要素配置改革的“破”與“立”

周黎安 王輝 唐遙

中國(guó)過(guò)去40年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從來(lái)源上分解，主要受益于跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨所有制的生產(chǎn)要素再配置。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的迅速擴(kuò)大，以生產(chǎn)要素再配置為驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)趨于衰減。只有通過(guò)要素配置的進(jìn)一步市場(chǎng)化改革方可釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)空間。

2018年開(kāi)始，北京大學(xué)光華管理學(xué)院“光華思想力”課題組承接了國(guó)家發(fā)改委關(guān)于“十四五”規(guī)劃的一個(gè)研究課題《完善要素市場(chǎng)化配置的實(shí)施路徑和重大舉措》。在課題研究中，我們探討了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力、土地、資金、技術(shù)，也分析了大數(shù)據(jù)作為一種全新的重要生產(chǎn)要素的意義和價(jià)值，并給出了深化這五大要素市場(chǎng)化配置的政策舉措和實(shí)施路徑。

生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的潛力遠(yuǎn)未耗竭

中國(guó)過(guò)去40年的高速增長(zhǎng)，勞動(dòng)力、資金等要素從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，從農(nóng)村到城市，從國(guó)有部門向非國(guó)有部門等一系列的轉(zhuǎn)移，幾乎都是從相對(duì)低效率的部分，轉(zhuǎn)向高效率的部分，對(duì)應(yīng)著生產(chǎn)率的顯著提高。這對(duì)中國(guó)高速增長(zhǎng)起到了極為重要的作用。

但在此過(guò)程中，也有證據(jù)表明生產(chǎn)要素再配置效應(yīng)在衰減，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)的基本背景。有兩方面的表現(xiàn)：投資拉動(dòng)GDP的效應(yīng)不斷下降，即對(duì)應(yīng)著邊際資本產(chǎn)出比不斷上升 ；近年來(lái)在GDP總量增長(zhǎng)中全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)在逐漸下降。

那么，生產(chǎn)要素跨部門、跨地區(qū)、跨所有制的再配置效應(yīng)衰減，是否意味著生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的潛力已經(jīng)接近耗竭了呢？

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性特征看，要素再配置的增長(zhǎng)空間還是很大的。比如說(shuō)中國(guó)目前的城市化尚不足60%，而以中國(guó)現(xiàn)在的人均GDP水平，國(guó)際上有著相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家城市化率在70%以上，意味著我們城鎮(zhèn)化還至少有十幾個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)。

另外一方面，農(nóng)村擁有中國(guó)27%的勞動(dòng)力卻只貢獻(xiàn)了不足8%的GDP，顯然還有進(jìn)一步挖掘的空間。既然結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型還存在這么大的空間，但是為什么這些年會(huì)出現(xiàn)如此明顯的衰減呢？我們認(rèn)為原因在于一系列制度障礙導(dǎo)致生產(chǎn)要素市場(chǎng)存在許多扭曲和錯(cuò)配，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)率的提高；要素配置的進(jìn)一步市場(chǎng)化亟待推進(jìn)和完善。

因此 ，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)尋找新的增長(zhǎng)動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)從要素的市場(chǎng)化配置怎么進(jìn)一步完善八手。

應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力短缺問(wèn)題

中國(guó)未來(lái)勞動(dòng)力要素面臨的主要挑戰(zhàn)是勞動(dòng)力數(shù)量減少問(wèn)題。過(guò)去40年，中國(guó)生育率的下降相當(dāng)于西方國(guó)家近一個(gè)世紀(jì)的變化幅度。在此形勢(shì)下，中國(guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了系統(tǒng)性的變化，老齡化的速度快于很多人的預(yù)期。目前我們國(guó)家16歲-65歲的勞動(dòng)力人口是10億左右，基本上已經(jīng)達(dá)到了歷史頂峰；按照目前的數(shù)據(jù)推算，到2050年時(shí)這個(gè)數(shù)字會(huì)降低到7.6億左右，降幅高達(dá)25%。勞動(dòng)力數(shù)量的減少，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、儲(chǔ)蓄率和投資率以及社會(huì)養(yǎng)老體系都會(huì)產(chǎn)生重大的挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)老齡化所帶來(lái)的勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，國(guó)際通行的方案是延長(zhǎng)退休年齡，或者增加勞動(dòng)力的人力資本。這兩個(gè)方案我們當(dāng)然要推動(dòng)，但對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體，深化要素市場(chǎng)的改革，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間以及產(chǎn)業(yè)間更有效的配置，充分發(fā)揮現(xiàn)有勞動(dòng)力的潛力，則有可能帶來(lái)更大的效率改進(jìn)空間。我們?cè)趫?bào)告中主要探討的相關(guān)政策方向包括以下幾點(diǎn)。

