機(jī)構(gòu)改革視角下我國(guó)海洋治理能力提升對(duì)策探析*

姜秀敏 王舒寧

一、問(wèn)題的提出

關(guān)于“治理”的概念，學(xué)術(shù)界公認(rèn)的解釋是“各種私人或公共的機(jī)構(gòu)或個(gè)人共同管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[1]。能力是完成一項(xiàng)活動(dòng)的本領(lǐng)，是一個(gè)抽象且復(fù)雜的概念。[2]海洋治理能力的提升有助于我國(guó)海洋治理的制度化和體系化建設(shè)，有助于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化，增強(qiáng)我國(guó)綜合國(guó)力，在國(guó)際交往中掌握主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。

在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下，研究提升我國(guó)海洋治理能力具有尤其重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出成立自然資源部，統(tǒng)籌我國(guó)相關(guān)海洋機(jī)構(gòu)及其涉海職能劃分，以解決“九龍治?！钡闹卫砝Ь?；不再設(shè)立中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有關(guān)職責(zé)交由中央外事工作委員會(huì)及其辦公室承擔(dān)，作為國(guó)家海洋治理決策的頂層智囊和輔佐機(jī)構(gòu)存在；地方相繼設(shè)立與中央相配套的地方自然資源和規(guī)劃廳。自此，我國(guó)海洋治理在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，取得了一定成就。但在世界海洋爭(zhēng)端日趨激烈的全球局勢(shì)下，我國(guó)海洋治理能力與海洋治理需求之間仍存在差距。因此，提高我國(guó)海洋治理能力，推動(dòng)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、合理化，更好地服務(wù)于我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，亟須在機(jī)構(gòu)改革的視角下研究海洋治理能力提升的相關(guān)理論與對(duì)策。

自20世紀(jì)90年代起，世界各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到海洋治理對(duì)國(guó)家發(fā)展的重要意義，并對(duì)此進(jìn)行了各方面的研究。國(guó)外學(xué)者對(duì)海洋治理的研究側(cè)重于海洋綜合管理的合理性與合法性分析，通過(guò)完善涉海機(jī)構(gòu)及其配套設(shè)施建設(shè)促進(jìn)本國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展。美國(guó)學(xué)者Bailet指出構(gòu)成海洋治理框架的三個(gè)要素分別是法律法規(guī)、管理體制以及實(shí)施機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)有關(guān)海洋治理的研究文獻(xiàn)偏重于對(duì)構(gòu)建我國(guó)海洋管理體制的定性研究與分析上。李德潮所著《我國(guó)海洋管理體制》出版后學(xué)術(shù)界興起對(duì)于海洋治理體制相關(guān)問(wèn)題的探討，國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者相對(duì)認(rèn)可的觀點(diǎn)主要有：加強(qiáng)我國(guó)海洋綜合管理，推動(dòng)統(tǒng)一的高層次的海洋管理機(jī)構(gòu)的建立；整合海上分散的執(zhí)法力量，建立強(qiáng)大而統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍；加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)；健全海洋法治體系。主要代表學(xué)者與著作有鹿守本的《海洋綜合管理及其基本任務(wù)》、石莉的《美國(guó)的新海洋管理體制》、魏志江的《試論韓國(guó)海洋管理體制及其對(duì)中國(guó)的啟示》、田毓振的《加拿大海洋管理特征及對(duì)我國(guó)的啟示》、郭倩的《中美海洋管理機(jī)構(gòu)的比較分析——以重組國(guó)家海洋局方案為視角》、鹿守本和宋增華的《當(dāng)代海洋管理理念革新發(fā)展及影響》、李景光的《國(guó)外海洋管理與執(zhí)法體制》等。近幾年學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注從政府管理的視角探討海洋治理相關(guān)問(wèn)題，如周學(xué)峰的《公共管理視閾下政府海洋管理職能探析》、崔旺來(lái)的《政府在海洋公共產(chǎn)品供給中的角色定位》和《政府海洋管理體制研究》、崔旺來(lái)和葉芳的《我國(guó)政府海洋管理體制創(chuàng)新研究》、王琪的《中國(guó)海洋管理：運(yùn)行與變革》、崔鳳和宋寧而的《中國(guó)海洋社會(huì)發(fā)展報(bào)告（2015—2017年版）》、崔野和王琪的《關(guān)于中國(guó)參與全球海洋治理若干問(wèn)題的思考》等。這些觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)海洋管理體制的完善產(chǎn)生了積極影響。但由于學(xué)界對(duì)海洋治理領(lǐng)域的研究起步較晚，部分結(jié)論尚缺乏具有說(shuō)服力的理論支撐和實(shí)證檢驗(yàn)，現(xiàn)有研究成果對(duì)提升我國(guó)海洋治理能力的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺少具體對(duì)策的研究，尤其是如何通過(guò)機(jī)構(gòu)改革整合海洋治理相關(guān)職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置，從而有效提升海洋治理能力，是值得研究的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、機(jī)構(gòu)改革視角下我國(guó)海洋治理發(fā)展歷程（1949—2018年）

