疫苗問題的思考：內(nèi)地與香港應(yīng)急管理體系比較研究及啟示

葉澤明

摘要：通過內(nèi)地疫苗事件和香港公共危機事件突發(fā)時政府的應(yīng)急管理體系運行狀況進行對比，從政府應(yīng)急管理體系的形成與發(fā)展、結(jié)構(gòu)體系及運作模式等三個方面初步比較分析了內(nèi)地與香港的政府部門在應(yīng)急管理體系方面的建構(gòu)狀況，比較發(fā)現(xiàn)，內(nèi)地群眾在應(yīng)急管理方面的意識還有待提高，政府各地區(qū)間的信息交流亦有待加強，同時關(guān)于應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)也應(yīng)逐步完善。

關(guān)鍵詞：疫苗事件;應(yīng)急管理體系;內(nèi)地與香港;比較研究

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.073

應(yīng)急管理體系是作為公眾權(quán)力代表的各級政府在面對突發(fā)危機事件時處理緊急事務(wù)的行政職能及其載體系統(tǒng)，應(yīng)急管理系統(tǒng)運行的好壞與否不僅關(guān)系到政府部門的公信力和群眾的對政府的信任度高低，更關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全等是否得到有效的保障。但近年來內(nèi)地頻發(fā)的公共危機事件尤其是關(guān)乎孩子生命安全的疫苗事件層出不窮，令越來越多的公眾開始感到困惑甚至質(zhì)疑政府的應(yīng)急管理體系究竟有沒有履行其職能，如2005年的安徽泗縣疫苗違規(guī)接種事件、2010年山西疫苗致死致殘事件、2013年乙型肝炎疫苗事件以及最近又重回大眾視野的2016年山東上億元疫苗未經(jīng)冷藏流入18省份事件等，幾乎每隔幾年都會爆發(fā)一次大規(guī)模的疫苗事件，一次又一次的公共衛(wèi)生管理問題周而復(fù)始地出現(xiàn)，民眾的恐慌情緒不斷上升，政府的公信力也隨之不斷下降。反觀香港，同樣也爆發(fā)過大規(guī)模的公共危機事件等。但香港政府采取的補救措施卻安定了民心，事發(fā)之初的社會恐慌也得到了有效的消除，輿論對政府的批評之聲亦日漸消散。內(nèi)地和香港都具有同根同源的華人社會文化，因此選取二者進行應(yīng)急管理體系的比較研究，分析香港政府在應(yīng)急管理制度方面的建設(shè)經(jīng)驗，可以為內(nèi)地政府應(yīng)急管理體系建設(shè)提供有益借鑒。

1內(nèi)地疫苗事件回顧

最初內(nèi)地的疫苗事件進入大眾的視野無非是通過報紙等傳統(tǒng)媒介的傳播，因此影響的范圍面積并不算廣，較早為人所知的是2005年的安徽泗縣疫苗違規(guī)接種事件。事件中，由于泗縣大莊鎮(zhèn)衛(wèi)生防疫保健所未經(jīng)任何手續(xù)及批準，擅自從私人經(jīng)銷商處采購2000多支疫苗并與學(xué)校聯(lián)系，組織沒有相關(guān)證件的鄉(xiāng)村醫(yī)生，并且在沒有按照冷藏運輸?shù)臈l件下，對該鎮(zhèn)17個村19所學(xué)校的學(xué)生進行了甲肝疫苗接種，共接種2500多人，事件導(dǎo)致300多學(xué)生出現(xiàn)不良反應(yīng)。事件發(fā)生后，溫家寶總理、吳儀副總理立即作出批示，要立即積極妥善處理并且嚴肅查處相關(guān)人員。國家食品藥品監(jiān)督管理局要求各省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理局（藥品監(jiān)督管理局），立即開展一次疫苗質(zhì)量專項監(jiān)督檢查工作。衛(wèi)生部也對安徽省泗縣大莊鎮(zhèn)違法開展群體性預(yù)防接種事件予以通報。至此為止，這爆發(fā)的疫苗事件算是有了結(jié)果，但還遠沒有到結(jié)束。

