地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督研究
——以廣東省廣州市為例

●鄺艷華

一、問題的提出

國有資產(chǎn)是全國人民共同的寶貴財(cái)富。新中國成立70年來，積累了豐厚家底，據(jù)摸查，2017年，全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額共183.5萬億元，國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額共241萬億元，全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額共30萬億元①，為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定和人民生活持續(xù)改善提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是由于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理改革正在深化推進(jìn)，體制還不完全順暢②，所有權(quán)主體的缺位以及由此形成的“內(nèi)部人”控制等，使得如此龐大的國有資產(chǎn)如同唐僧肉，在不同的系統(tǒng)遭到侵蝕，每年審計(jì)部門都發(fā)現(xiàn)大量國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象③。

為了推進(jìn)國有資產(chǎn)管理現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)人大和全社會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督，提高國有資產(chǎn)管理的公信力和透明度，2017年中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，2018年10月，國務(wù)院首次向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)情況④。2019年全國人大常委會(huì)通過了《十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)＜中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見＞五年規(guī)劃（2018—2022）》，明確部署建立健全國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告和監(jiān)督制度。在此推動(dòng)下，地方人大也按照部署逐步開展了相關(guān)工作。那么，地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的進(jìn)展如何，面臨哪些挑戰(zhàn)？如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)？為了進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)領(lǐng)域的改革以及加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督，有必要對(duì)上述問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究。本文以廣東省廣州市為例，試圖回答這些問題，為地方人大推進(jìn)全口徑全覆蓋的國有資產(chǎn)監(jiān)督工作建言獻(xiàn)策。

二、分析框架

我國各級(jí)人大是立法機(jī)構(gòu)，也是問責(zé)機(jī)構(gòu)，其核心職能是監(jiān)督政府，促使政府更好地對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，可以從政治問責(zé)的角度，來解構(gòu)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督。政治問責(zé)包含三個(gè)維度：信息、對(duì)話、強(qiáng)制⑤。人大開展國有資產(chǎn)監(jiān)督首先必須掌握國有企業(yè)及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的相關(guān)信息和活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，人大需要和政府及各個(gè)相關(guān)部門、企事業(yè)單位就國有資產(chǎn)的信息和活動(dòng)進(jìn)行溝通。在對(duì)話過程中，政府及各個(gè)相關(guān)部門、企事業(yè)單位有義務(wù)和責(zé)任就國有資產(chǎn)的信息和活動(dòng)的選擇做出解釋和辯護(hù)。通過對(duì)話，人大就國有資產(chǎn)的相關(guān)信息和活動(dòng)做出支持或不支持的決策，這個(gè)決策即強(qiáng)制⑥。

本文將運(yùn)用這個(gè)分析框架，對(duì)廣州市人大國有資產(chǎn)監(jiān)督進(jìn)行研究，一方面此框架可以提高分析的系統(tǒng)性，另一方面此框架也是廣州市人大核心改革者推動(dòng)國有資產(chǎn)監(jiān)督工作深入發(fā)展所采取的改革思路。

三、廣州市人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的措施

（一）信息維度

地方人大能否開展實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，信息起著非常重要的作用。在監(jiān)督過程中，人大與受監(jiān)督對(duì)象存在著信息不對(duì)稱，政府掌握著更多的國有資產(chǎn)存量及負(fù)債、投資活動(dòng)及收益等信息。因此，人大及其常委會(huì)要改變傳統(tǒng)的角色定位，在監(jiān)督中更加主動(dòng)作為，首要條件就是及時(shí)、詳細(xì)、全面、準(zhǔn)確地掌握各種相關(guān)信息。而人大及其常委會(huì)要掌握更多更高質(zhì)量的信息，就需要政府及各個(gè)相關(guān)部門、企事業(yè)單位認(rèn)同和配合人大的監(jiān)督工作。全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任史耀斌也指出，現(xiàn)階段制約人大開展全口徑國有資產(chǎn)監(jiān)督的主要問題在于人大監(jiān)督所需的信息還不夠充分，原因是國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，加上國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理改革正在深化推進(jìn)，體制還不完全順暢，摸清底數(shù)的難度比較大②。廣州市人大在突破信息瓶頸方面進(jìn)行了有益的嘗試。