自1949年新中國(guó)成立至今，我國(guó)海洋治理機(jī)構(gòu)歷經(jīng)數(shù)次國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，海洋治理體制經(jīng)歷了從海洋行業(yè)管理到海洋行政管理再到海洋綜合管理的不同發(fā)展階段，海洋治理相關(guān)政府職能和權(quán)力設(shè)置不斷理順，為我國(guó)海洋治理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立初期，由于缺乏對(duì)于海洋治理相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在中央機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置上，僅由國(guó)家科委在1958年成立海洋組，業(yè)務(wù)處理則交付于海軍航保部。1964年，先后隸屬于海軍和國(guó)家科委的國(guó)家海洋局成立，開(kāi)啟了我國(guó)海洋治理的新篇章，整合分散的、臨時(shí)設(shè)置的各協(xié)作力量，逐漸形成符合我國(guó)實(shí)際的國(guó)家海洋管理體系。但此時(shí)的國(guó)家海洋局并不承擔(dān)海洋行政管理職責(zé)，缺乏高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，海洋管理職能分散，海洋管理體制的模式為局部統(tǒng)一、整體分散，區(qū)域海洋治理主導(dǎo)力量能力不足問(wèn)題突出[3]。1982年第四次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家海洋局調(diào)整為隸屬于國(guó)務(wù)院的副部級(jí)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)海洋管理，確定其與地方海洋管理機(jī)構(gòu)間“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的關(guān)系，對(duì)提升我國(guó)海洋治理能力具有重要意義。1988年機(jī)構(gòu)改革主要是地方層面的改革，在中央層面上沒(méi)有較大的改動(dòng)。1993年第六次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家海洋局的管理權(quán)限交付于國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)），此時(shí)國(guó)家海洋局行政管理權(quán)限有所下降。1998年機(jī)構(gòu)改革整合國(guó)家土地管理局、國(guó)家海洋局等各項(xiàng)職責(zé)，組建國(guó)土資源部，國(guó)家海洋局仍作為部管國(guó)家局，承擔(dān)海域使用管理、海洋權(quán)益維護(hù)等職能。2002年7月，國(guó)家海洋局作為我國(guó)中央級(jí)海洋行政管理部門得以設(shè)立。2003年5月，國(guó)務(wù)院首次提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，但關(guān)于海洋治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這一戰(zhàn)略需求。2008年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案再次拓展國(guó)家海洋局在加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略研究方面的職責(zé)，以及對(duì)海洋事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)方面的職能，使我國(guó)朝著海洋綜合管理的目標(biāo)又邁進(jìn)一大步。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重組國(guó)家海洋局，形成了統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制，正式結(jié)束了中國(guó)海洋治理“五龍執(zhí)法”的時(shí)代。同年，成立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的制定。2018年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，整合國(guó)家海洋局的職責(zé)，組建自然資源部，國(guó)家海洋局不再作為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)實(shí)體存在。取消中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室。自然資源部的成立是我國(guó)綜合性較強(qiáng)的承擔(dān)海洋行政管理職責(zé)的國(guó)家海洋治理機(jī)構(gòu)，為我國(guó)發(fā)展海洋行政管理提供了重要組織保障。