第一，深化戶籍制度改革，解決外來(lái)勞動(dòng)力公共服務(wù)覆蓋率低的問(wèn)題。采用“居住證”、“積分落戶”等多種靈活的政策手段作為戶籍制度的補(bǔ)充和替代，使戶籍成為一個(gè)居民注冊(cè)登記制度，解除公共服務(wù)與狹義“戶口”的捆綁，充分保障各類勞動(dòng)者共享城市發(fā)展紅利。

第二，解決勞動(dòng)力在跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)社會(huì)保障可攜帶的問(wèn)題。這需要推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)改革，通過(guò)進(jìn)一步提升統(tǒng)籌層次減少勞動(dòng)者跨地域遷移時(shí)面臨的轉(zhuǎn)移成本。中央的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該采取“錢隨人走”的原則，突出常住人口這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)計(jì)實(shí)行與之相匹配的財(cái)政公共支出和分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)有效降低勞動(dòng)力要素跨地區(qū)流動(dòng)的摩擦障礙。

第三，鼓勵(lì)地方政府因地制宜、結(jié)合自身發(fā)展定位與規(guī)劃布局，為不同類型的勞動(dòng)者設(shè)立“量身定做”的激勵(lì)條件，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)引才”；同時(shí)積極采用市場(chǎng)手段吸引和獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)村所需的各類實(shí)用人才，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的“雙向流動(dòng)”，避免農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)部門出現(xiàn)人才“空心化”現(xiàn)象。

值得注意的是，從保障勞動(dòng)力要素市場(chǎng)健康發(fā)展、充分實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素有效配置的角度看，勞動(dòng)力要素的流動(dòng)性并非越大越好。過(guò)于頻繁的勞動(dòng)力流動(dòng)會(huì)增加搜尋與匹配過(guò)程中的交易成本，反而可能降低勞動(dòng)力要素的配置效率，不利于企業(yè)與勞動(dòng)者兩方的利益實(shí)現(xiàn)。報(bào)告中所討論的具體舉措其目的皆在于破除不必要的制度壁壘，保障勞動(dòng)力要素在地區(qū)、行業(yè)和人才層次間的合理配置，同時(shí)盡量避免跨地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)于頻繁的流動(dòng)。

找準(zhǔn)城鄉(xiāng)二元土地制度的癥結(jié)

土地市場(chǎng)是一個(gè)更復(fù)雜的話題。中國(guó)目前推行的是城鄉(xiāng)二元分隔的土地制度，城市土地歸國(guó)有，農(nóng)村土地歸集體所有。任何農(nóng)村土地要改變用途，從農(nóng)用地變成非農(nóng)用地，必須通過(guò)國(guó)家征用才能轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)用途管制極其嚴(yán)格，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和直接入市，也導(dǎo)致征地過(guò)度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、城市土地緊缺與閑置浪費(fèi)并存等問(wèn)題，這是現(xiàn)在的癥結(jié)所在。

最新大家熱議的《土地管理法》修正草案對(duì)原有的土地管理制度做出了一些重大改進(jìn)，比如縮小征地范圍、規(guī)范征收程序、采用“區(qū)片綜合地價(jià)”確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，城市規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市，宅基地自愿有償退出等等。

