科技創(chuàng)新政策審計存在的問題與對策

●邢戰(zhàn)雷 馬廣奇

一、引言

在當前大數(shù)據(jù)、人工智能及 “互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，科技創(chuàng)新的重要性十分突出?？茖W技術(shù)是第一生產(chǎn)力，能有效促進國家經(jīng)濟和社會發(fā)展，是發(fā)展戰(zhàn)略中的重要環(huán)節(jié)。在建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，技術(shù)創(chuàng)新作為經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，愈發(fā)受到各方重視，國家對科技創(chuàng)新投入力度不斷加大，政策和資金支持越來越多，在加強政策推動的同時也關(guān)注科技創(chuàng)新管理和改革，尤其注重防范科技創(chuàng)新經(jīng)費的不規(guī)范和低效率使用情況，注重政策執(zhí)行效果，如政策是否真的推動科技發(fā)展、科技創(chuàng)新項目的審核評估程序是否科學、相應(yīng)的優(yōu)惠政策能否跟上科技創(chuàng)新的發(fā)展等，這些問題的存在無疑制約著科技創(chuàng)新。因此科技創(chuàng)新政策落實和相關(guān)項目的推進過程中需要政府審計機關(guān)介入，對科技創(chuàng)新項目進行審計。由于科技創(chuàng)新政策的審計不同于一般資金審計，其風險大周期長等因素都會給政府審計人員帶來新的挑戰(zhàn)，因此該領(lǐng)域?qū)徲嫴粌H需要在思想觀念上有所轉(zhuǎn)變，在創(chuàng)新審計手段等方面都需要進一步改進和完善。

二、政府審計在科技創(chuàng)新政策中的作用

（一）政府審計支持并推動了科技創(chuàng)新

針對科技創(chuàng)新的企業(yè)和機構(gòu)，政府審計部門會預(yù)先設(shè)想關(guān)于科技企業(yè)創(chuàng)新成果可能會出現(xiàn)的問題，不僅從制度層面著手，還會從設(shè)備改進角度考慮，多措并舉，以為科技型企業(yè)發(fā)展提供更合理更優(yōu)化的環(huán)境為目標，致力于提高其創(chuàng)新能力。政府審計部門具有一定的獨立性，不僅能夠加大對科技型企業(yè)的監(jiān)督力度，還能夠在整個審計過程中提出有效的策略，并且政府審計能夠?qū)Ω鞑块T的政策實行監(jiān)督，通過監(jiān)督推動科技型企業(yè)及機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展、高效運行，提高企業(yè)創(chuàng)新意識的同時，不斷提升企業(yè)的創(chuàng)新程度以實現(xiàn)創(chuàng)新成果，從整體發(fā)揮政府審計的正面效應(yīng)。與此同時，政府審計能夠預(yù)先起到一定的提示作用，因為企業(yè)的科技創(chuàng)新不僅需要一個全方位的規(guī)劃還需要有科學合理的預(yù)算。因此，政府審計有利于科技型企業(yè)不斷提高對經(jīng)費使用的自覺度，也有利于企業(yè)形成合理的監(jiān)督管理機制去對經(jīng)費的預(yù)算和使用進行把控，優(yōu)化資金的使用路徑和使用效率，減少不必要的資源浪費及損失。

（二）不斷優(yōu)化企業(yè)科技創(chuàng)新環(huán)境

在當前大數(shù)據(jù)、人工智能及 “互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，政府審計在促進企業(yè)科技創(chuàng)新方面能夠充分發(fā)揮作用，持續(xù)優(yōu)化企業(yè)科技創(chuàng)新的環(huán)境。政府審計對企業(yè)的科技創(chuàng)新具有一定的約束力和震懾力，在審計過程中遵循公正公平的原則，對科技創(chuàng)新資金的分配與使用情況進行評估，從企業(yè)科技創(chuàng)新資金申報流程入手，加大對招投標制度的檢查力度，嚴格打擊各種舞弊行為，推進構(gòu)建合理規(guī)范的機制并對此進行管控，不斷優(yōu)化研發(fā)經(jīng)費的使用。在審計過程中，政府對于企業(yè)科技創(chuàng)新政策審計已經(jīng)逐漸過渡到跟蹤審計，對于科研資金項目的申報、使用及管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督也在逐步加強，由此帶來的直接結(jié)果是提高審計的全面性和準確性，為企業(yè)營造了一個良好的環(huán)境，促進企業(yè)科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府審計促進科研資源的優(yōu)化與共享

