“寬財政”騰挪空間有多大？

賈康

認(rèn)識和展望積極財政政策（其帶有某種人們已注意到的“寬財政”特征），需先從宏觀經(jīng)濟大勢說起。當(dāng)下中國宏觀經(jīng)濟遇到了不確定性的沖擊，主要來自外部貿(mào)易摩擦升級的不確定性與內(nèi)部“矛盾凸顯”的交織，造成了中國經(jīng)濟的下行壓力。

2019年，或許未來更長一段時間，這種不確定性困擾的下行過程中，我們努力的基本方向，就是需要在不確定性中間把握確定性的一面，在進(jìn)一步解放思想的引導(dǎo)下推進(jìn)改革、擴大開放，支持多種經(jīng)濟成分的全面發(fā)展，推進(jìn)共贏的混合所有制釋放經(jīng)濟的潛力和活力。

中國的發(fā)展還有相當(dāng)可觀的空間和縱深——我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等，還有可觀的高速增長期。當(dāng)前在擴大內(nèi)需這個概念上，有了更為現(xiàn)實的需要。與擴大內(nèi)需對應(yīng)的，首先應(yīng)該強調(diào)有效投資。中國工業(yè)化伴隨著城鎮(zhèn)化所要求的有效投資，從中心區(qū)域到農(nóng)村區(qū)域俯拾皆是。這正是我們的回旋余地、潛力空間。中國巨大的市場潛力給我們把握確定性，提供了客觀的基礎(chǔ)。在擴大內(nèi)需的投資和消費兩方面，要形成有機的聯(lián)動。

按照這樣一個宏觀經(jīng)濟大勢，當(dāng)下財政政策要“更加積極”是必然選擇。

把握寬財政的三大要領(lǐng)

關(guān)于這一積極財政政策服務(wù)全局的認(rèn)識框架要分兩個層面：第一層面，全面理解財政政策服務(wù)全局的“積極”含義，這包括三個維度。在“寬財政”的表征之下，財政政策怎樣掌握總量方面的調(diào)控優(yōu)化；財政政策的不可替代性，又是在于它有別于貨幣政策而應(yīng)該在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面，更多地從宏觀層面發(fā)揮應(yīng)有的特定功能和作用；中國要完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌，財政還必須動用公共資源去推進(jìn)深水區(qū)的改革。不僅要把錢花出去，支持方方面面的經(jīng)濟活動，同時，還得“花錢買機制”，無論是支持經(jīng)濟增長也好，區(qū)域發(fā)展也好，民生改進(jìn)也好，這個錢怎么花的機制必須一并考慮，把調(diào)控、服務(wù)都寓于改革之中。這三個維度缺一不可，都應(yīng)該納入財政政策更加積極的含義之內(nèi)。

第二個層面，寬財政應(yīng)該掌握好四大基本要領(lǐng)。

首先，在總量調(diào)控方面，赤字率有必要進(jìn)一步提高。2018年官方統(tǒng)計口徑的赤字率是2.6%，當(dāng)然這是在安全區(qū)之內(nèi)的一種狀態(tài)。2019年度通盤考慮以后，已明確提高到2.8%。并未如社會所普遍預(yù)期的提到整數(shù)3這個關(guān)口。這個3%的意義，帶有一定的心理特征，是當(dāng)年簽訂“馬約”（歐洲馬斯特里赫特條約）的時候，歐盟成員國關(guān)于“財政紀(jì)律”所約定的一個整數(shù)關(guān)口，把3%作為一個控制線或者叫預(yù)警線。在后來的實踐中，世界金融危機來了，壓力之下不僅希臘、葡萄牙等這些相對小的經(jīng)濟體守不住這條線，就是“帶頭大哥”德國、法國也曾經(jīng)在一段時間里失守這個3%的控制線。但它畢竟有一個防范風(fēng)險方面的積極意義。

赤字率3%也不是絕對不可逾越，如果明后年、大后年有必要的話，適當(dāng)提高一點也不是不可想象。但2019年總理的政府工作報告中專門說明：按今年2.8%“適當(dāng)提高赤字率，綜合考慮了財政收支，專項債券發(fā)行等因素；也考慮為應(yīng)對今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險留出政策空間”，體現(xiàn)了積極而又瞻前顧后的權(quán)衡。

