都市圈新變局

袁建勝 熊平平 降蘊彰

一場中國城市化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和城市新變局的序幕正在拉開。

“‘都市圈并不是一個新概念了。”提起國家發(fā)改委2月發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長助理、城市群與都市圈研究中心主任盧慶強有些感慨。

“吳（良鏞）老爺子（兩院院士、曾協(xié)助梁思成創(chuàng)建清華大學(xué)建筑系）1999年首提‘大北京的概念，有20年了。2002年，南京市啟動了第一個‘都市圈戰(zhàn)略。從學(xué)界的設(shè)想、前期規(guī)劃、政府理念，到現(xiàn)在進入大眾視野，凝聚共識真的需要一個漫長的過程?！北R慶強說。

在國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長肖金成看來：“之前國家發(fā)改委的規(guī)劃，起的作用更多是認識、研究、討論、嘗試，隨著對象尺度的逐漸縮小，都市圈戰(zhàn)略已經(jīng)很接近可操作的執(zhí)行方案了?！毙そ鸪稍疃葏⑴c過全國各類區(qū)域與城市規(guī)劃及相關(guān)政策制定。

從“沿?！獌?nèi)陸”到“東、中、西部加?xùn)|北”的大區(qū)域分類，從新型城鎮(zhèn)化的理念形成到“19+2”城市群的確定，中央政府對國土開發(fā)和城市化的認知不斷深入，在都市圈這個尺度落了地。“另一方面，城鎮(zhèn)化也上升到黨和政府的大局層面。”盧慶強說。

上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究中心主任陸銘認為，此時推出都市圈新戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國城市化走到了新的階段，由原有鼓勵中小城市發(fā)展、抑制大城市規(guī)模的“平均主義”，到現(xiàn)在重視現(xiàn)代城市經(jīng)濟的規(guī)模與集聚效應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

都市圈戰(zhàn)略即將觸發(fā)城市新變局，各類型城市在對新增長方式的探求中，愈加凸顯出自覺性和自主性，此輪城市發(fā)展的態(tài)勢，可能將奠定未來中國城市新格局。因此，理解都市圈的政策邏輯，會是把握“后城鎮(zhèn)化”發(fā)展的一把鑰匙。

在城鎮(zhèn)化新階段和城市新變局中，三個維度已經(jīng)明晰可見：產(chǎn)業(yè)帶動人的不斷集聚與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，城市運營及系統(tǒng)化水平，以及市場的統(tǒng)一與開放要求制度變革不斷深入。

集聚的力量

中國現(xiàn)代城市的快速發(fā)展是改革開放四十年的重要成果，2017年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.52%。城市的數(shù)量也顯著增加，2017年末，全國城市近700個。

中國40年的城市化經(jīng)驗和全世界城市的發(fā)展史，都指向了城市的生長擴大來自于集聚的力量。人、資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素往城市流動，而且是往區(qū)域內(nèi)的中心城市流動，形成要素的聚集，催生新的產(chǎn)業(yè)和主體，提高勞動生產(chǎn)率，城市在要素集聚的過程中生長壯大。

“就全世界人口遷移規(guī)律來說，人都是往大的中心城市、陽光地帶聚集，地理位置優(yōu)越的都市圈人口規(guī)模會越來越大，集聚效果會進一步增強。”盧慶強表示。

世界的經(jīng)驗也表明大都市圈的集聚效應(yīng)，數(shù)據(jù)顯示，日本東京都市圈，面積1.34萬平方公里，人口3800萬，占全國人口的28%；英國倫敦都市區(qū)，面積8400平方公里，人口1400萬，占全國人口22%；法國巴黎都會區(qū)，面積1.7萬平方公里，人口1200萬，占全國人口18%。

與發(fā)達國家相比，中國的大都市及周邊區(qū)域人口聚集度均不到3%，但已經(jīng)形成世界上規(guī)模最多的大城市，其中100萬至500萬人口的大城市有105個，500萬至1000萬人口的特大城市有13個，1000萬人口以上超大城市有6個。