在安徽泗縣疫苗事件之后，相繼爆發(fā)過2010年山西疫苗致死致殘事件和2013年乙型肝炎疫苗事件等，但讓公眾最震驚的莫過于今年三月份曝出的上億元疫苗未經(jīng)冷藏流入18省份事件，事件中在山東省菏澤市牡丹區(qū)經(jīng)營東城城區(qū)防疫門診的原牡丹人民醫(yī)院醫(yī)生龐某衛(wèi)伙同其醫(yī)科學(xué)校畢業(yè)的女兒孫某，從上線疫苗批發(fā)企業(yè)人員及其他非法經(jīng)營者處非法購進25種兒童、成人用二類疫苗，未經(jīng)嚴格冷鏈存儲運輸銷往全國18個省市，涉案金額達5.7億元。更讓人意外的是，龐某衛(wèi)早在2009年就已經(jīng)因非法經(jīng)營人用二類疫苗，被判有期徒刑3年緩刑5年，并處罰金50萬元，沒想到還在緩刑期間的她就制造了一起案值更大、范圍更廣的疫苗非法經(jīng)營案。此案一出，立刻引起了軒然大波，政府部門和社會高度關(guān)注，而此次疫苗事件的曝光，又將肆虐已久的假疫苗案件重新拉回大眾視野，原來非法經(jīng)營疫苗者始終沒有停止過腳步他們行兇的腳步 。

2香港公共衛(wèi)生危機事件回顧

2015年7月初，香港九龍西13個屋邨及大廈的飲用水水質(zhì)在抽檢時，發(fā)現(xiàn)入伙只有2年的啟晴邨三幢大廈的水質(zhì)樣本中含鉛量超標，而造成鉛水事件的原因則懷疑是在鋪設(shè)水管時，所使用的接駁零件、焊接物、水龍頭或水箱含有鉛物料。此外，香港當局公布全港還有另外四個公屋的水龍頭工程是出自同一工匠之手，于是超過5.5萬名居民陷入恐慌，居民的日常用水只能從送水車處接用，為了飲水安全，甚至更有市民直接去到山上取水。被曝事件愈演愈烈，問責政府的呼聲也越來越大，隨后，行政長官梁振英回應(yīng)當局十分重視市民飲水問題，除出調(diào)送水車保證市民日常飲水外，還安排6歲以下兒童、孕婦及哺乳期母親接受免費驗血。跨部門記者會也緊急召開，除保證減低事件對居民造成的不便之外，還成立了獨立調(diào)查委員會展開全面調(diào)查并及時公布調(diào)查進度。距離事件發(fā)生的5個月之后，即同年12月4日，香港特區(qū)政府公布調(diào)查調(diào)查結(jié)果，證實超標主要是由于熱水罉內(nèi)的錫焊接物料含鉛。根據(jù)調(diào)查研究結(jié)果，香港特區(qū)政府就固定熱水罉的測試、購買及使用等事宜提出了相關(guān)的具體建議，至此，鉛水事件的處理已經(jīng)取得了不錯的成效，民心也日漸安定。

3內(nèi)地與香港在應(yīng)急管理體系方面的比較

同樣是突發(fā)性的公共問題，但內(nèi)地與香港的處理結(jié)果卻完全不一樣，香港市民在經(jīng)歷鉛水事件之后日常生活逐漸步入正軌，而內(nèi)地的疫苗問題之后人們的恐懼之心卻并沒有完全消散，人們想的是怎么樣才能確保在內(nèi)地接種的疫苗是正規(guī)的安全的，或者干脆到境外去接種疫苗。造成這個結(jié)果的原因，除了是因為內(nèi)地和香港所面臨的具體問題及問題涉及的范圍不同之外，更多的是因為兩者的應(yīng)急管理體系的差異而導(dǎo)致的。

3.1內(nèi)地應(yīng)急管理體系

3.1.1內(nèi)地應(yīng)急管理體系的形成與發(fā)展

萌芽階段。內(nèi)地真正意義上的應(yīng)急管理體系的萌芽是在2003年下半年抗擊“非典”總結(jié)經(jīng)驗的時候提出來的，在這之前，內(nèi)地雖然也有大大小小的危機事件發(fā)生，但不管是從社會方面、經(jīng)濟方面、還是生活方面來說，其影響范圍和影響程度都沒有“非典”事件造成的后果嚴重。“非典”事件的發(fā)生使中央意識到了應(yīng)急管理體系的重要性，于是，黨中央國務(wù)院第一次明確提出高度重視非常態(tài)管理，并且提出“一案三制”，即制訂修訂應(yīng)急預(yù)案、建立健全應(yīng)急的體制、機制和法制，爭取用3年左右的時間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。