隨著赤字率提高，按照中國現(xiàn)在彌補赤字的機制，應(yīng)有之義就是要適當(dāng)擴大舉債規(guī)模。舉借公債中國已經(jīng)有了規(guī)范的框架，除國債之外還有地方債。中央層面按照國債名義所舉借的債務(wù)和地方層面按照地方的一般債務(wù)和專項債合在一起的舉債，它們和GDP之比的公共部門負(fù)債率，從現(xiàn)在的官方指標(biāo)來看，明顯是在安全區(qū)之內(nèi)，約在40%偏下一些。當(dāng)然，很多人關(guān)注的是地方的隱性負(fù)債應(yīng)做什么樣的判斷——確實還沒有權(quán)威數(shù)據(jù)，但是更關(guān)鍵的是要分析地方隱性負(fù)債在現(xiàn)在這個階段上它的發(fā)生機制。我不認(rèn)為現(xiàn)在中國的地方隱性負(fù)債會形成多么大的系統(tǒng)性風(fēng)險，但是我們必須有防患未然、優(yōu)化機制這方面的戰(zhàn)略考慮。

彌補赤字現(xiàn)在用得到的舉債規(guī)模，是隱性負(fù)債之外的陽光化的國債和地方債，發(fā)行機制按照預(yù)算法都有章可循。赤字率和舉債規(guī)模，適當(dāng)往上抬，都有總量擴張的特征，即是要配合貨幣政策適當(dāng)給經(jīng)濟注入流動性和擴張性的刺激因素。

第二，應(yīng)該強調(diào)減稅并高水平地貫徹落實，這也具有總量擴張的特征，符合經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)形成的政策方面的基本經(jīng)驗，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里的一種政策手段。減稅的同時，還要注意結(jié)合中國的稅制改革，適應(yīng)怎么走向現(xiàn)代社會、形成現(xiàn)代稅制這樣的客觀要求。中國是間接稅為主。間接稅中最有影響的是營改增之后作為第一大稅的增值稅，需要把增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率再往下降，它的三檔稅率要收縮成兩檔稅率，這都是近年要考慮的事情。

2019年增值稅標(biāo)準(zhǔn)由16%降為13%，制造業(yè)等行業(yè)在交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%稅率降為9%的方案，已在剛剛閉幕的全國“兩會”上公布。另外，企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率25%是不是可以適當(dāng)降低？面對“十四五”是不是要延續(xù)對中小企業(yè)這樣的所得稅的優(yōu)惠？這都應(yīng)有所考慮。小微企業(yè)簡易征收辦法，也屬于更加優(yōu)惠的減稅，這些是在中國已經(jīng)開始做和將繼續(xù)做的事情。企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率適當(dāng)降低的同時，也要考慮鼓勵企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。相關(guān)所得稅稅基的加計扣除，有沒有可能從現(xiàn)在的175%再往上提，比如提到200%？這些是中國從正稅的角度來說最主要的可做的減稅事項。

間接稅和企業(yè)所得稅往下調(diào)整，并不是稅制改革的全部，中國還必須在減稅的同時，考慮怎么貫徹中央所說的逐漸提高直接稅比重。這必須納入一個系統(tǒng)工程通盤掌握。

第三，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。在壓縮一般性支出（2019年要求達(dá)5%以上）、三公經(jīng)費（2019年要求再壓縮3%左右）的同時，其他方面的重點支持事項上適當(dāng)擴張支出，是以赤字率提高帶出來的支出安排上的可能性，跟著就得把這些落實到盡可能高水平的定制化解決方案上。前些年已經(jīng)意識到，有一些過于形式主義的或欠妥當(dāng)?shù)淖龇ū仨氄{(diào)整。比如說過去被人們所推崇的支出盤子里的某些部分要做特定的掛鉤處理，結(jié)果后來發(fā)現(xiàn)整個財政支出盤子的48%（差不多一半）已經(jīng)僵化，跟一些指標(biāo)捆死了，十八屆三中全會明確提出以后原則上不再做這種掛鉤，這都是支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化里必須掌握好的要領(lǐng)。當(dāng)然，這也可能要觸動一些“利益固化的藩籬”。

收入再分配機制優(yōu)化不可或缺

財政收入再分配機制關(guān)系到結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。財政對于弱勢群體的支持要用錢，財政的減稅，實為結(jié)構(gòu)性減稅，后面跟著的是對稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要求。這個收入再分配對接到前面所說的直接稅問題，其制度建設(shè)就是要在籌集財政收入的同時，更著重于促進(jìn)社會和諧，通過收入再分配的機制發(fā)揮調(diào)控和遏制收入差距擴大的作用。

全社會其實都對收入分配問題高度關(guān)注，但是收入分配里怎樣啃硬骨頭，形成依法的、“稅收法定”條件下再分配的稅收調(diào)節(jié)機制，這是中國任重道遠(yuǎn)的制度建設(shè)任務(wù)。最典型的，就是談了多年遲遲不見加快立法的房地產(chǎn)稅。直接稅中的個人所得稅，有一定的進(jìn)步了，2018年有修法的調(diào)整改進(jìn)，終于邁出了“綜合”的步伐，但也留下了一些遺憾，只是把四種勞動收入綜合了，而非勞動收入沒有涉及。出于種種制約條件，這次只把四種勞動收入做了綜合，可以預(yù)料從2019年初開始，中國的一些技術(shù)專家群體稅負(fù)會明顯上升，而這些專家群體在創(chuàng)新的企業(yè)里，確實又是他們要不惜高薪穩(wěn)住的人才團隊，于是這些高科技企業(yè)、特別是追求創(chuàng)新的企業(yè)，要留住高端團隊的成本會明顯提高。直接稅今后的改革，個人所得稅需要再優(yōu)化政策設(shè)計，尋求在下一輪彌補遺憾。