由于中國城鄉(xiāng)二元對立體制導(dǎo)致的公共服務(wù)巨大落差，區(qū)域內(nèi)行政等級高的城市占有更好的學(xué)校與醫(yī)院等公共服務(wù)、就業(yè)機會。因此，核心大城市在經(jīng)濟社會發(fā)展中的集聚作用更強，北京、上海、廣州、深圳等超大城市40年來的發(fā)展正是要素集聚效應(yīng)的充分體現(xiàn)。

陸銘對《財經(jīng)》記者表示，國家過去的城鎮(zhèn)化政策以抑制大城市發(fā)展、強調(diào)大中小城市均勻分布發(fā)展為政策出發(fā)點，帶來一系列資源錯配，犧牲現(xiàn)代經(jīng)濟的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和集聚經(jīng)濟效應(yīng)。此次國家發(fā)改委出臺的都市圈政策，是在尊重城市集聚規(guī)律的前提下指導(dǎo)城鎮(zhèn)化政策，尊重中心城市的集聚規(guī)律。

“后城鎮(zhèn)化時代”到來

同時要看到，與世界其他主要經(jīng)濟體相比，中國城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平。據(jù)盧慶強介紹，從超過50%到超過70%，城市化會加速其進程，產(chǎn)業(yè)和人口進一步向大城市聚集，是世界城市化的普遍規(guī)律。

近來，幾乎所有受訪的城鎮(zhèn)化專家都在向《財經(jīng)》記者強調(diào)一個信號：中國城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在一個關(guān)鍵節(jié)點，“后50%”城鎮(zhèn)化時代之門已經(jīng)開啟，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展思路正在發(fā)生巨大改變，各城市也將面對挑戰(zhàn)和機遇。

有關(guān)區(qū)域空間規(guī)劃政策，源于“十一五”規(guī)劃綱要中提出的“主體功能區(qū)規(guī)劃”，此前中央在城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計中更強調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

肖金成告訴《財經(jīng)》記者，2003年，正值“十一五”規(guī)劃前期研究階段，國家發(fā)改委委托他當(dāng)時所在的國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，就協(xié)調(diào)空間開發(fā)秩序和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)問題進行研究，后形成報告。

“在報告里，我們提出在‘十一五的五年時間，編制空間規(guī)劃，而且是編制全國性的空間規(guī)劃和區(qū)域性的空間規(guī)劃?！毙そ鸪山榻B，“與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不同的是，我們選擇的是控制性規(guī)劃，即告訴哪些內(nèi)容是不能發(fā)展的，其他都交給市場主體來自由發(fā)展?！?/p>

上述建議最終未被“十一五”規(guī)劃綱要采納，空間規(guī)劃被替換為主體功能區(qū)規(guī)劃。

同時，“十一五”期間，國務(wù)院專門發(fā)文，提出要編制區(qū)域規(guī)劃，劃出重點發(fā)展區(qū)和問題地區(qū)，由于問題地區(qū)多是省際交界區(qū)，跨省規(guī)劃難度非常大，國家發(fā)改委難以協(xié)調(diào)，只有轉(zhuǎn)至各個省，由省內(nèi)執(zhí)行。

2006年，國務(wù)院提出四個區(qū)域規(guī)劃試點，第一個是京津冀都市圈，跨越北京天津河北三省市編制發(fā)展規(guī)劃，肖金成指出，“實際上由于協(xié)調(diào)難度太大，京津冀都市圈規(guī)劃最后‘胎死腹中，整個‘十一五期間都沒出臺?！?/p>

京津冀此后又提出了首都圈規(guī)劃，但發(fā)展效果并不理想，據(jù)清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院對全國各個都市圈的評估報告，其中“首都都市圈”屬于發(fā)展型都市圈，而長三角和珠三角則是成熟型都市圈，并已經(jīng)形成都市連綿區(qū)。這份報告指出：北京市輻射帶動能力更多地體現(xiàn)在全國尺度，圈內(nèi)河北城市，總體發(fā)展質(zhì)量與北京天津相比存在較大斷層，即中心城市貢獻度得分低。

肖金成對此指出，首都圈規(guī)劃范圍太大，“由于首都圈當(dāng)時提出需要出?？?，就把300公里外的秦皇島、唐山都納入，最后幾經(jīng)討論，除了邯鄲邢臺兩市，其他河北9個市全部納入首都圈，形成1+3+9的規(guī)劃版圖，范圍太大了”。