2015年廣州市人大開始建設(shè)“智慧人大”系統(tǒng)，其中的核心內(nèi)容是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，該系統(tǒng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)全面提升人大預(yù)算審查監(jiān)督水平，推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督、同步監(jiān)督邁進(jìn)。廣州市人大受邀多次參加全國人大召開的工作座談會(huì)并介紹該系統(tǒng)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，得到全國人大財(cái)經(jīng)委以及全國人大常委會(huì)預(yù)算工委的充分肯定。

1、信息搜集齊全。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)包含預(yù)決算監(jiān)督、國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國有資產(chǎn)監(jiān)督等3個(gè)板塊。國有資產(chǎn)監(jiān)督板塊里面主要包含以下信息：

一是審查監(jiān)督所需的基本數(shù)據(jù)，國有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告及報(bào)表、金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告及報(bào)表⑦。市人大與市財(cái)政局、市國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)、市國土規(guī)劃委員會(huì)等部門⑧保持密切溝通，為高質(zhì)量信息的獲取奠定了基礎(chǔ)，幫助市人大開展實(shí)質(zhì)性的國有資產(chǎn)監(jiān)督。

二是反饋意見，初審時(shí)委員意見及部門反饋、審議時(shí)人大常委會(huì)審議意見及審議意見研究處理情況報(bào)告。這些信息幫助人大代表了解國有資產(chǎn)監(jiān)督的完整過程，促使人大常委會(huì)預(yù)算委員會(huì)、人大常委會(huì)開展實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，倒逼政府及相關(guān)部門和企事業(yè)單位重視對(duì)人大意見的及時(shí)處理。

三是相關(guān)政策，系統(tǒng)上收錄了《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》《中共廣州市委關(guān)于建立市政府向市人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》等政策文件。這些信息幫助人大代表知道可使用的監(jiān)督工具以及如何使用這些工具，即何時(shí)何地誰可以做什么。

2、信息分析強(qiáng)大。人大代表可以在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)上查詢到國有資產(chǎn)涉及的各類數(shù)據(jù)報(bào)表，支持多種格式下載，比如xls、doc等格式⑨，可供自行復(fù)制粘貼和更進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析。系統(tǒng)也可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)設(shè)分析和自定義分析，把枯燥的數(shù)據(jù)報(bào)表轉(zhuǎn)換成彩色的圖表，運(yùn)用多種形式的圖表一目了然地呈現(xiàn)分析成果，把復(fù)雜數(shù)據(jù)可視化，方便人大代表閱讀和分析。強(qiáng)大的信息分析能力幫助人大代表逐步擺脫 “看不懂”的困境，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

3、信息獲取便利。該系統(tǒng)為人大代表打造了一個(gè)24小時(shí)線上履職平臺(tái)，人大代表利用碎片化時(shí)間就可以履行監(jiān)督職能。系統(tǒng)配置了搜索功能，實(shí)現(xiàn)全文檢索和報(bào)表快速定位，大大縮短了查找時(shí)間。系統(tǒng)有電腦版和手機(jī)版，人大代表可以用電腦或在手機(jī)上實(shí)名登錄系統(tǒng)，隨時(shí)隨地進(jìn)入系統(tǒng)進(jìn)行線上查詢。便利的信息獲取提高了人大代表開展國有資產(chǎn)監(jiān)督的熱情和興趣。

4、信息交叉比對(duì)。廣州市人大用交叉比對(duì)的方式確保國有資產(chǎn)信息的真實(shí)性，建立多層次多角度、既相互分工又有機(jī)銜接的國有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制，將國有資產(chǎn)監(jiān)督與國有資本經(jīng)營預(yù)算決算審查監(jiān)督、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、績效監(jiān)督等相結(jié)合⑩，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。

（二）對(duì)話維度

人大要強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督，需要進(jìn)行有效的對(duì)話與溝通，在對(duì)話過程中逐步建立和加深雙方的信任，只有在信任的基礎(chǔ)上，才能順利地開展監(jiān)督工作。雙向?qū)υ捄托湃侮P(guān)系的建立，不僅需要人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的主動(dòng)作為，更需要政府及其部門尊重人大監(jiān)督地位、自覺配合人大監(jiān)督工作。因此，廣州市人大注重建立積極主動(dòng)的對(duì)話機(jī)制。