在地方機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置上，1965年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立北海、東海和南海分局，負(fù)責(zé)我國(guó)各海區(qū)的海洋行政管理事務(wù)，并對(duì)海區(qū)實(shí)行垂直管理。此時(shí)我國(guó)的海洋管理體制以行業(yè)部門管理為主，實(shí)行分散管理，呈現(xiàn)條塊分割、半集中型管理的特點(diǎn)。1980年，“海岸帶調(diào)查辦公室”臨時(shí)機(jī)構(gòu)相繼成立，是當(dāng)前沿海地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)的雛形。1988年機(jī)構(gòu)改革后基本形成地方海洋管理機(jī)構(gòu)，由沿海各省市科委管轄，建立了“國(guó)家海洋局-海區(qū)分局-海洋管區(qū)-海洋監(jiān)察站”四級(jí)海洋管理系統(tǒng)。[4]1989年，中國(guó)沿海地方政府逐步設(shè)立本海區(qū)海洋行政管理機(jī)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)海洋分級(jí)管理提供了必要條件，以海洋與漁業(yè)相結(jié)合、海洋與土地相結(jié)合以及專職海洋行政管理三種模式開(kāi)啟了地方用海管海的新階段。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革至今，根據(jù)中央“政府組成部門及其職能配置要與國(guó)家機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)”的要求，各省、自治區(qū)機(jī)構(gòu)改革中組建省級(jí)自然資源局，再一次推進(jìn)了地方海洋治理機(jī)構(gòu)及其職能優(yōu)化。

在海洋機(jī)構(gòu)配套機(jī)制及其職能劃分上，1995年國(guó)家為推動(dòng)我國(guó)分局職能轉(zhuǎn)變，理順中央與地方海洋治理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，下發(fā)《國(guó)家海洋局北海、東海、南海分局機(jī)構(gòu)改革方案》，下放部分海洋管理工作權(quán)限給地方政府。1999年，成立中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)（CMS），與國(guó)家海洋局合署辦公，其職能相當(dāng)于美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)。2001年，《海域使用管理法》中明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行中央統(tǒng)一管理與授權(quán)地方分級(jí)管理的海洋管理體制。2015年國(guó)家發(fā)布《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，取消國(guó)家海洋局全部“非行政許可審批”類別。2018年3月新的自然資源部組建之后，根據(jù)全國(guó)人大立法工作計(jì)劃，適時(shí)啟動(dòng)《海域使用管理法》的修訂工作，完善海洋治理機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置。

從我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革歷程中可見(jiàn)，我國(guó)海洋治理主體存在多元化、碎片化、分散化等特點(diǎn)，造成的海洋治理碎片化困境一時(shí)難以打破；海洋治理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在著職能交叉、職能缺位等現(xiàn)象，海洋治理功能分化，我國(guó)海洋治理機(jī)構(gòu)設(shè)置有待進(jìn)一步完善，亟須從機(jī)構(gòu)改革的視角下研究有效提升我國(guó)海洋治理能力的策略和方法。

三、當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置影響海洋治理能力提升的障礙因素

從國(guó)家機(jī)構(gòu)改革歷程中可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的海洋治理體制存在管理不科學(xué)、涉海治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理、海洋治理權(quán)責(zé)關(guān)系劃分不明確以及我國(guó)現(xiàn)有涉海治理體制機(jī)制與海洋治理需求不匹配等問(wèn)題，是制約我國(guó)海洋治理能力有效提升的阻礙因素。

1.職能設(shè)置不科學(xué)

職能分散化問(wèn)題。我國(guó)曾有相關(guān)涉海管理部門17個(gè)，分別承擔(dān)海岸管理、海洋漁業(yè)、海上治安、海洋領(lǐng)土紛爭(zhēng)等多項(xiàng)管理職責(zé)。在2013年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)以前，多部門共同執(zhí)法，政出多門，涉海機(jī)構(gòu)與部門之間爭(zhēng)權(quán)推責(zé)，常導(dǎo)致某些海洋問(wèn)題無(wú)人問(wèn)津，在我國(guó)海洋治理實(shí)踐中大量存在多頭管理的現(xiàn)象。2013年重組國(guó)家海洋局后，整合了多個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)，但仍有13個(gè)國(guó)家部委分別擁有對(duì)海洋事務(wù)的管理權(quán)限。2018年3月自然資源部的成立雖然在職能整合上取得了一定的進(jìn)步，但職能分散的問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

