提高V TS覆蓋區(qū)內船舶違法行為行政處罰率分析

王寶祥

近年來，隨著我國“建設服務型政府”理念逐漸深化，海事VTS服務能力提升明顯，但VTS行政管理能力卻存在弱化趨勢。從行政管理能力評價指標之一的VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率來看，該指標值明顯低于社會管理行政處罰率平均水平。低行政處罰率易導致船舶遵紀守法意識不高、航行行為不規(guī)范，影響VTS覆蓋區(qū)船舶航行安全。筆者根據(jù)VTS工作經(jīng)歷，對VTS覆蓋區(qū)內船舶違法行為行政處罰情況進行了梳理和分析，提出了VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率的必要性，以及提高VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率的途徑。

一、國內VTS覆蓋區(qū)內船舶違法行為行政處罰存在的問題及原因分析

1.國內VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰的現(xiàn)狀

筆者收集了天津、山東、上海、深圳和廣州等地區(qū)VTS中心2018年船舶違法行為行政處罰數(shù)據(jù)，其中山東地區(qū)包括煙臺、青島、日照和威海四家VTS中心。從表1看，除天津、廣州兩家VTS外，其他三家VTS的船舶違法行為行政處罰率均不足50%。其中，山東地區(qū)VTS數(shù)據(jù)包括了航經(jīng)成山角水域船舶，船舶違法行為行政處罰率最低。從表2看，未按規(guī)定開啟AIS設備或AIS信息不準確、未按規(guī)定值守VTS工作頻道、未按照規(guī)定向VTS中心進行動態(tài)報告和未遵守通航管理規(guī)定等四類違法行為占比最高。

表1 國內部分VTS區(qū)域2018年船舶違法行為處罰情況統(tǒng)計表

2.國內VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率較低的原因分析

筆者對國內VTS中心進行調研后發(fā)現(xiàn)，國內VTS覆蓋區(qū)內船舶違法行為行政處罰率較低的原因主要有以下幾個：

（1）法律法規(guī)不健全，處罰實施難。對VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為進行處罰，主要依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)管管理規(guī)則》等法律、法規(guī)和規(guī)章。在實際工作過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)行政處罰依據(jù)不足的情況。以船舶限速規(guī)定為例，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第二十四條（五）規(guī)定：“不采用安全速度行駛?！薄吨腥A人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)管管理規(guī)則》第九條規(guī)定“船舶在VTS區(qū)域內航行時，應用安全航速行駛，并應遵守交通部和主管機關的限速規(guī)定”，但制定限速規(guī)定的行政權力在交通運輸部和交通運輸部海事局，各VTS中心制定的限速規(guī)定僅是行政管理措施，即使船舶在VTS覆蓋區(qū)內違反該限速規(guī)定，也很難據(jù)此實施行政處罰。

表2 國內部分VTS區(qū)域2018年船舶違法行為類別統(tǒng)計表

（2）處罰程序煩瑣，處罰熱情不高。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》，行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。簡易程序僅適用于對單位處1 000元以下、個人處50元以下的行政處罰，懲戒和威懾力嚴重不足，目前已普遍不采用。一般程序包括立案、案件事實調查、作出處罰決定、送達等多道程序，并且要履行內部審批手續(xù)并撰寫大量處罰文書，處罰程序煩瑣。目前，國內涉及VTS的行政處罰雖然由基層海事執(zhí)法單位實施，但證據(jù)收集、制作和內部審核流轉等工作也需要大量時間，在VTS值班人員普遍缺口的情況下，各VTS執(zhí)法人員普遍對行政處罰熱情不高。

（3）法律認知錯誤，誤將口頭警告認為是行政處罰。很多VTS人員認為警告屬于行政處罰種類，將對船舶口頭警告誤認為是行政處罰?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十四條明確規(guī)定：“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示行政身份證件，填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人。”可見，即使采取警告的行政處罰也應當履行法定程序，口頭警告顯然不屬于行政處罰。

（4）協(xié)助調查問題多。VTS覆蓋區(qū)內有部分發(fā)生違法行為的船舶是過路船或駛出VTS覆蓋區(qū)船舶，這部分船舶在違法行為發(fā)生后會離開VTS覆蓋區(qū)。如果對該類船舶實施行政處罰，根據(jù)規(guī)定，違法行為所在地海事管理機構要向下一港海事管理機構申請協(xié)助調查取證，證據(jù)充分的由違法行為所在地海事管理機構實施行政處罰。執(zhí)行過程中，一方面增加了下一港海事管理機構工作量，另一方面違法主體要回到違法行為所在地海事管理機構接受行政處罰，又增加了行政相對人的負擔。

二、提高VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率的必要性

1.適應當前海上安全形勢的迫切需要

近年來，海上安全事故頻發(fā)，“歲月號”、“東方之星”等船舶事故造成了大量人員傷亡，社會各界對海事安全管理關注度逐漸升高。VTS作為海事安全管理重要環(huán)節(jié)，承擔了巨大壓力。在此背景下，科學監(jiān)管、嚴格執(zhí)法是對VTS的必然要求。

