國家治理現(xiàn)代化視域下的中央與地方財(cái)政關(guān)系探析

樊敏

摘 要：改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，與之相對(duì)應(yīng)的是我國財(cái)政在經(jīng)濟(jì)中所扮演角色的變化。隨著我國經(jīng)濟(jì)體的迅速壯大，經(jīng)濟(jì)總量的劇增以及當(dāng)前變化復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，如何建立健全中央政府與地方政府的關(guān)系，從而更有效率地發(fā)揮財(cái)政的職能，更科學(xué)地防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)成為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。本文回顧了改革開放四十周年我國經(jīng)濟(jì)的整體改革進(jìn)程以及其對(duì)中央政府及地方政府間財(cái)政收支關(guān)系的影響，并進(jìn)一步提出在財(cái)政現(xiàn)代化背景下中央政府和地方政府之間財(cái)政收支關(guān)系的發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)體制改革;央地財(cái)政關(guān)系;財(cái)政事權(quán);支出責(zé)任

中圖分類號(hào)：D630? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2019）01-0087-04

改革開放四十年來，中國的經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到今天的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中國經(jīng)濟(jì)一路發(fā)展走來，不斷摸索，不斷前行，其發(fā)展路徑有著明顯的中國特色。中國財(cái)政的角色主要是在保證市場在資源配置過程中起決定性作用的同時(shí)，還要利用好政府來彌補(bǔ)市場失靈問題。在有限的資源下，要充分發(fā)揮政府在資源配置及經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用，提高財(cái)政收支調(diào)節(jié)的效率非常有必要，這就必須涉及中央政府與地方政府在財(cái)政收支關(guān)系方面的分配問題。

一、中國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展演變歷程

在新中國剛剛成立時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)體制是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，生產(chǎn)資源無法得到較好的配置，在十一屆三中全會(huì)上提出經(jīng)濟(jì)改革是重中之重，要把黨和國家的工作中心移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。以建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，使政府和市場在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中相輔相成，并且確立市場在資源配置中的重要地位，刺激我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制，至今已經(jīng)四十年，我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在仍然在改革的路上繼續(xù)前進(jìn)。

（一）從市場經(jīng)濟(jì)體制到轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制

經(jīng)濟(jì)改革不是一蹴而就的，在初期階段，先以農(nóng)業(yè)為切入點(diǎn)，再逐步在工業(yè)領(lǐng)域和商品流通領(lǐng)域引入市場機(jī)制。中國農(nóng)村在1958年建立的人民公社體制具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，為了引入市場機(jī)制，保證農(nóng)戶自主權(quán)提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，在農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行由包產(chǎn)到組和包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責(zé)任制到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，率先在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的改革舉措使中國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)加速從半自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)市場化程度逐步加深，也給其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)改革帶來靈感與希望。

在城市方面，工業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)改革緊跟其后，鼓勵(lì)私人創(chuàng)辦企業(yè)，對(duì)國有企業(yè)放權(quán)讓利，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“統(tǒng)收統(tǒng)支”的生產(chǎn)體制，較大刺激了我國20世紀(jì)八九十年代工業(yè)的發(fā)展速度，為我國從農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)強(qiáng)國奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革成效的是在商品流通領(lǐng)域引入市場經(jīng)濟(jì)體制，主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品采取合同收購和市場收購，充分利用市場來調(diào)節(jié)供需，真正實(shí)現(xiàn)市場在經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)作用，形成市場價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)了后來我國的商品價(jià)格體系和價(jià)格宏觀調(diào)控機(jī)制的形成。

（二）從轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了很長一段時(shí)間，在這個(gè)過程中，隨著體制越來越完善，中國經(jīng)濟(jì)增長加速，進(jìn)入21世紀(jì)，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)初步建成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變?cè)诮?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)方面均有體現(xiàn)，進(jìn)一步地說，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變大大推動(dòng)了中國社會(huì)主義現(xiàn)代化的建成。市場在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的地位越來越重要，政府則退居宏觀調(diào)控的角色，在市場對(duì)資源的配置下，我國的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型