職能交叉導(dǎo)致管理成本增加。由于我國(guó)“群龍鬧?！薄熬琵堉嗡币约啊拔妪堉嗡钡臍v史原因，我國(guó)涉海治理機(jī)構(gòu)職能劃分一直不甚清晰。表面上各部門各司其職，對(duì)我國(guó)海洋事務(wù)齊抓共管，但不同機(jī)構(gòu)以及部門之間存在著重復(fù)建設(shè)與重復(fù)投資的問(wèn)題，導(dǎo)致職能交叉、機(jī)構(gòu)重復(fù)、責(zé)任模糊等現(xiàn)象。地方層面上以2018年海南省機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)涉海治理機(jī)構(gòu)職能的變化為例（如圖1所示）。中央層面海洋治理機(jī)構(gòu)仍然存在職能重疊，涉海職能的行政管理部門種類繁多，國(guó)家海洋局現(xiàn)劃歸于機(jī)關(guān)服務(wù)中心，由于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，機(jī)關(guān)服務(wù)中心相關(guān)職責(zé)尚在完善之中（如圖2所示）。由于在機(jī)構(gòu)改革中將國(guó)家海洋局的職責(zé)劃歸為自然資源部的同時(shí)又將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)交付于生態(tài)環(huán)境部，在改革初期必然會(huì)面臨權(quán)責(zé)交叉的問(wèn)題；整合后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擁有漁業(yè)相關(guān)職能，但漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理職責(zé)劃歸給交通運(yùn)輸部。另一方面，在橫向?qū)蛹?jí)的同級(jí)部門之間“爭(zhēng)權(quán)推責(zé)”，各項(xiàng)審批權(quán)力備受歡迎，而監(jiān)管責(zé)任卻避之唯恐不及，責(zé)權(quán)極度不對(duì)等。機(jī)構(gòu)改革初期，國(guó)家部委職能必然面臨重大調(diào)整，過(guò)渡期則不可避免地產(chǎn)生相應(yīng)問(wèn)題，黨政部門間關(guān)系協(xié)調(diào)難度大，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷，跨區(qū)域管理協(xié)作障礙多，信息交換滯后，職能界定不清，政府海洋治理職能缺位、職能越位等問(wèn)題頻發(fā)。

圖2 2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后部分涉海職能劃分

職能劃分不合理削弱地方管理效率。1995年，國(guó)家下放“近岸海域以及海島海岸的海洋管理權(quán)限”于地方政府。2001年，又明確我國(guó)海洋管理要堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、授權(quán)地方管理的模式。國(guó)家在中央與地方涉海治理機(jī)構(gòu)以及府際間的職能劃分上不斷進(jìn)行分權(quán)與授權(quán)的嘗試，改革“怪圈”頻現(xiàn)，責(zé)任下放、權(quán)力上移的現(xiàn)象頻發(fā)。職、權(quán)、責(zé)、利的不統(tǒng)一削弱了地方政府海洋治理的積極性和主動(dòng)性。另外，海警與自然資源部有關(guān)行政執(zhí)法的具體分工和職能劃分仍有待進(jìn)一步厘清，這一時(shí)期的協(xié)調(diào)管理成本相應(yīng)增加，海洋治理效率不高。

目前，我國(guó)各沿海省、市、自治區(qū)都相繼成立了對(duì)本地區(qū)海洋事務(wù)負(fù)責(zé)的海洋管理機(jī)構(gòu)，配合國(guó)家海洋治理機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)。然而海洋問(wèn)題本身具有綜合性，需要跨行政區(qū)域的合作。如近兩年新聞中涌現(xiàn)的各類海洋污染、海上救助等問(wèn)題，需要地方政府或機(jī)構(gòu)的合力才能解決。由于職能劃分模糊，地方政府擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，某些專業(yè)涉海管理機(jī)構(gòu)無(wú)法向政府部門或其他相關(guān)部門發(fā)布指令性命令，可能會(huì)貽誤時(shí)機(jī)。另一方面，由于多省、自治區(qū)相繼根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案進(jìn)行了地方涉海治理機(jī)構(gòu)的改革，同級(jí)省政府部門間的職能協(xié)調(diào)問(wèn)題同樣對(duì)我國(guó)海洋治理提出了挑戰(zhàn)。