由于我國科研機構(gòu)數(shù)量很多，涉及范圍也比較廣，很多大型設(shè)備利用率很低，存在資源浪費的現(xiàn)象。因此，相關(guān)部門在對科研設(shè)備使用情況進行審計時，會對其相關(guān)信息、數(shù)據(jù)、用途及使用進行詳細審計。與此同時，針對科研院校點多面廣的情況，政府審計會通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺對科研機構(gòu)或高等院校的情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，這無論是對科研機構(gòu)還是政府部門都更加便利且能夠降低財政成本；其次，政府審計的監(jiān)督作用不僅體現(xiàn)在審計職能的充分發(fā)揮，還致力于提高審計效率，政府審計有實力去搭建起全方位多層面的監(jiān)督體系，實現(xiàn)對人力物力和信息的全方位監(jiān)督，從整體上去優(yōu)化科研資源的使用和共享，確保企業(yè)科技創(chuàng)新的順利發(fā)展。

（四）政府審計有利于科技成果的轉(zhuǎn)化

目前，科技創(chuàng)新企業(yè)及機構(gòu)存在的一個重要問題就是科技成果無法落地，政府審計有助于改善這一狀況。政府審計工作首先要做好頂層設(shè)計，預(yù)先對相關(guān)因素進行假設(shè)，并篩選出影響科技成果轉(zhuǎn)化的因素，從而更加有把握地發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)，進行制度機制層面的剖析，從而根據(jù)科技成果進度去調(diào)整政策，以提高制度的合理性和可行性。與此同時，監(jiān)督政策的落實和執(zhí)行情況，在審計活動中充分發(fā)揮政府審計職能。為了給企業(yè)科技創(chuàng)新提供更好的環(huán)境及服務(wù)，推動科技管理及運行機制的不斷完善，相關(guān)部門應(yīng)審時度勢地調(diào)整自身部門職能，以應(yīng)對外部環(huán)境的變化。針對科技成果的轉(zhuǎn)化，政府審計相關(guān)部門會在重點科技項目上合理安排工作計劃，審計的重點主要指向各相關(guān)部門的科技經(jīng)費管理，檢查相關(guān)部門是否有效落實科技創(chuàng)新政策并致力于解決經(jīng)費使用過程中面臨的問題，特別是對于項目分配產(chǎn)生交叉和立項遴選機制不透明的現(xiàn)象予以嚴格把關(guān)，保證項目能夠按時按質(zhì)量完成，發(fā)揮審計工作效益，充分挖掘科技人員個人潛能，以此促進科技成果的轉(zhuǎn)化。

三、科技創(chuàng)新政策審計存在的問題

（一）審計實施主體與政策特點不匹配

從目前我國開展的重大科技創(chuàng)新政策跟蹤審計的情況來看，存在政策級別劃分之說，上至中央層面，下至地方層面；政策范圍區(qū)分也有所不同，有行業(yè)性和區(qū)域性的差別；政策內(nèi)容有綜合和單項之分，相應(yīng)的行政級別劃分也有所不同。由此一來審計事務(wù)工作中面臨審計實施主體不明確的問題，不利于政策落實，難以根據(jù)政策個性去考慮其實施效果，會出現(xiàn)審計級別混亂、區(qū)域性政策交叉審計的情況，這不利于審計效率的提高，極易造成資源浪費。由于科技創(chuàng)新政策是屬于國家層面的戰(zhàn)略，所以各級政府都在國家的統(tǒng)籌和指導(dǎo)下，再根據(jù)地區(qū)差異去配置相關(guān)政策。由此可看出落實科技創(chuàng)新政策措施并開展跟蹤審計需要全國各級審計機關(guān)的執(zhí)行和配合。省市區(qū)政策制定和落實的差異性可能會出現(xiàn)交叉制衡，所以在開展審計工作面對各項類別時，工作難度會有所加大。