到2012年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中基本上就不見蹤影了。能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的徹底轉(zhuǎn)型，歸功于政府在經(jīng)濟(jì)中扮演角色的轉(zhuǎn)變，離不開改革開放的大力推動(dòng)。我們知道，微觀經(jīng)濟(jì)主體主要就是政府，企業(yè)和家庭，政府將調(diào)控經(jīng)濟(jì)的權(quán)利充分放給市場，使企業(yè)和家庭能更好地參與市場的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這是中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型成功的決定性因素也是重要的環(huán)節(jié)。

二、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的央地財(cái)政關(guān)系劃分

財(cái)稅改革向來伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量地不斷擴(kuò)大，財(cái)政收支規(guī)模也不斷增加。為了更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，央地財(cái)政關(guān)系是改革中要解決的重要問題，與央地財(cái)政收支關(guān)系緊密聯(lián)系著的是財(cái)政事權(quán)的劃分。新一輪財(cái)稅體制改革要求我國財(cái)政事權(quán)的劃分應(yīng)以國家的發(fā)展與治理目標(biāo)為基礎(chǔ)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以適應(yīng)國家治理的方向。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的財(cái)政體制

與我國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)的是高度集中的財(cái)政體制，財(cái)政收支的權(quán)利基本上都握在中央政府手中，財(cái)政事權(quán)也集中在中央政府，導(dǎo)致我國財(cái)政的職能沒有發(fā)揮其重要的作用。經(jīng)濟(jì)由政府包辦，財(cái)政體制實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，在這種模式下，地方政府基本上沒有財(cái)政收支自主權(quán)，全按中央政府的指示來完成財(cái)政收支，這與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景有很大關(guān)系，使得財(cái)政的職能大打折扣，經(jīng)濟(jì)增速也非常緩慢。盡管隨著問題的出現(xiàn)我國對(duì)財(cái)政體制不斷進(jìn)行調(diào)整，但是財(cái)政大權(quán)主要還是集中在中央，只是中央集中的程度的不同。

（二）改革開放后的財(cái)政包干體制

改革開放之后我國開始實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，從而財(cái)政體制勢(shì)必要改變來與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。從1980年開始，我國開始實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制，對(duì)不同地區(qū)實(shí)行不同的包干方法來適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度。在刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性的同時(shí)，保證了全國財(cái)政收入的增長。地方政府開始成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體，擁有一定的財(cái)政收支自主權(quán)，開始從實(shí)質(zhì)上承擔(dān)財(cái)政財(cái)權(quán)及事權(quán)。

隨著經(jīng)濟(jì)改革的迅速發(fā)展，財(cái)政包干制已經(jīng)無法滿足我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。我國急需一種財(cái)政分權(quán)模式去解決市場失靈現(xiàn)象以及中央政府和地方政府之間財(cái)政收支關(guān)系的矛盾，使財(cái)政能夠充分發(fā)揮其資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展以及保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定。分稅制的實(shí)行是我國財(cái)稅體制的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，使我國央地財(cái)政關(guān)系在本質(zhì)上有所改變。

（三）現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系劃分特征

深受1994年開始實(shí)行的分稅制的影響，目前我國由中央和地方單獨(dú)承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)較少，絕大多數(shù)財(cái)政事權(quán)都是由中央和地方共同承擔(dān)的。整體呈現(xiàn)出一個(gè)“三角形”的財(cái)政事權(quán)劃分格局，這就導(dǎo)致中央對(duì)地方有數(shù)量龐大的轉(zhuǎn)移支付，中央和地方的財(cái)政收支關(guān)系在很多地方交織不清，使財(cái)政收入支出的流程不規(guī)范，引發(fā)一系列問題。由2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國中央政府集中了全國一般公共預(yù)算收入的47%，但中央一般公共預(yù)算支出占全國的比重僅為14.7%，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付高達(dá)65218.1億元，在支出責(zé)任方面，地方政府的財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重達(dá)80%。這些數(shù)據(jù)體現(xiàn)出地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央政府的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠完善等問題，我國的財(cái)稅體制還需進(jìn)一步改革優(yōu)化。