2.涉海治理體制不統(tǒng)一

在我國(guó)海洋治理與開(kāi)發(fā)的歷史上，各行業(yè)、機(jī)構(gòu)海洋權(quán)力的濫用，導(dǎo)致我國(guó)一時(shí)之間難以形成完全統(tǒng)一的海洋管理模式，而是以分散的行業(yè)管理為基礎(chǔ)，依據(jù)不同的管理難度逐步對(duì)涉海治理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，分散型體制逐漸取代了以往由國(guó)家科委海洋工作組專門領(lǐng)導(dǎo)的集中型體制。改革開(kāi)放后，海洋機(jī)構(gòu)的調(diào)整帶有社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)及職能設(shè)計(jì)理想化，在實(shí)踐上缺乏一定的可行性，制約了我國(guó)海洋治理能力的提升。

行政級(jí)別與治理訴求不符。國(guó)家海洋局是副部級(jí)機(jī)構(gòu)，而海警局則是正部級(jí)機(jī)構(gòu)。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出重新組建自然資源部，并未明確提出撤銷國(guó)家海洋委員會(huì)，僅規(guī)定自然資源部吸收國(guó)家海洋局的相關(guān)職責(zé)。機(jī)構(gòu)改革從中央層面來(lái)講，國(guó)家高層次決策機(jī)構(gòu)需要更多的權(quán)力，所以機(jī)構(gòu)改革必然存在集權(quán)的傾向，跨行政區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)存在行政區(qū)域壁壘。

權(quán)力分散導(dǎo)致部門合力減弱。我國(guó)涉海治理機(jī)構(gòu)中管理主體較多且各自利益追求難以達(dá)成一致，海上執(zhí)法權(quán)力分散在國(guó)家海洋局、海關(guān)、交通運(yùn)輸部、海軍等諸多部門，機(jī)構(gòu)間存在級(jí)別牽制，增加了我國(guó)建立協(xié)調(diào)機(jī)制的難度。按照2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃，“將國(guó)家海洋局（中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能劃歸武警部隊(duì)”[6]，但方案中尚未做明確闡釋，未來(lái)我國(guó)海洋行政執(zhí)法仍將繼續(xù)維持按不同類型分而治之的局面。

總之，歷史上很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)相關(guān)海洋管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定，存在周期性改變，政府職能設(shè)置不清晰。我國(guó)地方下級(jí)涉海管理部門與上級(jí)涉海管理部門、地方政府與地方涉海治理機(jī)構(gòu)之間乃至中央與地方海洋管理機(jī)構(gòu)之間的管理體制不相協(xié)調(diào)，府際間缺乏信息交流與互動(dòng)合作，難以形成強(qiáng)有力的組織系統(tǒng)，缺乏海洋治理組織保障與權(quán)威性，阻礙了我國(guó)海洋治理工作的有效開(kāi)展和海洋治理能力的提升。

3.運(yùn)行機(jī)制不合理

管理體制影響運(yùn)行機(jī)制，在我國(guó)相對(duì)分散的管理體制下，我國(guó)海洋治理涉及主體較多，復(fù)雜程度較高，引起運(yùn)行機(jī)制上的障礙。1983年的體制改革中，原則性地提出了國(guó)家海洋局與地方海洋管理機(jī)構(gòu)之間是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的關(guān)系。在分散型的管理體制下，管理活動(dòng)只能在部門內(nèi)部運(yùn)作，部門間的協(xié)調(diào)和國(guó)家整體海洋治理目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)施都難以有效開(kāi)展。