1、正式的對(duì)話方式。廣州市人大建立多種形式的對(duì)話方式，在國有資產(chǎn)監(jiān)督過程中努力保持與政府及其相關(guān)部門良好的溝通關(guān)系。廣州市人大常委會(huì)與市政府聯(lián)合召開了座談會(huì)，市財(cái)政局、市國有資產(chǎn)管理委員會(huì)、主要金融類國有企業(yè)參加了座談會(huì)，部署推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)督的相關(guān)工作，促使相關(guān)部門高度重視做好國有資產(chǎn)報(bào)告工作，加強(qiáng)橫向協(xié)作。

廣州市人大預(yù)算工作委員會(huì)組織了預(yù)算委員會(huì)的代表、專家到兩家金融類國有企業(yè)開展實(shí)地調(diào)查，并組織了與市財(cái)政局、市國資委和主要金融類國有企業(yè)的調(diào)研會(huì)，會(huì)上首先由四家主要金融類國有企業(yè)匯報(bào)企業(yè)國有資產(chǎn)的配置、使用、處置和效益情況，然后市國資委介紹金融國有資產(chǎn)的情況，市財(cái)政局介紹國有資產(chǎn)的整體情況，接著市人大就匯報(bào)中不清楚的地方進(jìn)行提問，與會(huì)部門和企業(yè)進(jìn)行了一一回應(yīng)，最后市人大對(duì)國有資產(chǎn)報(bào)告的初稿提出了修改建議。

市人大召開了預(yù)算委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)國有資產(chǎn)報(bào)告進(jìn)行初審，市財(cái)政局、市國資委和金融類國有企業(yè)到會(huì)聽取意見11。會(huì)上人大代表針對(duì)報(bào)告進(jìn)行了詢問，與會(huì)部門和企業(yè)逐條回應(yīng)，并且有速記員現(xiàn)場(chǎng)速錄，將代表提問和部門、企業(yè)的回應(yīng)記錄下來，錄入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，供其他人大代表查看。會(huì)上無法解釋清楚的，會(huì)后進(jìn)行書面答復(fù)，人大代表可以在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)上查部門、企業(yè)的書面答復(fù)。

在市人大常委會(huì)會(huì)議上，市政府書面提交國有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告，口頭報(bào)告金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況11。市人大常委會(huì)聽取和審議市政府關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告。政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)聽取意見，逐條回答詢問。必要時(shí)，市人大常委會(huì)可以依法作出決議。會(huì)上由速記員現(xiàn)場(chǎng)速錄，完整記錄市人大常委會(huì)的詢問和相關(guān)部門的回答，錄入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，供人大代表查看。審議報(bào)告后，市人大常委會(huì)將審議意見送市政府研究處理。市政府在規(guī)定時(shí)間之前向市人大常委會(huì)報(bào)告研究處理以及存在問題的整改和問責(zé)情況。

2、非正式的對(duì)話方式。廣州市人大還靈活地采取各種非正式的對(duì)話方式，與市財(cái)政局、市國資委、市國土規(guī)劃委員會(huì)等部門保持密切的溝通，在開展正式對(duì)話的前后相互通氣，確保議題按時(shí)上會(huì)，經(jīng)過反復(fù)溝通和修改，打造出高質(zhì)量的國有資產(chǎn)報(bào)告。市人大采取了柔性嵌入的策略，靈活地采用非正式的對(duì)話方式，為國有資產(chǎn)監(jiān)督的開展打消了部門的疑慮、掃除了障礙。非正式對(duì)話的有效運(yùn)用，需要以人大與相關(guān)部門良好的關(guān)系為基礎(chǔ)⑥，也就是說，如果人大擁有更豐富的社會(huì)資本或政治網(wǎng)絡(luò)、更高明的政治藝術(shù)，就能促使政府及其相關(guān)部門更愿意配合人大的工作。