為了更加清晰地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變進(jìn)程中我國財(cái)政收支規(guī)模的變化以及從定量角度分析我國央地財(cái)政收支關(guān)系，從中國統(tǒng)計(jì)局搜集到的近20年央地財(cái)政收支規(guī)模數(shù)據(jù)如表1，又利用EXCEL統(tǒng)計(jì)工具做出如下趨勢(shì)圖。

由以上圖表數(shù)據(jù)可得以下幾點(diǎn)結(jié)論：首先，近年來隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型以及財(cái)稅體制地改革，我國財(cái)政收支規(guī)模明顯擴(kuò)大;其次，地方財(cái)政收入與中央財(cái)政收入逐漸持平;地方財(cái)政支出的規(guī)模明顯大于中央財(cái)政支出的規(guī)模;此外，由圖線走勢(shì)可以粗略看出我國財(cái)政支出規(guī)?？傮w仍有可觀的上升趨勢(shì)，具體還需進(jìn)一步深入定量研究。

三、當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系存在的不足

即使是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于我國的特殊國情，政府仍然需要發(fā)揮其宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用來應(yīng)對(duì)市場失靈現(xiàn)象，這是與其他市場經(jīng)濟(jì)體制國家的政府所扮演的角色最不同的地方。正如引言所提，中國到今天仍在處理政府與市場的關(guān)系來適應(yīng)我國的國情，新一輪財(cái)稅體制改革更是將財(cái)政定位為新時(shí)代國家治理的基礎(chǔ)和支柱，并且提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度。為了更好地發(fā)揮財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的效率，正確處理央地財(cái)政關(guān)系是財(cái)稅體制改革進(jìn)程中必須要解決的關(guān)鍵問題。

中央和地方政府的財(cái)政收支關(guān)系涉及多方利益和責(zé)任的分配問題，因此其每一步的改革進(jìn)程都需要全方位。由于我國中央集權(quán)制度的歷史背景，在改革開放很長一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政的收支權(quán)都握在中央，導(dǎo)致地方財(cái)政職能低下，沒有充分發(fā)揮其提供地方公共服務(wù)的作用。而中央政府始終兼顧政局和社會(huì)的穩(wěn)定，平衡發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)，并且非常重視經(jīng)濟(jì)的整體全方位發(fā)展。通過改革開放的一系列財(cái)稅政策，中央政府逐漸放權(quán)讓利到地方政府，地方政府更加傾向于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重視提高自身福利水平和完善公共服務(wù)的提供。

在實(shí)行了分稅制之后，中央政府與地方政府之間的財(cái)政收支關(guān)系得到了質(zhì)上的改變。深受分稅制改革的影響，央地財(cái)政關(guān)系之間新的矛盾也隨之出現(xiàn)了，財(cái)政收入大多數(shù)在中央與地方政府的財(cái)政支出龐大，這就需要中央政府大量的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。如何改善中央政府和地方政府之間財(cái)政收支的關(guān)系從而提高我國財(cái)政的調(diào)節(jié)效率成為需要被解決的關(guān)鍵問題。

四、國家治理現(xiàn)代化背景下央地財(cái)政關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)

分稅制下財(cái)政事權(quán)的劃分極大提高了我國政府參與市場經(jīng)濟(jì)的效率，但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，財(cái)政成為現(xiàn)代化國家治理的基礎(chǔ)和重要手段，財(cái)稅體制必然是國家治理體系基礎(chǔ)性和支撐性的工具。進(jìn)一步引申來說，財(cái)稅職能覆蓋國家治理活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域是日后發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是目前財(cái)稅體制改革的重要目標(biāo)之一?；谥袊?cái)稅職能和作用格局，進(jìn)入新時(shí)代的中國財(cái)稅體制改革肩負(fù)的責(zé)任很重。不斷優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系才能更好地實(shí)現(xiàn)政府在經(jīng)濟(jì)中扮演的角色。

