國家公園總體規(guī)劃空間管控作用研究

馬之野 楊銳 趙智聰

1 國家公園規(guī)劃的探索進程

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是中國生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容[1]，隨著一系列指導文件的出臺，國家公園事業(yè)進入了快速發(fā)展階段。由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》[2017]（以下簡稱《方案》）提出實施差別化保護管理方式，編制國家公園總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，并做好與相關規(guī)劃的銜接。目前已有4處國家公園體制試點區(qū)向社會公布了總體規(guī)劃方案①，在缺少上位法規(guī)授權和相關技術規(guī)程支撐的情況下，各試點區(qū)對規(guī)劃內(nèi)容和編制體例進行了適地探索。從對外公示和內(nèi)部交流的規(guī)劃文件中可以總結出，保護優(yōu)先原則和科學規(guī)劃理念已經(jīng)成為共識，但在功能分區(qū)設置、游憩組織方式、社區(qū)共管模式等規(guī)劃內(nèi)容上存在較多差異。部分試點區(qū)規(guī)劃編制工作的參與者和研究人員對相關規(guī)劃技術路線進行了介紹和解析，研究對象包括三江源國家公園黃河源園區(qū)、錢江源國家公園體制試點區(qū)、大熊貓國家公園陜西秦嶺片區(qū)等[2-4]。

可以認為，現(xiàn)階段國家公園規(guī)劃編制工作的重點主要集中在梳理園區(qū)資源條件、整合管理體制、制定分類保護措施、完善保障機制等方面，規(guī)劃方案對于試點區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)實施的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和自然保護地規(guī)劃還未提出有效的銜接路徑，使部分待整合的生態(tài)空間成為規(guī)劃真空地帶。

另一方面，國家公園總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間，規(guī)劃目標和管控規(guī)則的傳導機制尚不完善。隨著專項研究成果和試點經(jīng)驗的積累，還需要對試點區(qū)總體規(guī)劃方案做出調(diào)整和優(yōu)化。

2 總體規(guī)劃的性質(zhì)與作用

筆者認為，實現(xiàn)國家公園體制建設目標需要完整的國家公園規(guī)劃體系作為支撐，通過不同層級的規(guī)劃來發(fā)揮國家公園管理機構對國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)的保護和管理職能，具體包括系統(tǒng)規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和實施計劃共4個層級[5]。各級規(guī)劃的定位、作用和研究尺度均與國家公園目標體系緊密關聯(lián)，即從全國性的發(fā)展框架過渡到每個國家公園的管理方案，從較為宏觀的總體決策向更為詳盡的實施計劃轉(zhuǎn)化，通過不同層級的規(guī)劃解決不同精度的保護管理問題。其中，總體規(guī)劃對于單個國家公園建設的指導作用最為直接和全面，在體制試點期內(nèi)，總體規(guī)劃方案的編制任務也最為緊迫。

根據(jù)《方案》，國家公園總體規(guī)劃的性質(zhì)應當理解為保護管理規(guī)劃，是決定每個國家公園在未來較長時間內(nèi)發(fā)展方向的綜合性規(guī)劃，它包含了國家公園的典型特征和保護愿景。國家公園管理機構通過實施總體規(guī)劃方案可以有效調(diào)控園區(qū)范圍內(nèi)生活、生產(chǎn)空間的規(guī)模和比例，統(tǒng)籌園區(qū)基礎設施布局和生態(tài)工程建設的時間安排；對不同功能分區(qū)內(nèi)自然和文化資源的保護手段與利用方式進行差異化管理，合理引導保護地社區(qū)發(fā)展和外來訪客行為。同時，規(guī)劃方案所體現(xiàn)的生態(tài)保護理念，能夠為周邊區(qū)域自然保護地改革提供新思路和新方向。

3 總體規(guī)劃的空間管控手段

國家公園作為完整的空間單元，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍[6]；在國土空間規(guī)劃體系中，國家公園屬于生態(tài)空間，并且是實行最嚴格保護的一類生態(tài)空間。在區(qū)域尺度上，國家公園的功能定位和管制要求已經(jīng)十分明確，但具體到國家公園內(nèi)部的空間利用關系，還需要國家公園管理機構做出制度性安排。