形成階段。自2003年7月提出“一案三制”之后，內(nèi)地關(guān)于應(yīng)急管理體系的建設(shè)提上日程，2005年1月，國務(wù)院常務(wù)會議上原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案，共計106件。同年7月，國務(wù)院召開第一次全國應(yīng)急管理工作會議，頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。至此，內(nèi)地的應(yīng)急管理體系正式形成。

發(fā)展階段。應(yīng)急預(yù)案出臺后，各種具體條例建設(shè)日漸發(fā)展，而2006年9月第二次全國應(yīng)急管理工作會議的召開也進一步推動了應(yīng)急管理體系建設(shè)。這一時期中，相關(guān)的法律法規(guī)也正式出臺，2007年8月30日，第十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日起正式實施。這一法律法規(guī)的出臺，使得突發(fā)事件引起的嚴重社會危害得以減輕，而突發(fā)事件的應(yīng)對也得以規(guī)范。

3.1.2內(nèi)地應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)

內(nèi)地應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)分為預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及事后恢復(fù)與重建四個方面。在預(yù)防與應(yīng)急準備方面，總體應(yīng)急預(yù)案由國務(wù)院制定，具體的應(yīng)急預(yù)案則由地方各級人民政府自行根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)及本地區(qū)的實際情況進行組織制定，此外，各級政府應(yīng)敦促所在轄區(qū)的各級部門及企事業(yè)單位等建立健全安全管理制度并定期檢查各項安全事宜的落實情況，消除隱患。在監(jiān)測與預(yù)警方面，監(jiān)測是由下至上，較低層級政府向較高層級政府報告突發(fā)事件的信息?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當匯集、儲存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與其他層級政府實現(xiàn)互聯(lián)互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。預(yù)警程度按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。預(yù)警級別的劃分標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。在應(yīng)急處置方面，發(fā)生突發(fā)事件時，所屬人民政府應(yīng)當根據(jù)實際情況和危害程度立即組織實施救援和處置措施，維護社會秩序，保證人民的生命財產(chǎn)安全。在事后恢復(fù)與重建方面，突發(fā)事件在完成應(yīng)急處置工作之后，各級政府應(yīng)當立即組織進行事后評估工作，對突發(fā)事件造成的損失、影響等進行評估，并向上一級政府報告突發(fā)事件的具體情況，同時制定恢復(fù)重建計劃。

3.1.3內(nèi)地應(yīng)急管理體系的運作模式

從內(nèi)地應(yīng)急管理體系的形成與發(fā)展以及管理體系的結(jié)構(gòu)可以看出，其運作模式層級分明，應(yīng)急管理體系的運行機構(gòu)主要分為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、和地方機構(gòu)等三個機構(gòu)，主要以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主。其中，國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責突發(fā)事件的管理工作。辦事機構(gòu)是國務(wù)院辦公廳設(shè)立的國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。地方機構(gòu)即地方各級人民政府，是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。發(fā)生突發(fā)應(yīng)急事件時，主要是由地方機構(gòu)履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府來組織實施，即由政府統(tǒng)一組織，而不是由專門的應(yīng)急部門來進行。

從機構(gòu)管理上來說，應(yīng)急管理體系是從上到下進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)管理，但在突發(fā)事件發(fā)生時，通常是從下到上進行管理負責，即由地方機構(gòu)走在前線組織實施相關(guān)挽救工作，成立專項工作小組，安撫民心。