首先，缺乏專門性海洋治理統(tǒng)帥機(jī)構(gòu)。國(guó)家成立自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)，已不再是國(guó)家最高海洋行政主管部門，有關(guān)海洋事務(wù)治理的職責(zé)也相應(yīng)劃歸到其他部委，建立一支能遠(yuǎn)洋執(zhí)法的隊(duì)伍尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)，一定程度上削弱了國(guó)家對(duì)于海洋事務(wù)治理的高層次統(tǒng)帥與指揮。在地方海洋治理層面上，我國(guó)海洋區(qū)域涵蓋多個(gè)行政區(qū)域，各涉海機(jī)構(gòu)、部門以及行業(yè)在海洋治理實(shí)踐中依據(jù)不同法律法規(guī)或部門規(guī)章，自成體系，難以協(xié)調(diào)。偏向于碎片化的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)責(zé)劃分不清晰，影響我國(guó)海洋行政管理機(jī)構(gòu)各職能部門間職能的執(zhí)行以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行秩序的協(xié)調(diào)，從而阻礙海洋治理相關(guān)機(jī)構(gòu)治理能力的提升。

其次，我國(guó)現(xiàn)有海洋機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏配套機(jī)制的建設(shè)。第一，缺乏法律保障機(jī)制。我國(guó)海洋綜合性法律法規(guī)體系尚不完善，缺乏海洋治理專項(xiàng)立法。在機(jī)構(gòu)改革中，法律法規(guī)是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的重要配套機(jī)制，沒(méi)有完備的法律保障做后盾，就很難合理而穩(wěn)定地明確各級(jí)政府機(jī)構(gòu)或部門之間的職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員分配等問(wèn)題。目前，我國(guó)最高層次的海洋立法是由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議通過(guò)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，缺乏有關(guān)海洋執(zhí)法維權(quán)的高層次立法，法律的效力等級(jí)低，海洋執(zhí)法維權(quán)管理缺乏專門的制度性保障，難以在操作性的層面規(guī)范和協(xié)調(diào)執(zhí)法工作[7]。第二，缺乏利益整合機(jī)制。海洋治理問(wèn)題的復(fù)雜性決定必須在中央機(jī)構(gòu)下設(shè)多個(gè)地方海洋治理機(jī)構(gòu)予以輔助，而部門之間、機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的矛盾沒(méi)有通過(guò)相應(yīng)的糾紛調(diào)解機(jī)制得到妥善合理的解決，進(jìn)而激化并倒逼我國(guó)海洋管理機(jī)構(gòu)的體制改革。第三，缺乏海洋治理權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。在海洋治理上，對(duì)各海洋管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行及其主體行為的監(jiān)督體系有待完善，地方海洋治理機(jī)構(gòu)在部門利益的基礎(chǔ)上經(jīng)常出現(xiàn)一定程度的地方保護(hù)主義，對(duì)國(guó)家海洋治理行為作出非正常的行政干預(yù)，極大影響了我國(guó)海洋治理整體能力的提升。第四，缺乏公民參與機(jī)制。我國(guó)自上而下的海洋治理決策機(jī)制導(dǎo)致自下而上參與渠道的缺乏，決策權(quán)力集中于各級(jí)黨委，社會(huì)及公眾參與度不足。第五，信息溝通機(jī)制不順暢。同級(jí)涉海治理部門之間彼此分而治之，在我國(guó)海洋治理實(shí)踐中，對(duì)同一問(wèn)題時(shí)常會(huì)出現(xiàn)不同的要求，增加了海洋治理的行政協(xié)調(diào)成本，降低了海洋治理的效果，阻礙海洋治理能力的提升。

四、機(jī)構(gòu)改革視角下我國(guó)海洋治理能力提升的對(duì)策建議

中國(guó)是一個(gè)兼具廣闊陸地領(lǐng)土面積與海洋管轄面積的陸海復(fù)合型大國(guó)，海洋治理能力提升具有迫切性的時(shí)代要求[8]。涉海治理部門合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能的充分發(fā)揮是保證我國(guó)海洋治理能力水平的關(guān)鍵，如何通過(guò)機(jī)構(gòu)改革不斷整合海洋治理相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能，使之形成一股合力，不斷提升海洋治理能力和效果，是一項(xiàng)十分重要緊迫的時(shí)代任務(wù)。