2.履行VTS責任和義務的必然要求

IMO A .857（20）決議《船舶交通服務指南》要求“建立關于違反VTS管理要求的政策，并保證該政策符合國家法律”?！吨腥A人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》（交通部令1997年第8號）規(guī)定：“對違反本規(guī)則的，主管機關依據(jù)有關法律、法規(guī)和交通部頒布的有關規(guī)章給予處罰?！睂Υ斑`法行為依法給予行政處罰是VTS理應承擔的責任和義務，也是VTS避免問責的必然要求。

3.提高VTS綜合影響力的重要措施

根據(jù)VTS調查問卷和用戶座談會的反饋結果，VTS用戶普遍認為VTS覆蓋區(qū)內船舶違法現(xiàn)象普遍，海事監(jiān)管不到位。而VTS執(zhí)法人員又疲于應付船舶動態(tài)監(jiān)控、交通組織或日常工作，忽略了對船舶違法行為處置，VTS公信力受到嚴重影響。因此，必須高度重視船舶違法行為行政處罰工作，不斷深化行政處罰在VTS管理中的作用，提升行政執(zhí)法社會影響力。

4.規(guī)范VTS覆蓋區(qū)船舶通航秩序的重要抓手

宣傳、教育是規(guī)范船舶航行行為的重要方式，但其效果遠不及行政處罰。通過提高行政處罰率，加強對船舶違法行為的打擊力度，能夠極大地提高VTS的震懾力，進而建立VTS在交通組織中的權威地位，引導船舶遵守規(guī)章制度和操作規(guī)程，形成規(guī)范有序的通航秩序。同時，提高船舶違法行為行政處罰率，使應被處罰的船舶受到懲處和教育，會鼓勵遵紀守法船舶更好地遵守通航秩序，影響潛在的船舶違法行為意向，消除安全隱患。

三、提高VTS覆蓋區(qū)船舶違法行為行政處罰率的途徑

1.完善法律法規(guī)，使VTS執(zhí)法“有法可依”

《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》等法律、法規(guī)和規(guī)章需要盡快修訂，交通運輸部海事局統(tǒng)一發(fā)布《VTS用戶指南》，理順VTS行政處罰執(zhí)法依據(jù)。完善法律法規(guī)，將使違法行為人服氣的概率大大提高，抗拒處罰的社會阻力大幅減少。

2.簡化行政處罰程序，使VTS執(zhí)法更加“簡單快捷”

當前情況下，實施一般程序行政處罰案件簡化操作有其必要性和可行性。2011年5月1日起施行的《中華人民共和國道路交通安全法》第107條規(guī)定“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書”，該法突破了《中華人民共和國行政處罰法》簡易處罰50元的限額規(guī)定，做到了與時俱進，大大提高了道路交通執(zhí)法效率。我們可以借鑒該法規(guī)定，依據(jù)提高行政執(zhí)法效能、方便基層執(zhí)法辦案、及時高效打擊違法行為原則，在法律規(guī)定范圍內，簡化操作程序，減少內部審批流程，提高執(zhí)法效率。

3.強化多層保障，使VTS執(zhí)法人員“放開手腳”

各VTS配齊配足VTS值班人員，強化人力資源保障。加強法律法規(guī)培訓、研討，打造專業(yè)化、能懂法、會用法的VTS人才隊伍，強化制度保障。推進VTS裝備現(xiàn)代化建設，加強船舶交通管理系統(tǒng)先進技術應用，為VTS執(zhí)法人員提供技術保障。建立容錯糾錯機制，減少執(zhí)法風險，使VTS執(zhí)法人員輕裝上陣，放開手腳。

4.搭建行政處罰平臺，使VTS執(zhí)法能夠“資源共享”

在海事管理機構內建立VTS行政處罰內部工作平臺，主管業(yè)務科室牽頭，各業(yè)務科室配合參與，實行聯(lián)動執(zhí)法機制。在全國VTS中心建立VTS行政處罰平臺，各VTS中心及時上傳違法船舶“黑名單”，并配合違法行為發(fā)生地海事管理機構實施行政處罰，構建“大執(zhí)法”格局。每年印刷VTS覆蓋區(qū)行政處罰案例集，提供借鑒和參考，提高行政處罰水平。

四、結語

我國VTS發(fā)展已經(jīng)基本實現(xiàn)動態(tài)海事監(jiān)管的現(xiàn)代化，對水域現(xiàn)場和船舶動態(tài)做到“可視、可聽、可控”。當前，提升VTS覆蓋區(qū)內船舶違法行為行政處罰率，對規(guī)范船舶通航秩序、提升VTS運行管理水平、發(fā)揮VTS作用大有裨益。