但這些改變與社會(huì)各界對(duì)土地管理制度改革的預(yù)期仍有差距。比如這次修正草案沒(méi)有明確涉及遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地如何入市，沒(méi)有涉及規(guī)劃中住宅用途的集體建設(shè)用地的直接入市，也沒(méi)有涉及工業(yè)用地與商業(yè)用地的轉(zhuǎn)換問(wèn)題、農(nóng)村宅基地的有效利用問(wèn)題。

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地上，從百分比看，在農(nóng)村土地占比很小。有人統(tǒng)計(jì)過(guò)，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營(yíng)型集體建設(shè)用地占10%，不發(fā)達(dá)地區(qū)只有5%。所以，這一部分即使全部放開(kāi)，能撬動(dòng)的潛在土地資源仍然較小，農(nóng)民受益面不大。目前受益較多的是城市周邊的農(nóng)民，遠(yuǎn)郊和更遠(yuǎn)區(qū)域的農(nóng)民基本排除在外。真正能為農(nóng)民增收帶來(lái)巨大收益的，其實(shí)是他們的宅基地。修正草案中提及可以有償騰退宅基地，但是目前來(lái)看補(bǔ)償是非常有限的。我們?cè)谖靼?、成都等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地多占、閑置浪費(fèi)的情況比較突出。現(xiàn)行的政策限制了這些土地的有效利用。

我們?cè)谡{(diào)研中還發(fā)現(xiàn)巨大的城市土地存量問(wèn)題。原本已經(jīng)征為工業(yè)用地，但這些用地大量閑置或者產(chǎn)出非常低下，如何才能盤活變成商用或住宅用地呢？城市每年新增建設(shè)用地大約有30%是工業(yè)用地，這些年累積下來(lái)是一個(gè)巨大的存量。按照現(xiàn)行政策，工業(yè)用地要轉(zhuǎn)變用途必須經(jīng)政府原價(jià)收購(gòu)。在土地價(jià)格快速上漲的情況下，工業(yè)用地的持有人顯然不愿意按原價(jià)出讓。盤活工業(yè)用地的癥結(jié)在于我國(guó)還沒(méi)有法律和政策來(lái)規(guī)定土地增值部分如何在政府與土地原持有人之間進(jìn)行合理分配。

基于這些分析，我們認(rèn)為下一步應(yīng)在《土地管理法》修正案的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步完善。第一，總結(jié)一些改革地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善增減掛鉤、占補(bǔ)平衡政策，逐步建立全國(guó)性建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，讓遠(yuǎn)郊區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)民受益于城市發(fā)展的土地增益；第二，探索農(nóng)村宅基地共享機(jī)制，形式多樣盤活閑置農(nóng)宅，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；第三，通過(guò)規(guī)范增值收益共享機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)用地與商住地的轉(zhuǎn)換，解決工業(yè)用地退出難和變更難的問(wèn)題；建立工業(yè)用地使用的績(jī)效考核制度。

利用現(xiàn)代科技手段化解融資難

關(guān)于資金要素，目前在我國(guó)的核心問(wèn)題是：直接融資比重過(guò)低，股市缺乏健全的進(jìn)入和退出機(jī)制，股市價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)能力有限，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)融資難、地方債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重等等。

怎么改善？我們給出的解決思路是：

首先，調(diào)整監(jiān)管結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，破解債券市場(chǎng)監(jiān)管分隔和套利問(wèn)題；發(fā)展高收益?zhèn)?xì)分市場(chǎng)，完善違約債券處置流程，打破剛性兌付。

其次，健全股市進(jìn)入和退出機(jī)制，努力調(diào)整投資者結(jié)構(gòu)，發(fā)揮機(jī)構(gòu)投資者的作用，同步推行注冊(cè)制和退市制度建設(shè)。