同樣，成渝經(jīng)濟圈、長三角城市群、東北地區(qū)等規(guī)劃的出臺，也逐漸暴露出城市群在規(guī)劃范圍過大、輻射距離過遠等一系列問題，大部分城市群規(guī)劃都無法落地。

從“大群”到“小圈”

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）出臺，提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”、“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”等新內(nèi)容，并提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制。

規(guī)劃還提出，“十三五”期間要建設(shè)19個城市群，2017年內(nèi)全部完成19個城市群規(guī)劃。

2016年3月5日，十二屆全國人大四次會議開幕，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中明確提出：在“十三五”時期要規(guī)劃建設(shè)19個城市群，外加拉薩和喀什兩個城市圈，至此，以“19+2”為總體架構(gòu)的“十三五”時期城市群框架終于確定。

近年來，隨著中央大力推動城市群發(fā)展，2018年11月發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，要建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

接近決策層的專家對《財經(jīng)》記者表示，“國家發(fā)改委很快就完成了所有19個城市群規(guī)劃任務(wù)，但這樣的規(guī)劃有一個問題，就是把不構(gòu)成城市群的城市劃入城市群，仍然是范圍太大?！?/p>

“距離太遠、范圍太大”是早前全國多個城市群規(guī)劃的致命問題，既違背了中心城市溢出規(guī)律，又因為不同區(qū)域行政壁壘的體制機制原因，大部分區(qū)域規(guī)劃僅僅成為了概念，缺乏可操作性。

違背規(guī)律的城市建設(shè)，也給地方政府帶來了沉重的債務(wù)負擔(dān)，銀川開發(fā)的濱河新區(qū)是此類典型。據(jù)一位專家介紹，銀川200萬人，新修建的濱河新城距離銀川40公里到50公里，當(dāng)?shù)卣疄樾聟^(qū)已經(jīng)投入了400多億元，但歷經(jīng)數(shù)年，濱河新區(qū)僅有一所師范高職院校，外加一些房子，難有大發(fā)展。

根據(jù)過去的教訓(xùn)，“范圍合適”也逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟和規(guī)劃界的共識，即從區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長極來說，必定是城市內(nèi)部的一小部分區(qū)域，“范圍越小，經(jīng)濟增長效果越好”觀點也逐漸被接受。

2019年2月19日，國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》對都市圈做出定義，指的是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

1小時通勤圈成為多位專家認可的距離，如較大的都市圈，可能半徑能達到五六十公里，小一點半徑能達到30公里，如此范圍便能夠?qū)崿F(xiàn)日常通勤，大量人口可住在周邊的中小城市，在中心城區(qū)上班。

“城市群的必要條件是都市圈，這次都市圈文件符合我的期望，具有可操作性?！毙そ鸪筛嬖V《財經(jīng)》記者。

陸銘表示，都市圈戰(zhàn)略的推出，并選擇了一些核心大城市作為國家中心城市戰(zhàn)略來進行建設(shè)，更重要的意義是調(diào)整過去抑制大城市發(fā)展、強調(diào)大中小城市均勻分布發(fā)展的政策取向，未來將更加尊重大城市集聚規(guī)律，核心大城市通過緊密連接周邊的中小城市，能夠更好地推動大中小城市之間的協(xié)調(diào)、發(fā)展，更好地發(fā)揮核心大城市的輻射帶動作用。

產(chǎn)業(yè)在哪，人就去哪

在要素往城市聚集的同時，尤其是城市擴展到足夠規(guī)模時，內(nèi)部要素逐漸向外溢出，形成一個輻射圈。

華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長顧強將這種城市輻射比喻為杯中水滿后的溢出效果，城市內(nèi)部的空間出現(xiàn)擁擠，就會將人、信息、基礎(chǔ)設(shè)施溢出至城市周邊空間。如北京周邊大廠的文化產(chǎn)業(yè)園、上海附近嘉善的快速發(fā)展，都是超大城市溢出后的城市發(fā)展機遇。