目前，各試點區(qū)范圍內(nèi)和邊界外部都有較大規(guī)模的建制鎮(zhèn)、社區(qū)居民點或林場場址，人地情況較為復雜，體現(xiàn)在生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間關系上的矛盾十分集中，例如傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動與物種保育的關系、社區(qū)自主經(jīng)營活動與訪客管理的關系、戍邊生活保障與荒野保護的關系等。筆者認為，這些問題的表象可以歸納為本地居民生活、生產(chǎn)方式對自然遺產(chǎn)原真性的負面干擾未得到有效控制，而問題的根源則是國家公園利益相關者對于空間利用的受限范圍和受限程度未與國家公園管理機構達成共識。

事實上，空間是各項管理行動的主要載體。作為國家公園保護管理工作的指導性方案，國家公園總體規(guī)劃具有明確的空間屬性，是實現(xiàn)國家公園空間用途管控的核心抓手，規(guī)劃方案中的每一項空間形態(tài)內(nèi)容都與國家公園管理目標緊密對應。其中，邊界、分區(qū)和線路是總體規(guī)劃協(xié)調(diào)園區(qū)人地關系的重要手段，通過多方參與的園區(qū)邊界劃定、差異化的功能分區(qū)設置以及訪客體驗線路調(diào)控，可以使宏觀層面的國家公園概念細化為各利益相關方認同的保護管理共識。

3.1 園區(qū)邊界劃定

國家公園邊界方案是生態(tài)資源保護共識在空間中的具象表現(xiàn)，經(jīng)過利益相關方協(xié)商劃定的邊界方案，可以在保護管理工作的起點處化解資源利用矛盾?？傮w規(guī)劃大綱階段，園區(qū)邊界是重點研究內(nèi)容，將成為后續(xù)規(guī)劃編制工作的基石。當總體規(guī)劃獲批實施后，邊界方案便具有約束效力，是國家公園管理機構落實相關保護政策、施行管理措施的唯一空間依據(jù)，也是其他各類規(guī)劃與國家公園規(guī)劃進行銜接、協(xié)調(diào)的空間參照。當國家公園的資源本底條件、價值載體認定或保護技術水平發(fā)生明顯改變時，國家公園管理機構需要通過修訂總體規(guī)劃方案來調(diào)整邊界范圍，并修改相關聯(lián)的空間管控內(nèi)容。

在邊界劃定過程中，保護生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)過程的完整性至關重要，將同一區(qū)域內(nèi)近似的自然本底盡可能納入國家公園范圍，可避免出現(xiàn)規(guī)劃真空地帶。以三江源國家公園為例，原三江源國家級自然保護區(qū)和可可西里自然保護區(qū)沒有全部整合劃入三江源國家公園，當曲、約列古宗等保護分區(qū)被置于國家公園邊界之外，這些保護分區(qū)與國家公園同屬一個生態(tài)系統(tǒng)，對于河流源頭的保護意義同等重要。即使由原保護站（已并入三江源國家公園管理局）負責管理，但有實無名的境況不利于該區(qū)域生態(tài)空間的整體保護，調(diào)整國家公園邊界已勢在必行。

另一方面，最大程度實現(xiàn)國家公園管理目標是邊界劃定的前提，方案調(diào)整過程需要各利益相關方的共同參與，并廣泛征求公眾意見，從而平衡國家公園建設的生態(tài)效益、社會效益和管理成本。因此，邊界劃定既要堅守生態(tài)保護底線，也要為屬地經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設留有空間，盡量避免將城市建成區(qū)或人口稠密的建制鎮(zhèn)劃入國家公園范圍（如武夷山市的星村鎮(zhèn)、神農(nóng)架林區(qū)的木魚鎮(zhèn)）。在社會共識的基礎上，保護地管理體制改革將事半功倍，反之則舉步維艱。