（二）科技創(chuàng)新政策審計方法有所局限

以往的科技投入及相關(guān)政策的審計實務(wù)缺乏相對科學合理的評估手段，而科技資金數(shù)額一般較大，補助的時間也很長，接受資助的科技企業(yè)也多，管理層面又涉及很多相關(guān)部門，以致于信息共享會出現(xiàn)很大的阻礙，在信息收集方面存在困難，不利于審計效率的提高。此外，政府審計人員的審計風險意識缺乏，執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時固守傳統(tǒng)審計模式的思想，仍然習慣使用傳統(tǒng)審計方法去進行審計工作，這將極大地限制審計效果，使得被審計科技創(chuàng)新項目的重大錯報問題、違規(guī)違紀問題及相關(guān)處罰問題不能得到規(guī)范處理。所以在面對審計經(jīng)濟事項、財務(wù)事項的急劇增加以及與非財務(wù)事項的復(fù)雜交叉時，可以很明顯看出傳統(tǒng)政府審計方法及模式難以滿足現(xiàn)階段的審計需要，通過該模式取得的取證資料，也無法成為對被審計單位客觀、公正、綜合評價的基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)階段科技創(chuàng)新政策審計方法還有所局限。

（三）審計結(jié)果公開力度不夠

我國科技創(chuàng)新投入和政策審計情況還缺乏相關(guān)審計模式和評價體系的監(jiān)控，而且目前多數(shù)科技投入政策審計項目都不是獨立開展的，很多還涉及財務(wù)審計、資金績效審計，但是政策審計的統(tǒng)合需要大量人力物力，其審計工作過程較為艱難，如果只對部分科技資金項目和政策進行審計，會使得項目政策之間缺乏關(guān)聯(lián)性和后續(xù)性，其政策審計框架的指導(dǎo)作用不能充分發(fā)揮，容易產(chǎn)生審計盲區(qū)并導(dǎo)致審計效果不顯著 。此外，通過觀察各地的政策審計結(jié)果和收集相關(guān)審計信息，能夠發(fā)現(xiàn)審計結(jié)果的公開路徑相對單一，審計結(jié)果不夠詳細、內(nèi)容不豐富等問題。盡管各地區(qū)的審計公告內(nèi)容和形式不同，但是其審計計劃的披露只有局部的，整改情況也沒有進一步詳細說明，各項公告的問題描述也較為簡略，沒有詳細剖析問題的本質(zhì)和審計結(jié)果，無法充分保障公眾的知情權(quán)和參與度，還有部分地區(qū)沒有對當?shù)貙徲嫿Y(jié)果進行公示，公示的都是上級或是形式大于實質(zhì)的內(nèi)容，政府審計結(jié)果公開力度不足。