再者，對(duì)中小企業(yè)融資難的一個(gè)解決辦法是，提升中小企業(yè)正規(guī)化、數(shù)字化水平，輔助銀行識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、合理定價(jià)，鼓勵(lì)銀行向企業(yè)提供綜合服務(wù)，減低金融市場(chǎng)信息成本。中小企業(yè)從成立開(kāi)始就朝著正規(guī)化和數(shù)字化的方向努力。目前金融科技開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)管理軟件技術(shù)水平高，企業(yè)成立之初使用這類的財(cái)務(wù)管理軟件，以此積累完善的財(cái)務(wù)收支記錄。當(dāng)需要申請(qǐng)貸款的時(shí)候只需向金融機(jī)構(gòu)提供完整的收支記錄，便于后者對(duì)企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)估，對(duì)貸款利率實(shí)現(xiàn)合理定價(jià)，減少金融機(jī)構(gòu)和貸款企業(yè)的信息不對(duì)稱，這是未來(lái)可以發(fā)展的方向。

此外，利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立中小企業(yè)的征信體系，豐富企業(yè)融資擔(dān)保物。

建立科研成果產(chǎn)權(quán)和利益分享機(jī)制

技術(shù)要素市場(chǎng)目前面臨的主要問(wèn)題是專利等技術(shù)要素量大不優(yōu)，科研成果產(chǎn)權(quán)界定模糊，科技成果轉(zhuǎn)化缺乏清晰的利益分享機(jī)制和有效的配套服務(wù)體系，導(dǎo)致成果轉(zhuǎn)化率低。

美國(guó)的科技創(chuàng)新一直領(lǐng)先全球，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，最關(guān)鍵的是對(duì)于科技成果的產(chǎn)權(quán)界定和成果轉(zhuǎn)化有著完善的法律保障。尤其是上世紀(jì)80年代初對(duì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的成果產(chǎn)權(quán)及其商業(yè)轉(zhuǎn)化有一個(gè)重大法律調(diào)整，在根本上解決研發(fā)人員、大學(xué)研究機(jī)構(gòu)與專利推廣機(jī)構(gòu)之間的利益分配問(wèn)題。

某個(gè)商業(yè)推廣機(jī)構(gòu)如果有能力把束之高閣的科研成果轉(zhuǎn)化為有市場(chǎng)收益的產(chǎn)品也可以參與分紅。清晰的產(chǎn)權(quán)界定和合理的利益分配機(jī)制充分調(diào)動(dòng)了三者的積極性。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)非常值得中國(guó)借鑒。中國(guó)想從創(chuàng)新大國(guó)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，沒(méi)有一套清晰的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)是很難實(shí)現(xiàn)的。

針對(duì)技術(shù)要素方面的問(wèn)題，我們提出的解決思路是，清晰界定科研成果產(chǎn)權(quán)和利益分享機(jī)制，激發(fā)科研人員積極性，完善“政產(chǎn)學(xué)研”體制，建立技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和交易的配套體系。

第一，在保證專利發(fā)明人不低于30%收益的基礎(chǔ)上，確立發(fā)明人、所屬單位及專利代理人之間的收益分配機(jī)制。

第二，通過(guò)立法完善科技成果轉(zhuǎn)化的評(píng)估與檢測(cè)，比如要求國(guó)家實(shí)驗(yàn)室將一定比例的預(yù)算用于技術(shù)轉(zhuǎn)化，并對(duì)轉(zhuǎn)化成果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。發(fā)明權(quán)歸發(fā)明人所有，并建立一套評(píng)估和考核機(jī)制，凡是國(guó)家基金的科研成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，都要進(jìn)行評(píng)估，申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)中有一部分資金就明確作為轉(zhuǎn)化資金，這會(huì)帶動(dòng)科研成果的商業(yè)化。

第三，改變目前政府直接資助項(xiàng)目的單一形式，要求科研機(jī)構(gòu)必須與企業(yè)合作才能申請(qǐng)政府基金資助，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的有效合作與成果市場(chǎng)化，并將散見(jiàn)于各個(gè)法律文本的條款整合為針對(duì)“政產(chǎn)學(xué)研”合作的專門性法律。美國(guó)和日本都有專門針對(duì)產(chǎn)學(xué)研或政產(chǎn)學(xué)研的研發(fā)體系的法律規(guī)定，中國(guó)在此方面還比較缺乏。