1.明確劃分職能邊界

國(guó)家海洋治理能力提升的重要前提在于，政府應(yīng)該是規(guī)制型的政府，重“治理”而不是“管理”。調(diào)整我國(guó)海洋治理政府機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置，加強(qiáng)海洋區(qū)域治理實(shí)踐，重新界定海洋治理政府職能，明確職能邊界，整合涉海治理機(jī)構(gòu)、部門之間不同的利益。明確國(guó)家海洋管理部門與地方政府海洋管理部門的職責(zé)邊界與權(quán)力范圍，調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府職能與權(quán)責(zé)分工[9]。

從中央海洋治理機(jī)構(gòu)設(shè)置的層面上講，國(guó)家最高海洋治理機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，主要承擔(dān)國(guó)家大政方針、海洋發(fā)展總目標(biāo)的籌劃與制定，為地方海洋治理機(jī)構(gòu)的下一步行動(dòng)指明方向，做海洋發(fā)展的掌舵手而不是劃槳者，中央海洋治理機(jī)構(gòu)權(quán)力適當(dāng)下放于地方政府，與地方海洋治理機(jī)構(gòu)僅作為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。讓地方海洋治理機(jī)構(gòu)擁有對(duì)轄區(qū)內(nèi)海洋治理問(wèn)題的獨(dú)立決策權(quán)，引導(dǎo)地方政府主動(dòng)開(kāi)展相關(guān)海洋治理工作。在地方海洋治理機(jī)構(gòu)的層面上，同樣要轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，逐漸擺脫對(duì)中央政府機(jī)構(gòu)的依賴，設(shè)立地方政府專家咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)或以地方政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的地方海區(qū)管理委員會(huì)，就本地區(qū)海洋治理問(wèn)題因地制宜地尋找解決辦法，推動(dòng)地方海洋治理的發(fā)展，提升地方政府海洋治理能力。

明確各地方政府、機(jī)構(gòu)以及部門之間的職能劃分。涉海治理機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置采用職能型組織結(jié)構(gòu)或直線-職能型組織結(jié)構(gòu)，將具有同類職能的部門或單位進(jìn)行整合；發(fā)掘部門間深層聯(lián)系，將職能具有相關(guān)性的部門統(tǒng)一起來(lái)。

推動(dòng)涉海治理機(jī)構(gòu)外部職責(zé)交叉轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)作，才能解決權(quán)力重疊、政出多門等問(wèn)題。同時(shí)，其他地方海洋治理機(jī)構(gòu)或部門應(yīng)對(duì)各省自然資源和規(guī)劃廳承擔(dān)監(jiān)督職能，以保證權(quán)力不被濫用。

2.逐步統(tǒng)一治理體制

海洋治理能力提升的關(guān)鍵在于進(jìn)一步理順海洋管理體制，2018年新組建自然資源部以后，我國(guó)海洋事務(wù)的管理機(jī)制改革又向前邁進(jìn)一大步。

成立并強(qiáng)化中央層面海洋治理機(jī)構(gòu)建設(shè)。在最近的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，我國(guó)相關(guān)海洋治理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，組建了具有多種復(fù)合型職能的綜合性海洋管理機(jī)構(gòu)——自然資源部。但不可否認(rèn)的是，自然資源部作為我國(guó)海洋行政主管部門的綜合性地位開(kāi)始下降。此次改革并未涉及國(guó)家海洋委員會(huì)，這是我國(guó)推進(jìn)海洋治理的一個(gè)關(guān)鍵契機(jī)。強(qiáng)化國(guó)家海洋委員會(huì)的權(quán)威性，既要發(fā)揮其作為高層次協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋治理、海洋權(quán)益維護(hù)和制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略的作用，更要進(jìn)一步提升其在海洋行政事務(wù)管理中的地位，賦予更多管理權(quán)限，統(tǒng)籌全國(guó)海洋治理工作，使其擁有對(duì)各海區(qū)以及行政區(qū)域內(nèi)海洋機(jī)構(gòu)的約束權(quán)。