3.2 分區(qū)規(guī)劃

分區(qū)規(guī)劃是實現(xiàn)空間用途管控的重要手段，其作用是界定園區(qū)每一塊土地受保護的嚴格程度和主要功能，在管理政策上平衡資源保護與利用的關系。例如在特定區(qū)域內(nèi)是否允許人為干預自然過程，是否允許開展游憩體驗活動，是否限制傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等。此外，分區(qū)規(guī)劃還是連接國家公園總體規(guī)劃方案與專項規(guī)劃內(nèi)容的紐帶，各類規(guī)劃措施都需要遵循分區(qū)規(guī)劃中確定的保護強度，所以分區(qū)邏輯清晰、分區(qū)邊界明確、管理政策一致（同一分區(qū)內(nèi)）是分區(qū)規(guī)劃的基本原則。

功能分區(qū)模式與國家公園的資源稟賦、核心價值和管理條件密切相關，這在各試點區(qū)的分區(qū)名稱和劃分邏輯上已有體現(xiàn)。例如，三江源國家公園以高寒草甸和高寒草原生態(tài)系統(tǒng)為主體，需要嚴格保護極為脆弱的水源地生態(tài)環(huán)境并兼顧少數(shù)民族傳統(tǒng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，一級功能區(qū)劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)；東北虎豹國家公園以溫帶針闊葉混交林生態(tài)系統(tǒng)為主體，需要擴大野生東北虎、東北豹的適宜生境并保障戍邊居民安全，劃分為核心保護區(qū)、特別保護區(qū)、恢復擴散區(qū)和鎮(zhèn)域安全保障區(qū)。各試點區(qū)的分區(qū)模式都融合了分級保護與分類保護思維，相較而言，三江源國家公園提出的兩級分區(qū)思路更加清晰，空間管理政策更具有延展性。

綜上，筆者認為分區(qū)規(guī)劃需要以國家公園價值保護為根本依據(jù)，綜合考慮自然和人文資源的敏感性特征、保護對象的理想狀態(tài)、生態(tài)系統(tǒng)的兼容性和土地權屬等因素，在一級分區(qū)中體現(xiàn)資源保護強度（分級），在二級分區(qū)中細化空間使用功能（分類），通過差異化的分區(qū)管理政策來實現(xiàn)總體規(guī)劃的空間管控作用。

3.3 體驗線路規(guī)劃

首先，國家公園具有國家代表性和全民公益性，可以為公眾提供親近自然、了解自然的游憩機會。而游憩體驗活動是全面展示國家公園自然資源保護價值的重要窗口，還是促進地區(qū)保護合作的有效手段之一。在保護優(yōu)先的原則下，需要劃分園區(qū)游憩空間并規(guī)劃體驗線路。其次，國家公園內(nèi)部以大面積的自然生態(tài)系統(tǒng)為主，多數(shù)是訪客不可到達的區(qū)域。結合園區(qū)門禁系統(tǒng)，體驗線路規(guī)劃可以有效調(diào)控外來訪客的活動范圍，落實分區(qū)管理政策。通過道路等級控制、交通運力和沿途服務設施配置，還可以進一步限定不同體驗線路上的訪客容量和體驗參與方式，如乘車、騎馬、徒步等行為細分。當一條體驗線路穿越多個功能分區(qū)時，筆者認為應當采用同路不同級的管理政策，在高保護強度分區(qū)內(nèi)的路段僅具有交通功能，沿途不設置游憩項目和服務設施。

4 空間管控的傳導機制

4.1 與外部規(guī)劃的銜接

國家公園總體規(guī)劃作為一類空間性規(guī)劃，在發(fā)揮調(diào)控和引導作用的過程中需要與國家公園所在地區(qū)的相關規(guī)劃進行銜接、協(xié)調(diào)，如土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由國家公園定義可知，國家公園具有面積大的特點，大部分體制試點區(qū)的空間范圍跨越了多個市縣級行政邊界，有的跨越了省級行政邊界，這也為國家公園規(guī)劃協(xié)調(diào)工作設置了較大難度。就現(xiàn)階段而言，國家公園規(guī)劃的法律地位尚不明晰，試點區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的規(guī)劃事權歸屬于地方政府，在編制市縣級土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時，對國家公園面積和空間位置的表述應當與國家公園總體規(guī)劃方案保持一致，園區(qū)范圍內(nèi)屬于禁止建設區(qū)，屬地居民的生活、生產(chǎn)空間需符合國家公園分區(qū)規(guī)劃要求。