3.2香港應(yīng)急管理體系

香港的應(yīng)急管理體系主要由應(yīng)急行動方針、應(yīng)急管理組織機構(gòu)以及應(yīng)急運作機制等三個部分構(gòu)成。

3.2.1香港應(yīng)急行動的方針

香港應(yīng)急行動的方針主要依據(jù)突發(fā)事件的危害程度進行區(qū)分行動，香港特區(qū)政府將突發(fā)事件分為緊急情況和危急情況兩種。

緊急情況指通常指發(fā)生的事情是不可預(yù)見的或突發(fā)的，并帶來危險，需要政府部門迅速采取應(yīng)對措施以保障市民生命財產(chǎn)或公眾安全的自然或人為事件。在緊急情況下，政府行動需要做到統(tǒng)一指揮、反應(yīng)迅速，爭取把損失降到最低。危急情況的嚴重程度比緊急情況要高，危急情況是指那些嚴重危害到市民生命的事故，通常突如其來，可以或可能引致的傷亡情況超出政府救援部門的正常處理能力。一旦發(fā)生突發(fā)事件，香港特區(qū)政府會啟動高效的應(yīng)急處理工作，遵循精簡、高效、靈活、便捷的行動方針指導(dǎo)應(yīng)對工作，即限制涉及的部門和機構(gòu)數(shù)目;限制緊急應(yīng)變系統(tǒng)的聯(lián)系層次;授予緊急事故現(xiàn)場的有關(guān)人員必要的權(quán)力和責任。此外，香港政府幾乎每個應(yīng)急預(yù)案一年至少演練一次，每年演練的應(yīng)急預(yù)案可達30多次，通過演練，提高政府的應(yīng)急處置水平。

3.2.2香港應(yīng)急管理的組織機構(gòu)

香港應(yīng)急管理的組織機構(gòu)是以行政長官為首的保安事務(wù)委員會，遇到突發(fā)事件時由政務(wù)司和財政司對危機管理的各個部門實行統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)。

其主要機構(gòu)包括中樞指揮機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、信息機構(gòu)以及保障機構(gòu)等。中樞指揮機構(gòu)是行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的保安事務(wù)委員會，遇到突發(fā)事件時，行政長官有權(quán)根據(jù)事態(tài)的嚴重程度和需要召開緊急會議并商談對策以及做出決定。如在鉛水事件中，行政長官梁振英就是及時召開緊急會議，與各政府部門商討對策。執(zhí)行機構(gòu)包括香港政府轄下的12個決策局以及61個部門與機構(gòu)，它們作為香港政府的危機執(zhí)行組織，為處理危機事件的發(fā)揮極大的作用。信息機構(gòu)主要指的是新聞中心，即信息系統(tǒng)的主要部門。主要職責是在發(fā)生災(zāi)難時為政府發(fā)布消息，讓公眾了解事實情況，及時報道危機事件的處理過程。保障系統(tǒng)是香港政府依靠法律、財力、人力、物力等多方支持，對危機爆發(fā)時控制因公眾恐慌失措而造成的混亂局面而采取的統(tǒng)一有效的應(yīng)對措施。

3.2.3香港應(yīng)急機制的運作

香港的應(yīng)急運作機制是1996年制定并開始實施的三級制應(yīng)急系統(tǒng)。該系統(tǒng)根據(jù)緊急事件發(fā)生時的不同危機級別啟動預(yù)警、應(yīng)對處理和善后恢復(fù)等不同的管理程序。

第一級應(yīng)變措施：緊急應(yīng)變。此級別主要由保安局下設(shè)的警務(wù)處、消防處進行出警處理，主要的執(zhí)行機構(gòu)是警務(wù)處的主要指揮部門“警總中心”及消防處的中央指揮及控制中心——消防通訊中心，這兩個執(zhí)行機構(gòu)承擔危機事件的第一處理梯隊職責，對危機事件造成的傷害和損失進行救援。救援行動之后進入到第二級應(yīng)變措施：啟動緊急事故支援組。警務(wù)處或消防處通知保安局值班主任，并啟動緊急事故支援組協(xié)調(diào)保安局當值主任工作，此階段是當警總中心和消防中心無法對危機事件進行控制時啟動。當突發(fā)事件危機到公眾的生命財產(chǎn)安全并且趨勢越發(fā)不可控制時，啟動第三級應(yīng)變措施：啟動緊急監(jiān)援中心。保安局局長或指定的保安局高級人員指示政府總部的緊急事故監(jiān)察及支持中心執(zhí)行具體行動。該行動對事發(fā)區(qū)域進行全面支持，力爭控制局面，挽回損失。