第四，建立全國(guó)性技術(shù)交易和信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)供求雙方的精準(zhǔn)匹配，克服目前高校及科研機(jī)構(gòu)研發(fā)人員相對(duì)企業(yè)所處的劣勢(shì)地位。

解決數(shù)據(jù)要素的兩大矛盾點(diǎn)

數(shù)據(jù)要素作為一種新的生產(chǎn)要素近年來(lái)引起很多人的關(guān)注。大數(shù)據(jù)和人工智能的飛速發(fā)展最終也涉及到基礎(chǔ)層面的數(shù)據(jù)問(wèn)題。如何讓數(shù)據(jù)成為一種重要的資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)交易是下一步我們將要面臨的重大問(wèn)題。但是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和市場(chǎng)化主要面臨兩個(gè)問(wèn)題：

第一，如何平衡隱私保護(hù)與企業(yè)對(duì)精確數(shù)據(jù)的強(qiáng)烈需求之間的矛盾；第二，如何保障數(shù)據(jù)交易的有效競(jìng)爭(zhēng)，避免企業(yè)基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的壟斷。

針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，我們建議可以鼓勵(lì)基于數(shù)據(jù)模糊化和問(wèn)答模式的市場(chǎng)交易。目前常用的隱藏ID和數(shù)據(jù)加總的做法無(wú)法達(dá)到理想的目的，而只有通過(guò)計(jì)算無(wú)法反向推演的數(shù)據(jù)“指數(shù)”和借鑒消費(fèi)信貸采用的問(wèn)答模式才能有助于此問(wèn)題的解決。這里所謂的數(shù)據(jù)模糊化是指數(shù)據(jù)生成從原始數(shù)據(jù)開(kāi)始，但是生成之后的數(shù)據(jù)指數(shù)不可逆推回去。這如同每個(gè)人在電商平臺(tái)的信用分?jǐn)?shù)，我們只獲得加總的信用分?jǐn)?shù)，但不知道每筆交易的信用結(jié)果。

所謂的問(wèn)答模式，其運(yùn)行就像個(gè)人向消費(fèi)金融公司貸款提供個(gè)人信息，金融公司可以與公安、電信、電商的數(shù)據(jù)庫(kù)連接，通過(guò)問(wèn)答模式核實(shí)個(gè)人信息的真?zhèn)?。這只涉及到核心問(wèn)題的回答，并不涉及到具體的信息，對(duì)個(gè)人隱私起到了保護(hù)作用，對(duì)企業(yè)而言也得到了想要的信息。

換言之，通過(guò)數(shù)據(jù)模糊化和問(wèn)答模式既保護(hù)了個(gè)人隱私又讓企業(yè)可以有效使用數(shù)據(jù)。

第二個(gè)是建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易所。模糊化模式所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)指數(shù)可以成為交易對(duì)象，但是這里交易的只是數(shù)據(jù)指數(shù)的使用權(quán)，數(shù)據(jù)購(gòu)買方拿到數(shù)據(jù)之后只能自己使用，不能轉(zhuǎn)售給第三方。如果允許轉(zhuǎn)售，這個(gè)數(shù)據(jù)交易秩序就會(huì)陷入混亂。

在這個(gè)過(guò)程中需要對(duì)指數(shù)數(shù)據(jù)的計(jì)算進(jìn)行監(jiān)管，防止數(shù)據(jù)的底層運(yùn)算違規(guī)操作，通過(guò)透明化的數(shù)據(jù)計(jì)算鼓勵(lì)企業(yè)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)言之，數(shù)據(jù)作為新要素在未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能當(dāng)中扮演重要角色，國(guó)家層面需要建立一些基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易和監(jiān)管制度。

總而言之，中國(guó)要素市場(chǎng)化還有很多改革紅利，但容易改的都改了，剩下的都是難啃的硬骨頭。只有依靠中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)積累的漸進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)，明確改革目標(biāo)，然后分階段、分步驟逐漸深化改革，漸進(jìn)逼近目標(biāo)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)才能取得真正的高質(zhì)量增長(zhǎng)。

（作者周黎安為北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長(zhǎng)、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，王輝為北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，唐遙為北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授；編輯：王延春）