“以后雄安新區(qū)發(fā)展起來了，人們吃的豆腐怎么解決？”顧強在接受采訪時，突然問了《財經(jīng)》記者一個問題。

這是一個已經(jīng)有了答案的反問。在北京新機場的正南方，北京、天津、河北的三角地帶，華夏幸福已在河北霸州產(chǎn)業(yè)新城布局了一個都市休閑食品產(chǎn)業(yè)園，目前已有益海嘉里、北京稻香村、海底撈、新辣道等企業(yè)在此地建立“中央廚房”。

對以產(chǎn)業(yè)新城為主營業(yè)務(wù)，擅長匯集優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)快速形成增長點的華夏幸福，將食品工業(yè)植入其中也是第一次，但在顧強看來，這是都市圈發(fā)展的一個典型樣本：“圍繞大都市的產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)移是有規(guī)律的，從核心向外輻射，服務(wù)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)梯次分布，在此之外，還有城市化本身帶來的綜合產(chǎn)業(yè)形態(tài)——都市產(chǎn)業(yè)。”

豆腐代表的生鮮食品是都市產(chǎn)業(yè)的一個小小注解，人們總要吃豆腐，它也總要實現(xiàn)就近供應(yīng)。不只是食品，與“創(chuàng)新”“高科技”“時髦產(chǎn)業(yè)”并不密切相關(guān)的洗衣、物流等，也都是典型的都市產(chǎn)業(yè)類型，它既是城市繁榮的結(jié)果，也是原因。

這也是已經(jīng)歷過漫長的歷程，目前代表城市化最高水平的美國紐約，其核心區(qū)曼哈頓第五大道的地下室里，仍然存在制衣工廠等在此地存活了超過100年的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的緣由。

根據(jù)美國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家托達羅（Michacl P. Todaro）的“人口鄉(xiāng)村—城市流動理論”，人口的流動的過程，是人們對城鄉(xiāng)預(yù)期收入（而非實際收入）差異做出的反應(yīng)，這取決于城市給人們提供的就業(yè)機會以及發(fā)展空間。

人們不會停止向城市進軍的腳步，也會跟隨不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展匯成流向，其目的地卻未必是城市的核心地帶。

以上海都市圈為例，老牌汽車產(chǎn)業(yè)集群不斷演變和拓展，逐漸形成覆蓋全價值鏈的產(chǎn)業(yè)體系，其空間布局也處于不斷延展的態(tài)勢。

總部、研發(fā)中心等關(guān)鍵職能位于都市核心區(qū)，30公里圈層專注于技術(shù)研發(fā)、學(xué)校培訓(xùn)、汽車博覽等環(huán)節(jié)；50公里圈層在緊密零件、發(fā)動機等零部件生產(chǎn)環(huán)節(jié)更有優(yōu)勢；80公里圈層提供物流、測試場、內(nèi)飾生產(chǎn)等服務(wù)；120公里范圍負責(zé)整車生產(chǎn)和物流運輸。

根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《都市圈理論與中國都市圈發(fā)展趨勢》報告提供的數(shù)據(jù)，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷延展，人口的流向也在發(fā)生改變，比如長三角地區(qū)，2010年-2017年，上海中心地帶人口僅增長64萬人，同期外圈層人口的平均增長是其近2倍，昆山、江陰等支點城市人口增長均超過150萬人。

珠三角地區(qū)的人口聚集模式與之類似，都與京津冀地區(qū)有明顯區(qū)別，盡管自2001年開始，北京市區(qū)人口增速放緩、甚至趨于停滯，外圍人口加速增長，增速提高至4%，但向單中心聚集的趨勢并沒有改變。

北京都市圈產(chǎn)業(yè)外溢能力不強，城鎮(zhèn)體系建設(shè)的滯后是其主要原因，北京市周邊人口超過20萬的城市只有7個，上海周邊同等級別的城市有17個，差了兩倍還多。

陸銘介紹說，長三角和珠三角以其沿海和內(nèi)河的地理優(yōu)勢，在上世紀(jì)90年代中期以來的開放大格局中占了先機，面向全球的“出口加工+海運”的發(fā)展模式，快速推動了兩地的制造業(yè)發(fā)展和外溢。