待條件成熟時，建議增加國家公園管理機構的規(guī)劃事權，并將國家公園總體規(guī)劃作為園區(qū)自然資源利用和空間用途管控的唯一依據(jù)。在省域?qū)用妫瑖夜珗@作為一類自然保護地，全部劃入省級空間規(guī)劃②的生態(tài)空間。在市縣域?qū)用?，國家公園總體規(guī)劃承接省級空間規(guī)劃對園區(qū)空間范圍提出的管控要求，落實相關控制指標；代替市縣級空間規(guī)劃對國家公園內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村居民點的建設調(diào)控作用，國家公園一級功能分區(qū)與市縣級空間規(guī)劃分區(qū)形成對應關系。

4.2 國家公園各級規(guī)劃之間的銜接

國家公園規(guī)劃體系中的各項規(guī)劃在層級上相互銜接，在內(nèi)容上形成交叉，但解決問題的精度各有側重，其中總體規(guī)劃具有承上啟下的作用。在國家層面，國家公園系統(tǒng)規(guī)劃或作為全國自然保護地體系規(guī)劃中的專項內(nèi)容，規(guī)劃所提出的宏觀保護目標和發(fā)展理念由國家公園總體規(guī)劃承接，但系統(tǒng)規(guī)劃對于園區(qū)空間建設的指導作用十分有限。在國家公園層面，各類專項規(guī)劃內(nèi)容與總體規(guī)劃方案提出的資源保護策略和空間管控要求相銜接，專項規(guī)劃涉及的行動計劃遵循總體規(guī)劃目標并進行細化和深化。

值得注意的是，為確保國家公園管理目標自上而下的傳導順序，國家公園功能分區(qū)只能在總體規(guī)劃修訂時進行調(diào)整，與總體規(guī)劃管控要求相沖突的專項規(guī)劃實施結果不能作為編制新一輪總體規(guī)劃時的現(xiàn)狀依據(jù)。

5 結語

國家公園體制建設非一日之功，涉及法律、政治、經(jīng)濟、社會、自然、文化等多個領域，具有復雜性、整體性和長周期等特點，需要在立法保障、管理政策、規(guī)劃制度和設計標準方面實現(xiàn)突破。在體制試點期內(nèi)，國家公園規(guī)劃編制研究應把握2個要點：面向中國國情，面向資源管理。

國家公園概念發(fā)源于美國并在世界各地不斷演化[7]，西方發(fā)達國家積累的國家公園管理經(jīng)驗具有一定借鑒意義，但中國國家公園體制建設仍須立足于本國國情、地情，不能忽視社會文化積淀和經(jīng)濟發(fā)展水平對于自然保護地管理體制改革的影響。一方面，國家公園潛在區(qū)域內(nèi)普遍存在動植物棲息地破碎化、核心保護片區(qū)分散化等問題，國家公園規(guī)劃方案需要對生態(tài)功能空間進行有效整合，統(tǒng)籌行政管理邊界、自然地理邊界、生態(tài)保護邊界、永久基本農(nóng)田邊界和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。另一方面，國家公園潛在區(qū)域多位于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)是當?shù)鼐用竦闹饕杖雭碓?，國家公園規(guī)劃方案需要提供與空間管控要求相對應的生態(tài)補償措施，使保護地社區(qū)的權責利對等。

當前國家公園體制建設離不開物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃內(nèi)容，但資源管理始終是國家公園規(guī)劃的核心任務。因此，編制總體規(guī)劃方案要從國家公園的管理需求出發(fā)，綜合考量資源保護與利用的平衡關系，科學評估規(guī)劃方案可能產(chǎn)生的短期即時影響和長期潛在影響。同時規(guī)劃方案必須具有可操作性，使一線管理人員能夠掌握規(guī)劃、用好規(guī)劃。

注釋：

①《三江源國家公園總體規(guī)劃》于2018年1月正式印發(fā)并實施，《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃》和《武夷山國家公園總體規(guī)劃》分別于同年3月和11月公開征集意見；《祁連山國家公園總體規(guī)劃》于2019年2月向社會征集意見。

②《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）提出空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。