（三）強(qiáng)制維度

強(qiáng)制對(duì)于強(qiáng)化人大監(jiān)督具有非常重要的作用，只有強(qiáng)制才能真正約束政府權(quán)力的使用，倒逼政府提供高質(zhì)量的信息、開展有效的政治對(duì)話。但現(xiàn)階段我國人大國有資產(chǎn)監(jiān)督還處于起步水平，人大常委會(huì)的強(qiáng)制力度有限。

1、審議報(bào)告。為了與現(xiàn)行實(shí)踐有機(jī)銜接，根據(jù)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》《中共廣州市委關(guān)于建立市政府向市人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，廣州市人大主要聽取和審議報(bào)告，視情況需要綜合運(yùn)用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式進(jìn)一步深挖。必要時(shí)，可依法作出決議12。

2、研究處理和整改。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，意見明確規(guī)定市政府要將人大常委會(huì)的審議意見分解細(xì)化到相關(guān)部門研究處理和整改，健全問責(zé)機(jī)制，加大問責(zé)力度，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并在6個(gè)月內(nèi)向人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況以及存在問題整改和問責(zé)情況12。

雖然和改革以前相比，已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，但是人大仍然缺乏否決等強(qiáng)制手段。

四、廣州市人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的困境及原因分析

目前，廣州市建立和實(shí)施了國有資產(chǎn)報(bào)告制度，一定程度上強(qiáng)化了人大國有資產(chǎn)監(jiān)督力度，已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。但是，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督深入發(fā)展的過程中仍然面臨著兩大挑戰(zhàn)。

（一）頂層設(shè)計(jì)有待優(yōu)化

從宏觀的制度設(shè)計(jì)來看，目前中央已出臺(tái)建立國有資產(chǎn)報(bào)告制度的指導(dǎo)意見，全國人大常委會(huì)出臺(tái)了人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的五年規(guī)劃，明確了國有資產(chǎn)報(bào)告和人大重點(diǎn)審議的內(nèi)容。但是，尚未出臺(tái)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的法律法規(guī)，人大暫時(shí)依據(jù)監(jiān)督法開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作，隨著監(jiān)督工作的深入發(fā)展發(fā)現(xiàn)已有的法律法規(guī)不足以規(guī)范具有較強(qiáng)專業(yè)性和復(fù)雜性的國有資產(chǎn)監(jiān)督工作。缺少明確的法律指引，地方人大設(shè)計(jì)和實(shí)施國有資產(chǎn)監(jiān)督的信息機(jī)制、對(duì)話機(jī)制和強(qiáng)制機(jī)制比較保守。

從微觀的操作規(guī)范來看，頂層沒有確定具體的報(bào)告格式、編報(bào)指南、報(bào)表形式、信息細(xì)化程度等操作性細(xì)節(jié)，各地的國有資產(chǎn)報(bào)告五花八門，口徑不統(tǒng)一，范圍不一致，部分國有資產(chǎn)報(bào)告重點(diǎn)不突出，范圍不完整。大部分地方政府都持觀望態(tài)度，等中央政府的國有資產(chǎn)報(bào)告“出爐”后，省政府才將本級(jí)國有資產(chǎn)報(bào)告最終定稿，如此類推。由于存在諸多不確定因素，地方人大的國有資產(chǎn)監(jiān)督工作也比較被動(dòng)，步子不敢邁太大，監(jiān)督尺度難以拿捏。

（二）信息的質(zhì)量及其評(píng)價(jià)有待完善

2018年地方政府首次向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)“家底”11，雖然盡其所能曬出了很多有價(jià)值的信息，但是，仍然存在三方面有待完善之處：

第一，從信息的時(shí)間跨度來看，已有的報(bào)告只報(bào)告了2017年一年的數(shù)據(jù)，缺乏多年數(shù)據(jù)，難以分析國有資產(chǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，不同程度存在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面、“家底”統(tǒng)計(jì)口徑不一致，無法準(zhǔn)確判斷國有資產(chǎn)的績效情況。主要有以下原因增添了積累國有資產(chǎn)歷史數(shù)據(jù)的難度。

在企業(yè)及金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理方面，體制機(jī)制改革較為落后，內(nèi)部控制制度和財(cái)務(wù)管理制度有待進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。綜合監(jiān)管體系尚未有效建立，多個(gè)監(jiān)管主體如何協(xié)同有待進(jìn)一步探索。