稍早前《財經(jīng)》記者在廣東佛山也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)馗叨瘸鞘谢霓r(nóng)村，已經(jīng)逐步完成從制造業(yè)再到高附加值服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，百億產(chǎn)值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始發(fā)生產(chǎn)業(yè)向外輻射的現(xiàn)象。

“相比而言，北京作為政治、經(jīng)濟、文化、國際交流中心的多功能都市，制造業(yè)等多業(yè)態(tài)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)鏈較短，輻射帶動能力并不是很強?！标戙憣Α敦斀?jīng)》記者說。

在肖金成看來，來自法國經(jīng)濟學(xué)家佩魯?shù)摹霸鲩L極”理論，可以說明培育產(chǎn)業(yè)集群作為都市圈內(nèi)生動力，帶動其整體發(fā)展和崛起的規(guī)律。

這是一種非均衡發(fā)展理論，要點在于選擇較小的區(qū)域集中資源投入，培育良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，再帶動周邊的發(fā)展。40年里深圳從一個小漁村成長為一個擁有千萬人口、極具活力的超大城市，就是典型案例。

這也適用于目前發(fā)展相對落后的、如北京都市圈的進程，一方面得益于中心城市的產(chǎn)業(yè)外溢和輻射，另一方面在周邊選點布局，著重發(fā)展各自的特色產(chǎn)業(yè)，迅速成長為支點城市，與中心地帶發(fā)生更加密切的協(xié)同。

“從北京的CBD地區(qū)往東一直到通州，已經(jīng)形成媒體、出版、教育（中國傳媒大學(xué)）、印刷等相對完整的產(chǎn)業(yè)走廊，在這條走廊上建一個影視產(chǎn)業(yè)園就順理成章?！鳖檹娬f。

在他看來，都市圈產(chǎn)業(yè)集聚和增長極的培育已進入新的階段，不能只靠規(guī)劃意愿和資源投入，更要遵循市場供需、產(chǎn)業(yè)增長規(guī)律：“現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)邏輯，不是說先定好產(chǎn)業(yè)，再由誰來承建，而是先看產(chǎn)業(yè)環(huán)境特征和人力資本構(gòu)成，再選擇更有利于生態(tài)養(yǎng)成和健康增長的特色產(chǎn)業(yè)來重點培育?！?/p>

這也是城市化新階段的重要表征，過去靠土地開發(fā)、城市擴張的高強度投資來拉動經(jīng)濟增長的方式已經(jīng)過去，投資的邊際回報不斷下降，在新的階段，有前瞻性的城市都意識到，人力資本與新產(chǎn)業(yè)集聚之間的良性互動，將成為推動都市圈發(fā)展新的原動力。

企業(yè)也注意到都市圈發(fā)展利于解決大城市病，推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展所帶來的機會。比如，致力于成為智慧城市運營商的雪松控股旗下社區(qū)智聯(lián)服務(wù)集團目前在廣州、深圳、西安、成都、青島、南寧等都市圈內(nèi)均有布局。該集團相關(guān)負責(zé)人表示，有著相對成熟投資環(huán)境、城市配套設(shè)施的中心城市一直是該公司的重點投入?yún)^(qū)域，但隨著都市圈戰(zhàn)略的實施，該公司在扎根做好中心城市的同時，會適時調(diào)配資源到其他城市。這位負責(zé)人預(yù)測，隨著都市圈的建設(shè)，將加速人口向這些重要都市圈轉(zhuǎn)移，身在其中的產(chǎn)業(yè)將直接受益。

陸銘舉例說，集聚與溢出是珠三角都市圈的特色，廣州和深圳在通過產(chǎn)業(yè)不斷集聚人口和經(jīng)濟活動的過程中，周邊支點城市的人均GDP的增長速度也非常之快，并出現(xiàn)了跟深圳和廣州人均GDP差距縮小的趨勢。換句話來講，在珠三角地區(qū)，深圳和廣州在人口和GDP當(dāng)中所占的份額是提高了，但是與周邊城市之間的人均GDP差距卻縮小了。