（一）中央政府充分進(jìn)行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任頂層制度設(shè)計(jì)

在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，財(cái)政不只是需要提高“效率”，其基本職能就明確指出財(cái)政能夠穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)以及保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定，這些要求財(cái)政在提高其參與市場經(jīng)濟(jì)的效率的同時(shí)，嚴(yán)格把控潛在的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政事權(quán)在劃分時(shí)應(yīng)該充分考慮各種可能存在的公共風(fēng)險(xiǎn)，從而應(yīng)該選擇最佳的按事權(quán)要素劃分方法，針對(duì)同一種事權(quán)可以將不同的事權(quán)要素劃分給不同層級(jí)的政府，確保決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)在中央政府。由于各個(gè)地方政府更注重本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展及當(dāng)?shù)氐母＠?，只有中央政府?duì)財(cái)政事權(quán)擁有絕對(duì)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能在宏觀層面上防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）明晰財(cái)政事權(quán)范圍

有些公共物品及服務(wù)比如國防、外交等由中央政府來提供的成本更低，效率更高，收益更大，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)由地方政府來提供則成本更低，收益更大。全國性的財(cái)政事權(quán)，只有中央政府能夠有效控制，相關(guān)事權(quán)就應(yīng)當(dāng)歸于中央;省域范圍內(nèi)跨地市的財(cái)政事權(quán)，而應(yīng)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，以此類推。由此，按成本-效益原則區(qū)分公共物品及服務(wù)從而劃分中央與地方政府的財(cái)政事權(quán)對(duì)提高財(cái)政的調(diào)節(jié)效率非常重要。將中央和地方的財(cái)政事權(quán)劃分清楚是減少政府間收支矛盾的前提，權(quán)責(zé)不分將導(dǎo)致財(cái)政的執(zhí)行效率低下，職能無法充分發(fā)揮。此外，必須要將央地財(cái)政關(guān)系從根本上法制化、規(guī)范化，這是明確中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分的前提，否則即使將事權(quán)劃分清楚，但是實(shí)際中仍然存在討價(jià)還價(jià)、上收下放等諸多隨意行為，大大降低財(cái)政事權(quán)劃分的成效。

（三）明晰支出責(zé)任范圍

支出責(zé)任劃分涉及利益分配問題，在界定范圍時(shí)困難重重。首先必須從法律層面規(guī)定中央和地方的支出范圍及比例，嚴(yán)格規(guī)范中央和地方各支出責(zé)任。其次，要加快建設(shè)地方各級(jí)政府的行政管理體制，加強(qiáng)各級(jí)政府的職能概念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立健全績效管理機(jī)制，改善地方財(cái)政支出不規(guī)范的現(xiàn)象。此外，進(jìn)一步加快財(cái)政體制改革進(jìn)程，規(guī)范中央和地方的財(cái)政事權(quán)劃分，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相結(jié)合，提高財(cái)政支出的總體效率。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

中央政府的收入在財(cái)政總體收入占有很大比重，然而地方政府提供公共事務(wù)支出的責(zé)任較重，大量的轉(zhuǎn)移支付降低了財(cái)政支出的效率。在改革中加強(qiáng)收入與支出相配比，適當(dāng)增加地方的財(cái)權(quán)，合理地賦予地方政府更多財(cái)政收入自主權(quán)，完善中央政府的轉(zhuǎn)移支付。在風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上提高財(cái)政支出的效率，保證基本公共服務(wù)受益范圍，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，采用績效考核機(jī)制規(guī)范地方政府財(cái)政行為，科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé)。

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（責(zé)任編輯 徐陽）