在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理方面，單位資產(chǎn)管理制度建設(shè)不健全，歷史遺留問題復(fù)雜，個(gè)別單位家底不清，財(cái)產(chǎn)不實(shí)，賬實(shí)不符，資產(chǎn)管理比較混亂，賬面數(shù)值不能如實(shí)反映實(shí)際價(jià)值。主管部門及單位行政事業(yè)資產(chǎn)管理的制度建設(shè)滯后，內(nèi)控制度不健全、不規(guī)范，導(dǎo)致賬實(shí)不符、賬表不符、存在賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。單位國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理較薄弱，資產(chǎn)配置存在隨意性和盲目性，資產(chǎn)長期閑置、損壞、丟失、低價(jià)出售、無償出借現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資產(chǎn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)未能實(shí)時(shí)更新，造成系統(tǒng)數(shù)據(jù)與實(shí)際不一致。資產(chǎn)管理人員素質(zhì)參差不齊，單位資產(chǎn)管理人員會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)薄弱，管理人員崗位輪換更迭頻繁，業(yè)務(wù)交接不到位。

在國有自然資源資產(chǎn)管理方面，國有自然資源資產(chǎn)范圍尚不清清晰，口徑難以統(tǒng)一。資產(chǎn)核算尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，難以準(zhǔn)確反映國有自然資源資產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值?，F(xiàn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和核算制度中，無自然資源資產(chǎn)及其利用科目，缺乏數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。自然資源統(tǒng)一確權(quán)試點(diǎn)登記存在一定程度的交叉重疊，影響統(tǒng)計(jì)口徑一致性，亟需明確自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)。

第二，從信息的細(xì)化程度來看，國有資產(chǎn)報(bào)告僅提供本級(jí)政府國有資產(chǎn)的整體情況，沒有提供各個(gè)企業(yè)的具體數(shù)據(jù)，信息的細(xì)化程度不高，人大開展初審和審議時(shí)無從下手。主要原因是現(xiàn)階段國有企業(yè)改革正處于深水區(qū)，很多制度需要進(jìn)行調(diào)整，“智慧國資”信息化監(jiān)管系統(tǒng)正在試運(yùn)行階段，穿透式取數(shù)和監(jiān)管的效能尚未顯現(xiàn)，個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的人才流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，企業(yè)管理水平參差不齊。

第三，從信息評(píng)價(jià)的角度來看，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督尚未形成系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確分析國有資產(chǎn)管理的績效，只停留在看數(shù)據(jù)的初級(jí)階段，還不能上升到分析數(shù)據(jù)背后所隱藏的績效的高級(jí)階段。由于國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)涉及維度較多，需要較高的專業(yè)知識(shí)，比如保值增值、投資效益、風(fēng)險(xiǎn)控制等維度，同時(shí)，國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)比較多元，以投資效益為例，國有資產(chǎn)投資的領(lǐng)域一般是規(guī)模大、建設(shè)時(shí)間長、回收成本時(shí)間長等私人資本不愿啃的硬骨頭，制定評(píng)價(jià)國有資產(chǎn)投資效益的合理標(biāo)準(zhǔn)比較難。

如果人大國有資產(chǎn)監(jiān)督既沒有充分的信息支持，又缺乏有效的強(qiáng)制手段進(jìn)行獎(jiǎng)懲，即使對(duì)話機(jī)制趨于完美，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督都有流于形式之憂⑥。

五、加強(qiáng)地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的建議

（一）逐步完善頂層設(shè)計(jì)

首先，修改完善相關(guān)法律。結(jié)合國有資產(chǎn)監(jiān)督的專業(yè)特點(diǎn)，研究修改各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法，修改全國人大常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法等相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況、加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的法定化。研究制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法，組織開展制定綜合性國有資產(chǎn)(資本)管理法的可行性研究13。通過法律制度的完善，為地方人大進(jìn)一步大膽創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)督的信息機(jī)制、對(duì)話機(jī)制和強(qiáng)制機(jī)制保駕護(hù)航。