“此時推出都市圈戰(zhàn)略，既是順應(yīng)了中國發(fā)展的歷史進程，又可以通過主動規(guī)劃和干預(yù)，避免單中心大規(guī)模聚集而可能引發(fā)的生態(tài)惡化、交通擁堵等一系列‘大城市病，實現(xiàn)發(fā)展和‘治病并舉的目的?！北R慶強說。

人多了還是少了？

陸銘新近觀察到一個有意思的現(xiàn)象，近年來北京疏解非首都功能已顯成效，常住人口連續(xù)兩年減少，但疏解出去的人未必如北京所愿，并沒有隨相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到附近的河北，有些直奔珠三角和四川去了。

北京如今幾乎是“大城市病”的最佳代言人，但是，北京的人口真的多到無法承受嗎？

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，北京市的面積是1.641萬平方公里，常住人口2100多萬，上海市面積0.634萬平方公里，相當(dāng)于北京市的三分之一多一點，人口卻超過2400萬。不管是全域還是核心市區(qū)，上海的承載能力明顯高于北京。

按照《中國都市圈發(fā)展報告2018》提供的數(shù)據(jù)，國內(nèi)都市圈的人口并不“多”——以1小時交通圈范圍測算，81%的都市圈人口不足1500人/平方公里，最高的上海都市圈是4200人/平方公里，比“擁擠”的北京高近30%，但還不到東京人口集中地區(qū)8700人/平方公里的一半。

顯然是“體感密度”壓過了實際密度，上海人韓寒也不滿意，2010年上海世博會有一個響亮的口號：”城市，讓生活更美好”，主辦方舉辦世博論壇，邀請各界知名人士闡釋本屆主題，愛拆臺的韓寒上去就說：“我講的主題是城市讓生活更糟糕?！?/p>

沒有比地鐵之類的日常通勤工具更能體現(xiàn)城市的“體感密度”了，根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院《中國都市圈極限通勤研究》發(fā)布的數(shù)字，上海和北京的上班族痛苦指數(shù)持平，平均通勤時間和極限通勤平均時間都差不多，特別是后者都超過了90分鐘。

通勤距離在北京則很突出，極限通勤平均距離31.4公里。在其統(tǒng)計的10個都市圈里，25歲-44歲年齡段極限通勤人口占全部極限通勤人口超過50%，從河北燕郊的睡夢中醒來，到30公里外的國貿(mào)追逐夢想，是北京年輕人的典型形象。

讓人意外的則是，人口只有808萬多一點的合肥市，極限通勤平均時間也達到59分鐘，極限通勤平均距離超過20公里。

另外一個有點“違反常識”的數(shù)據(jù)，中心城市與外圍城市人口流動規(guī)模，占中心城市人口流動總規(guī)模的比率，北京只能排到20名，不僅比第二名太原市低，還遠低于西南邊陲的貴陽市。

雖然人們在北京和上海的擁擠地鐵、公交車，以及擁堵的馬路上倍感焦躁和痛苦，就整體而言，全國范圍內(nèi)的都市圈中，人口和經(jīng)濟的聯(lián)系密度也是非常低的。

即使如此，2010年-2017年產(chǎn)生的流動人口中，有三分之二仍然堅決地選擇了大城市領(lǐng)銜的都市圈。人們可能會因為“體感密度”和“痛苦指數(shù)”逃離北上廣，但其中絕大部分不會再回到農(nóng)村，而是到另一個大城市去。

在盧慶強看來，“流動性強”是城市與經(jīng)濟發(fā)展的核心要義，從范圍看，農(nóng)村向城市、都市圈內(nèi)部城市之間的流動，都在展示著此地的活躍與繁榮。未來都市圈系統(tǒng)化程度的差異，也會帶動都市圈之間的人口流動。

北京在強力疏解人口，人口更加密集的深圳市卻熱情地說：來了就是深圳人。

在陸銘看來，對人口流動的管制和障礙并不利于城市的發(fā)展，盡管北京所集聚的人才以及創(chuàng)新環(huán)境在中國可謂“一騎絕塵”；上海人才和創(chuàng)新環(huán)境之外，還兼具長江與海洋連接點的獨特區(qū)位優(yōu)勢，但因為兩個城市都更趨向于人口流動的管制，他更看好深圳的前景。