3.3內(nèi)地與香港在應(yīng)急管理體系上的不同之處

內(nèi)地與香港在應(yīng)急管理體系上的組織結(jié)構(gòu)和運作機制方面有很大的不同之處。就組織機構(gòu)來說，內(nèi)地應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)分為預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及事后恢復(fù)與重建四個方面。這四個方面的結(jié)構(gòu)體系參考了美國等國外發(fā)達國家的應(yīng)急體系建構(gòu)框架，從理論上來說是比較合理的，但在我國的實際應(yīng)用中，預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警這前面兩個方面的實際操作還是有待提升，就疫苗事件來說，此類事件一而再再而三地發(fā)生，顯然政府并沒有做好充分的預(yù)防工作，也沒有及時地積累經(jīng)驗以備后需。而具有前科的龐某衛(wèi)在緩刑期間就制造了一起案值更大、范圍更廣的疫苗非法經(jīng)營案，政府相關(guān)部門的監(jiān)測機制失效也是導(dǎo)致悲劇重演的原因之一。香港應(yīng)急管理體系的組織機構(gòu)包括中樞指揮機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、信息機構(gòu)以及保障機構(gòu)等，這幾個機構(gòu)使得危機出現(xiàn)時可以使各政府部門間更有效協(xié)調(diào)、高效處理危機。鉛水事件發(fā)生時，領(lǐng)導(dǎo)中樞指揮機構(gòu)的行政長官梁振英就及時召開了緊急會議，同時成立專項調(diào)查小組進行獨立調(diào)查，與此同時，利用新聞媒介積極發(fā)布事件調(diào)查的進程，處理得有條不紊，為政府工作的高效率贏得了較好的口碑。

就運作機制來說，內(nèi)地應(yīng)急管理體系的運行機構(gòu)主要分為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、和地方機構(gòu)等三個機構(gòu)，主要以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主。名義上是由中央進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但實際上還是以屬地管理為主，“各人自掃門前雪”的做法使得地區(qū)與地區(qū)之間缺乏聯(lián)系和經(jīng)驗交流。疫苗事件一次又一次地被曝光，幾乎每一次都是在不同的地區(qū)發(fā)生的，說明地區(qū)間應(yīng)對此類事件的經(jīng)驗交流不足。香港的應(yīng)急運作機制是根據(jù)緊急事件發(fā)生時的不同危機級別啟動預(yù)警、應(yīng)對處理和善后恢復(fù)等不同的管理程序。在鉛水事件初步定性為水管接駁處的金屬含鉛時，香港政府對有潛在被污染概率的建筑物進行了公布并進行預(yù)警，隨后采取送水車送水等措施保證居民的日常用水，與此同時行政長官梁振英也宣布成立獨立的調(diào)查小組，對事件進行獨立調(diào)查并將調(diào)查結(jié)果進行公布。相對于內(nèi)地的屬地管理為主的運行機制，香港更像是全民監(jiān)督，統(tǒng)一行動。

4對內(nèi)地的啟示

4.1加強群眾的危機防范意識

應(yīng)急管理不應(yīng)僅僅從政府角度出發(fā)去采取應(yīng)對措施，更應(yīng)讓每個群眾都樹立危機防范意識?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，很多時候，如果群眾具備一些相應(yīng)的防范意識的話是可以避免悲劇的，比如2005年的安徽泗縣疫苗違規(guī)接種事件，事件開始時已經(jīng)有學(xué)生在接種疫苗之后出現(xiàn)不良反應(yīng)，但由于家長缺乏關(guān)于疫苗接種與運輸?shù)南嚓P(guān)知識，所以導(dǎo)致越來越多的學(xué)生出現(xiàn)不良反應(yīng)，如果家長有基本的危機防范意識，或許事件造成的損害就不會那么大了。

4.2促進政府各地區(qū)間的信息交流

香港的應(yīng)急系統(tǒng)中，各政府部門之間的橫向協(xié)調(diào)機制運行良好，部門間的資源相互共享，當突發(fā)事件發(fā)生時，各主要部門間的信息流動速度較快，處理效率較高。從接二連三的疫苗事件爆發(fā)以及香港對于突發(fā)事件的處理經(jīng)驗可以看出，內(nèi)地各地區(qū)政府部門間的經(jīng)驗交流相較于香港來說還是亟需加強的，不僅疫苗事件如此，對于其他類別的突發(fā)事件處理經(jīng)驗更是如此，完善各地區(qū)政府部門間的應(yīng)急管理合作機制，加強各地區(qū)政府之間的橫向交流協(xié)調(diào)經(jīng)驗，對于突發(fā)事件的高效處置有著重大的現(xiàn)實意義。

4.3出臺相關(guān)的法律法規(guī)完善應(yīng)急管理

香港的目前內(nèi)地的應(yīng)急管理主要是針對政府部門如何實施處置而言的，但對于如何監(jiān)督政府部門的處置過程并沒有一個完整的法律法規(guī)來進行約束，政府部門在處理突發(fā)事件時往往會從自身公信力等角度出發(fā)，很多時候會造成信息不透明等不良現(xiàn)象。此外，社會組織等社會參與機制比較缺乏，導(dǎo)致政府部門的行動說服力不強。

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