)施新的犯罪”等情形，我認(rèn)為此種情形在留置中也同樣適用，尤其對(duì)于職務(wù)犯罪的被調(diào)查人。此類被調(diào)查人涉及財(cái)產(chǎn)的數(shù)額較大、情節(jié)嚴(yán)重，且已觸犯刑法，在接受調(diào)查之前已就其犯罪行為的嚴(yán)重性以及將要面臨的刑罰有所自知。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查時(shí)，很可能為了逃避嚴(yán)厲的刑罰處罰、毀滅證據(jù)而逃逸或者持“破罐子破摔”的心態(tài)而實(shí)施新的犯罪。為了阻止其進(jìn)一步實(shí)施犯罪，對(duì)國(guó)家和公眾的利益造成更大的損害，我們應(yīng)當(dāng)將具有“可能實(shí)施新的犯罪的”被調(diào)查人進(jìn)行留置。

3.可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的。證據(jù)在職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的調(diào)查以及日后檢察院的審查起訴、補(bǔ)充偵查中具有重要作用 ，為了查明事實(shí)，不讓任何一個(gè)違法違紀(jì)人員成為“漏網(wǎng)之魚”，應(yīng)防止被被調(diào)查人毀滅、偽造證據(jù)以及干擾證人作證。同時(shí)，由于腐敗案件通常是以人定案，特別是依靠被調(diào)查人的口供來(lái)形成證據(jù)鏈，且這些口供往往是在“背對(duì)背”的情況下進(jìn)行收集，因而還應(yīng)防止串供。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)“可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的”被調(diào)查人適用留置措施，以保證證據(jù)確實(shí)、充分，“形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈” 。

4.社會(huì)影響重大的。對(duì)于監(jiān)察事項(xiàng)而言，判斷是否具有較大的社會(huì)影響，可以考慮監(jiān)察事項(xiàng)的性質(zhì)是否難以斷定、監(jiān)察事項(xiàng)涉及的監(jiān)察對(duì)象是否需要提級(jí)管轄、當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼?duì)案件是否關(guān)注、是否涉及群體性利益、涉案的人數(shù)是否眾多等因素。除此之外，案件類型較新，需要統(tǒng)一裁判尺度，具有普遍法律適用意義等情形也可作為參考因素。

5.涉及港澳臺(tái)地區(qū)或涉外的。隨著全球經(jīng)濟(jì)化的發(fā)展，腐敗犯罪呈現(xiàn)出跨國(guó)化的發(fā)展趨勢(shì)，危害著整個(gè)國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，任何一個(gè)國(guó)家都不能置身事外。面對(duì)日益嚴(yán)峻的跨國(guó)反腐敗形勢(shì)，世界各國(guó)形成了共同打擊腐敗的共識(shí)。而我國(guó)腐敗犯罪的國(guó)際化趨勢(shì)，同樣不容忽視。據(jù)有關(guān)資料顯示，近30年來(lái)，外逃官員數(shù)量約有4000人，攜走資金500多億美元。為了堅(jiān)決遏制腐敗蔓延和腐敗分子外逃勢(shì)頭，《監(jiān)察法》第六章專章規(guī)定了“反腐敗國(guó)際合作”，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“反腐敗國(guó)際交流、合作”，以及“在反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域的合作” 。涉港澳臺(tái)、涉外案件不僅關(guān)系到一國(guó)的法治，同時(shí)也可能影響國(guó)家、地區(qū)之間的政治、外交關(guān)系，因此應(yīng)當(dāng)歸于“案件重大、復(fù)雜”的范圍。

（二）設(shè)置統(tǒng)一的留置場(chǎng)所

在監(jiān)察體制改革全國(guó)推開的情況下，為確保執(zhí)行場(chǎng)所的統(tǒng)一規(guī)范安全，我建議留置措施在看守所內(nèi)執(zhí)行，為確保調(diào)查保密和留置安全，還可以在看守所內(nèi)專設(shè)留置措施專門監(jiān)區(qū)。首先，將看守所規(guī)定為留置場(chǎng)所，一方面可以節(jié)省新建執(zhí)行場(chǎng)所所需的成本，節(jié)約了物力;另一方面還可繼續(xù)使用看守所原有工作人員對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行看護(hù)，節(jié)約了人力;其次，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)看守所的監(jiān)管條件已經(jīng)較為完善，已經(jīng)擁有了較為齊全的監(jiān)控、錄音、錄像等設(shè)施設(shè)備和規(guī)章制度，將被調(diào)查人留置在看守所更有利于保障其人身安全，也有利于規(guī)范留置程序。綜上，建議留置措施在看守所內(nèi)執(zhí)行。

（三）完善律師介入制度

綜合人身權(quán)利的保障、避免冤假錯(cuò)案、契合國(guó)際共同價(jià)值追求等考量因素，我建議應(yīng)允許律師的介入，但同時(shí)也應(yīng)建立相關(guān)責(zé)任機(jī)制，例如制定加強(qiáng)律師保密責(zé)任及追責(zé)的規(guī)定。即允許被調(diào)查人在被采取留置措施之后可委托律師，同時(shí)為了保障案件信息不被泄露，應(yīng)該要求律師在會(huì)見當(dāng)事人時(shí)填寫保密承諾書等材料。若發(fā)現(xiàn)律師存在泄露信息，阻礙監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的行為，可對(duì)其進(jìn)行追責(zé)和懲罰。誠(chéng)然，調(diào)查期間允許律師介入存在一定的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，但是有利于被調(diào)查人的人權(quán)保障，還利于準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，進(jìn)行公正審判，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。權(quán)衡利弊，還是應(yīng)當(dāng)允許律師的介入。

四、 結(jié)語(yǔ)

“高效反腐與人權(quán)保障之間本來(lái)就需要相互妥協(xié)和折中，越是追求高效反腐，必然意味著公權(quán)力的解禁，相應(yīng)會(huì)增加侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)?！?因此，解決留置措施適用中的相關(guān)問(wèn)題關(guān)鍵在于找到在高效反腐和人權(quán)保障之間的平衡點(diǎn)，切不可顧此失彼。亞里士多德對(duì)于法治有經(jīng)典論述：“法治應(yīng)該包含兩重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?在使《監(jiān)察法》不斷完善而成為一部“良好的法律”的過(guò)程中，我們必須要兼顧實(shí)體公正與程序公正，衡平高效反腐與人權(quán)保障，堅(jiān)持司法公平與公正。如此，才符合監(jiān)察體制改革的預(yù)期期待;如此，才能保證反腐敗斗爭(zhēng)有力有序、持續(xù)深入地常態(tài)發(fā)展;如此，才是推進(jìn)依法治國(guó)的應(yīng)有之義。

注釋：

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第22條。

姚建龍、張丹.監(jiān)察委員會(huì)留置措施適用疑難問(wèn)題辨析.法治社會(huì).2018（5）.

陳光中.制定《國(guó)家監(jiān)察法》保障被調(diào)查人權(quán)利.http：//www.sohu.com/a/131615348_ 691546.2018年10月20日訪問(wèn).

吳建雄.對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法的認(rèn)識(shí)與思考.武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào).2018（2）.

陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究.環(huán)球法律評(píng)論.2017（2）.

江國(guó)華.國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向.學(xué)術(shù)論壇.2017（3）.

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”第47條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！?/p>

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第40條。

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第50條、51條。

劉艷紅.程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——《監(jiān)察法》留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào).2018（3）.

[古希臘]亞里士多德著.吳壽彭譯.政治學(xué).商務(wù)印書館.1965年版.第199頁(yè).