“高技能人才進入城市，一定會帶來對低技能人才的需求，只要一個人能在城市里持續(xù)就業(yè)，哪怕收入相對較低，也是城市發(fā)展所需要的，他們可以從事生活與公共服務(wù)方面的工作，降低城市的生活總成本，反過來又會吸引更多高技能人才的進入?！标戙懻f。

拉近城市間的距離

與人口總量相比，城市的“體感密度”和“痛苦指數(shù)”更來自以交通為代表的公共服務(wù)，以及城市系統(tǒng)化的總體水平。

以交通為例，北京盡管有總長超過600公里的地鐵線路，卻沒有一條延伸到河北的燕郊。高鐵可將1小時交通圈從北京延伸到石家莊，高昂的成本卻很難覆蓋從兩個城市之間的中點——保定市——到北京的日常通勤。

北京市周邊可同時實現(xiàn)居住與工作功能的支點城市不僅非常稀疏，軌道交通無法跨省市運行，城際鐵路、地鐵、公交車三者不能順暢接駁；公共交通為導(dǎo)向規(guī)劃居民區(qū)和商業(yè)區(qū)的“TOD模式”的缺失，不僅在加劇城市“體感密度”和“痛苦指數(shù)”，也因其低效拖累了都市圈的發(fā)展。

打造都市圈，交通需先行。各個都市圈在文件上都會要求“軌道上的都市圈”，打造都市圈“一日生活圈”“一小時通勤圈”，打通各區(qū)域間“斷頭路”，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區(qū)公路聯(lián)系，推進都市圈內(nèi)城市間公交一卡互通、票制資費標(biāo)準(zhǔn)一致，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，等等。

但根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)驗看，一般城市軌道交通都是虧損，會給跨城交通帶來兩個重要問題：一是虧損部分由誰來承擔(dān)？二是每一方城市都會害怕軌道通車后，會帶來人口的流出？基于這兩個問題，城市政府對修路的意愿就會降低。

對此，盧慶強表示，都市圈下一步能否真正落地，尤其是培育都市圈的關(guān)鍵之處，是各地能否找到一套有效的績效考核機制、成本分擔(dān)機制、利益共享機制，“但這三套制度目前并沒有很好的經(jīng)驗”。

顧強指出，上海地鐵通到昆山花橋，蘇州地鐵S1線連通到上海11號線，上海和江蘇能打通跨行政區(qū)軌道，其他地方為什么不行？在公共交通、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域，只要不同地區(qū)有所突破，有最佳實踐，就應(yīng)該把這些成功經(jīng)驗放大到其他區(qū)域，來打通區(qū)域之間的隔離。

其實不只是交通，包括社保、教育、醫(yī)療在內(nèi)的各類公共服務(wù)效率和水平，也都在制約著都市真正形成“圈”，特別是一旦跨越行政區(qū)劃，公共服務(wù)連均等化都難以實現(xiàn)。

顧強很愛舉一個例子：臺灣人的醫(yī)保在江蘇昆山也可以暢通無阻，燕郊當(dāng)?shù)貐s只有一家醫(yī)院對北京社保開放。這個常住人口100多萬的大型居住區(qū)，目前還沒有一家三甲醫(yī)院。

“燕郊到大廠僅僅40公里，但在兩地的交界區(qū)馬路就有許多石頭墩子立著，哪個領(lǐng)導(dǎo)不知道這些石頭墩子？但誰又能把它們搬走？”一位城鎮(zhèn)化專家對《財經(jīng)》記者表示，“這些石頭墩子背后就是制度障礙?！?/p>

陸銘告訴《財經(jīng)》記者，當(dāng)前各個地方政府按照自己獨立行政邊界進行政策制定、資源配置。在資本方面，地方政府都傾向于最大化自己GDP、稅收增長；在勞動力方面，地方政府都按照戶籍身份提供公共服務(wù)和就業(yè)崗位；土地層面，建設(shè)用地指標(biāo)更是以城市為單位進行配置。