其次，制定相關(guān)規(guī)范性文件。在總結(jié)、歸納各地人大國有資產(chǎn)監(jiān)督創(chuàng)新做法的基礎(chǔ)上，制定全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督的決定13，并印發(fā)編報(bào)指南，逐步明確國有資產(chǎn)報(bào)告的具體內(nèi)容、報(bào)表形式和信息細(xì)化程度等細(xì)節(jié)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督工作和程序的進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，減少地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的不確定性。

（二）提高信息和評(píng)價(jià)指標(biāo)的質(zhì)量

首先，需要加快“智慧國資”系統(tǒng)的建設(shè)，整合現(xiàn)有的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理信息系統(tǒng)、企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)決算系統(tǒng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析月報(bào)網(wǎng)絡(luò)報(bào)送系統(tǒng)、國有資本經(jīng)營預(yù)算和項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)和經(jīng)管資產(chǎn)及自然資源國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)等子系統(tǒng)功能，建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管。

其次，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的“智慧國資”系統(tǒng)信息與人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，增強(qiáng)資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)運(yùn)行能力和工作效率，夯實(shí)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督基礎(chǔ)。

再次，抓緊推進(jìn)國有企業(yè)改革，持續(xù)完善國有企業(yè)管理制度，理順多個(gè)監(jiān)管主體的關(guān)系，落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任，盡快填補(bǔ)和堵塞防范國有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的制度漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，圍繞各類國有資產(chǎn)管理目標(biāo)，對(duì)存在的問題進(jìn)行整改和問責(zé)。組建高素質(zhì)專業(yè)化的管理人員隊(duì)伍，切實(shí)提高國有企業(yè)的內(nèi)部管理水平，完善內(nèi)控制度，從源頭提高國有資產(chǎn)監(jiān)督的信息質(zhì)量。

最后，通過逐步行業(yè)對(duì)標(biāo)、加大監(jiān)測(cè)分析力度等方式，有針對(duì)性地開發(fā)和完善人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的指標(biāo)體系，引導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)企事業(yè)單位投資、經(jīng)營和日常管理行為，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略指標(biāo)分解、資源優(yōu)化配置、投資風(fēng)險(xiǎn)控制和經(jīng)營責(zé)任落實(shí)等多重任務(wù)。

盡管廣州市人大已經(jīng)開始邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，信息和對(duì)話維度發(fā)展得比較順利，但信息維度還有完善的空間，強(qiáng)制維度的監(jiān)督力度還不足，整體的監(jiān)督效果仍然不高。加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督任重而道遠(yuǎn)，需要各級(jí)人大更充分地理解憲法和相關(guān)法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)力和職能，更需要政府及部門的支持配合，以及持續(xù)的政治支持。■

注釋：

①國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告、國務(wù)院關(guān)于2017年度金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告。

②史耀斌．加強(qiáng)人大監(jiān)督 管好國有資產(chǎn)[N]．人民日?qǐng)?bào)，2019－05－23。

③張銳．國有資產(chǎn)向人大“曬家底”利于打造監(jiān)督閉環(huán)[N]．證券時(shí)報(bào)，2018－01－23。

④申鋮，胡璐．國務(wù)院首次向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)“家底”[N]．新華社，2018－10－24。

⑤Schedler A.Conceptualizing accountability [J].The self-restraining state:Power and accountability in new democracies,1999,14。

⑥林慕華,馬駿.中國地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究[J].中國社會(huì)科學(xué),2013，(01):78-103。

⑦按照《十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見>五年規(guī)劃（2018—2022）》的部署，2018年人大審議金融企業(yè)國有資產(chǎn)報(bào)告，其他類型的國有資產(chǎn)后續(xù)年度陸續(xù)納入審議范圍。

⑧市財(cái)政局牽頭負(fù)責(zé)年度綜合報(bào)告、金融企業(yè)國有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告、行政事業(yè)國有資產(chǎn)情況起草和報(bào)告工作，市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和市國土規(guī)劃委員會(huì)分別負(fù)責(zé)非金融企業(yè)國有資產(chǎn)和自然資源國有資產(chǎn)情況的起草工作。

⑨廣州市人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站上提供給社會(huì)公眾下載的報(bào)告格式是pdf。

⑩廣州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法。