健全地方層面海洋治理機(jī)構(gòu)建設(shè)。設(shè)立海區(qū)內(nèi)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)海區(qū)中的各項(xiàng)行政管轄區(qū)內(nèi)所有政府、機(jī)構(gòu)、部門以及有關(guān)行業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等的統(tǒng)籌權(quán)與協(xié)調(diào)權(quán)，避免同級(jí)部門相互牽制，各有掣肘，增強(qiáng)地方各涉海機(jī)構(gòu)、部門與行業(yè)之間的協(xié)作，推動(dòng)資源、信息共享，提高中央與地方海洋治理的聯(lián)動(dòng)性，促進(jìn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。理順地方海區(qū)海洋行政執(zhí)法監(jiān)察體制，推進(jìn)我國(guó)海洋管區(qū)海洋監(jiān)察站的建設(shè)進(jìn)程，處理好各級(jí)海洋行政管理主體與各級(jí)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的關(guān)系。同時(shí)支持發(fā)展地方海洋治理行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，使其在海洋政策制定、規(guī)范地方涉海行業(yè)行為等方面發(fā)揮作用。

3.不斷完善運(yùn)行機(jī)制

完善我國(guó)海洋治理運(yùn)行機(jī)制應(yīng)站在國(guó)家利益的戰(zhàn)略高度進(jìn)行全局統(tǒng)籌，理順各涉海治理機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性；打破涉海部門間分割的利益訴求，緩和利益沖突。

健全海洋治理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)配套機(jī)制。第一，建立能夠協(xié)調(diào)中央與地方以及各涉海治理機(jī)構(gòu)之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家主管部門、地方政府、社會(huì)團(tuán)體、涉海治理部門以及相關(guān)企業(yè)、科研單位等利益主體，合理協(xié)調(diào)部門權(quán)限，建立政策制定的協(xié)調(diào)化機(jī)制。第二，完善對(duì)海洋治理機(jī)構(gòu)及其他涉海機(jī)構(gòu)管理主體行為的監(jiān)督與考核，強(qiáng)化海洋政策的監(jiān)控機(jī)制。第三，健全公民參與機(jī)制，預(yù)設(shè)促進(jìn)公民參與海洋治理決策的機(jī)構(gòu)或地方或區(qū)域海洋管理委員會(huì)。理順海洋行政主管部門與海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其他涉海部門之間的權(quán)力范圍。第四，完善海洋治理機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理制度，減少職能交叉，以保障海洋治理能力的有效提升。

完善機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行的法律制度保障。推動(dòng)國(guó)家部委出臺(tái)部門規(guī)章，并給予沿海地方政府和相關(guān)海洋治理機(jī)構(gòu)一定程度上出臺(tái)地方性海洋行政法規(guī)以及政府規(guī)章的權(quán)力，推動(dòng)海洋行政組織相關(guān)法律的出臺(tái)與修訂。持續(xù)推進(jìn)海洋事務(wù)性治理的相關(guān)海洋基本法制定的步伐，完善海洋治理機(jī)構(gòu)行政立法，明確海洋治理機(jī)構(gòu)執(zhí)行海洋治理活動(dòng)的行動(dòng)依據(jù)，使我國(guó)相關(guān)海洋管理機(jī)構(gòu)在履行海洋治理職能中有法可依，有章可循。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，機(jī)構(gòu)改革是轉(zhuǎn)變政府職能的手段，政府職能轉(zhuǎn)變是提升海洋治理能力的必要條件。海洋治理相關(guān)機(jī)構(gòu)改革并不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)間的合并或精簡(jiǎn)，而是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變這一系統(tǒng)工程的重要部分。機(jī)構(gòu)改革能夠重新塑造政府在現(xiàn)代海洋治理中的權(quán)力模式，明確界定政府機(jī)構(gòu)的行政邊界，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公眾的整體協(xié)作，提高我國(guó)海洋治理能力，才是機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中海洋治理相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)整能夠推動(dòng)我國(guó)海洋治理效能和服務(wù)水平的提升，加快涉海政府部門職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，使涉海機(jī)構(gòu)集中精力于海洋綜合管理相關(guān)事務(wù)，提高其自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，有助于創(chuàng)新我國(guó)海洋治理方式，有效提升我國(guó)海洋治理能力。