未來，如何打破行政體制障礙，將成為橫亙在都市圈發(fā)展道路上的一大挑戰(zhàn)。

市場的統(tǒng)一與開放

北京疏解非首都功能任務(wù)還在繼續(xù)，都市圈還待發(fā)展，財政卻吃緊了。今年全國“兩會”期間，全國人大代表、北京市財政局局長吳素芳說：“2019年北京財政將是收支平衡最緊的一年。”

這座以高房價著稱、財政收入異常豐厚的城市，由于城市減量發(fā)展，財政收入逐年放緩，未來在京央企及分支機構(gòu)、金融業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)遷移，對北京市財政收入產(chǎn)生著深遠影響，維持龐大的公共服務(wù)支出也屬不易。

“未來都市圈的發(fā)展必然要依靠市場的力量。”顧強說。“不只是產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展需要良好的市場環(huán)境，像交通、教育、醫(yī)療、鐵路、環(huán)保、體育文化設(shè)施等公共服務(wù)系統(tǒng)，也可以依靠資本與市場，特別是跨行政區(qū)的地帶，與其兩個政府‘大包大攬各自的公共資源，不如通過市場的機制將其高效地統(tǒng)一起來，促進都市圈內(nèi)部的跨區(qū)域融合?！?/p>

在陸銘看來，所謂都市圈的現(xiàn)代化，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的升級，更是制度的現(xiàn)代化，現(xiàn)在過去城市化遇到的主要問題，仍然是行政壁壘過多、市場經(jīng)濟機制不夠完善，出現(xiàn)互相競爭、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

盧慶強則認為，目前國內(nèi)市場的體制限制，究其根源大都來自地方政府之間的行政壁壘，都市圈戰(zhàn)略正是破除壁壘，推動統(tǒng)一開放市場的形成，實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動的主要含義。

“通過制度改革和建設(shè)，不同城市之間打破行政區(qū)劃的限制，實現(xiàn)真正的‘協(xié)同，是都市圈發(fā)展能否成功的關(guān)鍵問題?！北R慶強說。

以江蘇和南京為例，蘇南的蘇州、無錫、常州已融入長三角城市連綿區(qū)，更多地將自己視為上海都市圈的一部分，與經(jīng)濟相對落后的蘇北形成明顯的區(qū)隔，夾在中間的南京市因西邊與安徽接壤，被本省人戲稱安徽省會。

對此，陸銘建議在都市圈內(nèi)成立高級別的都市圈發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨行政管轄邊界的都市圈規(guī)劃，甚至可以考慮建成跨行政管轄邊界的更高一級類政府機構(gòu)，負責(zé)都市圈層面的一體化建設(shè)。以交通、社會保障和公共服務(wù)的一體化，促進各城市之間的勞動力、土地、資本要素的自由流動。

在地方實踐中，南京早在2002年就開始嘗試建立都市圈機制。至2013年左右，成立南京都市圈發(fā)展聯(lián)盟，并將包括安徽在內(nèi)的周邊8個城市組成一個跨省的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行三層運作機制。其中，決策層顧問由各成員市書記、市長組成，工作平臺為“南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議”，每年三季度舉行一次，為南京都市圈最高決策機構(gòu)。

但在實際運行中，這一跨市、跨區(qū)域，甚至跨省的協(xié)同發(fā)展機制仍然步履維艱。還有典型的北京都市圈，一個首都、兩個直轄市，加上河北省的部分區(qū)域?！靶姓墑e從中央一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你說怎么協(xié)同？”盧慶強對《財經(jīng)》記者說。

在盧慶強看來，實現(xiàn)都市圈內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，有三個關(guān)鍵要素，首先是頂層的制度安排，正如國家發(fā)改委的都市圈新戰(zhàn)略，各地方可以此為基礎(chǔ)制定跨行政區(qū)具體協(xié)調(diào)機制，解決稅收分成、成本分攤、利益共享、環(huán)保治理以及績效考核的問題。

其次是淡化行政級別，通過多方參與的委員會實現(xiàn)平等協(xié)商和投票決策機制。第三是選擇有代表性、尺度合適的重點交界區(qū)域作為突破口，比如北京通州和河北“北三縣”，嘗試做各種層面的政策互動和發(fā)展協(xié)同，盡快積累經(jīng)驗并加以推廣。