以支持配套改革與重點改革服務(wù)全局

怎樣“花錢買機制”支持配套改革和重點改革？服務(wù)經(jīng)濟全局的客觀需要，要求財政不能就自己業(yè)務(wù)邊界為限，說到邊界就不再考慮別的事情了。比如中國現(xiàn)在講的減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低制度成本，財政一定要做好減稅，同時，財政部門要跟其他部門積極磋商，正稅降低的同時，稅外的各種負(fù)擔(dān)怎么降？看起來不是財政部門直接管轄的范圍，但財政部門一定要積極推動這些事情。

比如社保五險一金，通過國際比較，中國的五險一金明顯是非常高的一種制度成本。現(xiàn)在有了一個把基本養(yǎng)老繳費統(tǒng)一由稅務(wù)機關(guān)來管理的改進(jìn)，而管理的力度空前，防止征收環(huán)節(jié)灑漏的情況之下，又不得已做出妥協(xié)，一個是不許往前追溯；另外一個，原則上說企業(yè)負(fù)擔(dān)不能增加?！安荒茏匪荨焙貌僮鳎髽I(yè)負(fù)擔(dān)不能提高，就非常為難了，綜合看，四分之三左右的企業(yè)基本養(yǎng)老繳費不足，負(fù)擔(dān)不能提高，那么高高低低的繳費負(fù)擔(dān)上劃線劃在哪里為“不增加”？這是一個實際生活中要盡快解決的問題。我的認(rèn)識是要乘勢趕快把基本養(yǎng)老的全社會統(tǒng)籌制度確立起來——以這一個蓄水池替代原來分散的至少好幾十個蓄水池，它的互濟功能會一下子上臺階，互濟功能上來了，繳費的標(biāo)準(zhǔn)就可以調(diào)下來，也就可以盡可能多地把原繳費不足的企業(yè)按新的繳費標(biāo)準(zhǔn)和“負(fù)擔(dān)不增”的原則解脫出來。其實提高統(tǒng)籌層級到全社會為一個蓄水池，這是已經(jīng)說了十幾年的改革任務(wù)，過去碰到既得利益的阻礙，始終沒能真正沖破這個瓶頸，而我們現(xiàn)在可以在明確由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)管收繳基本養(yǎng)老金的前提下，按照一個新出現(xiàn)的“帕累托”改進(jìn)，乘勢解決這個問題，也就是財政減稅同時，減輕企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)，首先在“五險一金”上推動其他部門一起做配套改革。

另外，幾百種行政性收費，李克強總理說是“拆香火”的事兒，這個拆香火就意味著要結(jié)合2018年中央已經(jīng)明確的大部制改革，再加上扁平化減少層級的改革，對于整個行政架構(gòu)來個脫胎換骨式的改造。大部制扁平化合在一起，降低行政成本，而且減少局委辦的設(shè)置，就是減少了很多審批權(quán)，自然而然就可以順理成章在拆香火以后，減少它們的審批權(quán)所衍生出來的收費權(quán)，實際上還會減少由這些收費權(quán)衍生出來的不規(guī)范的不正之風(fēng)和腐敗行為相關(guān)聯(lián)的設(shè)租實權(quán)。

PPP創(chuàng)新恰恰是把前面引出的三個維度全都結(jié)合在一起：

第一，它是擴張性的，是把很多有效投資的空間真正變成投資項目，公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，乃至產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)和運營，而且項目一做可能做20多年、30多年，甚至50多年，這個擴大內(nèi)需不光是在當(dāng)下應(yīng)對外部沖擊，而且可為未來的發(fā)展增長后勁兒。

第二，它的總量擴張有非常明顯的結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用，因為它是選擇性的，一定要選擇在整個棋盤里合適的位置放棋子，又有一個好的決策機制，即陽光化的機制——當(dāng)然我們還要有其他如績效考評制度等要素配上去，讓PPP的決策盡可能避免失誤。

第三，PPP機制創(chuàng)新的特色非常明顯，不光是一個融資模式創(chuàng)新，同時也是管理模式和治理模式的創(chuàng)新，是把政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)的相對優(yōu)勢合在一起，“1+1+1>3”的一個績效提升機制；它也必然推動中國的混改，在“不爭論”的情況之下把實事做起來，因為PPP是促進(jìn)混合所有制發(fā)展最好的一個切入點。

（作者為華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家；編輯王延春）