（四）審計人員專業(yè)水平不足

政府審計部門對于審計科技創(chuàng)新項目的審計人員的專業(yè)知識有著較高的要求，但是我國許多政府審計專業(yè)人員都是以財務(wù)背景為主，對于科技創(chuàng)新項目的資金安排使用和相關(guān)政策的落實方面并不是十分熟悉，由于他們對這些領(lǐng)域的審計專業(yè)知識的把握有限，以至于沒有按嚴格的要求去做審計底稿，對于審計問題的處理也存在出錯的可能。而針對科技創(chuàng)新項目的審計，需要政府審計部門統(tǒng)一標準去制定相關(guān)報表、預(yù)算及評估文件，如果政府審計人員對科技創(chuàng)新政策審計知識的把握度不高，便極有可能在決策實施時出現(xiàn)各種問題，容易致使審計決策失誤。另一方面由于審計部門對審計人員的資格認證及專業(yè)培訓的缺乏，會使得一些新入職的政府審計人員更加缺乏對科技創(chuàng)新項目的審計了解，對其審計要求的匹配度將會有更大差距，無法快速將審計知識運用于審計工作中，這將不可避免地造成審計的不良后果，也將不利于企業(yè)創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展。例如，2019年6月11日全國哲學社會科學工作辦公室發(fā)布的《關(guān)于撤銷“西南邊疆歷史與現(xiàn)狀綜合研究項目”子課題“廣西石刻總集整理”的通報》，通報顯示，該子課題成果《廣西石刻總集輯校》存在嚴重質(zhì)量問題，出版后在學術(shù)界產(chǎn)生負面影響，損害了國家社科基金聲譽。最終決定撤銷該子課題，終止該課題主持人的相關(guān)科研項目；被撤銷和終止的項目按規(guī)定退回已撥經(jīng)費或剩余資金。由此可以看出，科技創(chuàng)新項目資金使用會出現(xiàn)與項目質(zhì)量不匹配的情況，而這類問題依舊廣泛存在。審計體系的不完善及審計人員的處理不當將會使這類問題延續(xù)并將產(chǎn)生一系列不良影響。

四、完善科技創(chuàng)新政策審計的對策

（一）建立“上審下”政策落實審計聯(lián)動機制

政策落實是政策審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從目前的科技創(chuàng)新政策審計現(xiàn)狀來看，地方性審計機關(guān)審計力量較為薄弱，并不能對政策落實審計做出有效推進，而且地方性審計機關(guān)人員的數(shù)量很少，跟上級審計機關(guān)存在一定差距，審計人員的專業(yè)素質(zhì)也是參差不齊。審計人員不僅需要對本級的審計計劃進行常規(guī)安排，包括預(yù)算審計和經(jīng)濟責任審計等，還需要配合上級開展審計，由此一來，本級的部分審計人員會被抽調(diào)出去參與上級的審計，直接導(dǎo)致現(xiàn)有審計力量被削弱。另外，科技創(chuàng)新政策從提出到實施可以直觀地感受到項目政策落實的難度，前期需要理解和消化政策內(nèi)容和關(guān)鍵點，后續(xù)需要準確把握政策導(dǎo)向。這無疑會加大審計難度，對審計人員的要求將會更高。審計人員需要在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變自己的審計思維，根據(jù)具體情況去制定相應(yīng)的審計計劃，加上科技創(chuàng)新類政策審計的內(nèi)容涉及單位眾多，理解好這些政策內(nèi)容和要點、貫徹落實好項目每一步都較有難度。因此，科技創(chuàng)新政策審計實施“上審下”的政策便于開展審計實務(wù)工作，有利于處理并解決困難問題，整合審計力量的同時最大化發(fā)揮審計職能，保持審計的獨立性，并且有利于推動建立審計機關(guān)與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機制。

（二）運用科學的政策審計方法

雖然目前我國政府審計人員已經(jīng)逐漸意識到對政策執(zhí)行情況審計的重要性，但是我國關(guān)于這一方面的理論尚未成熟，科技創(chuàng)新政策審計評價體系尚未完整，政策審計內(nèi)容也不是很明確。因此，需要加強科技投入政策審計項目的獨立性，從理論和實踐上去豐富科技創(chuàng)新政策審計的相關(guān)經(jīng)驗，不斷提高審計評價體系的系統(tǒng)性和規(guī)范性。在整合科技創(chuàng)新政策審計結(jié)果時，不僅要涵蓋實際情況和項目政策的成果，還可以針對各類專題進行個性研究并出具指向性報告，借鑒相關(guān)有效經(jīng)驗，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)來實現(xiàn)審計結(jié)果的整合，使其不受時間、地域和項目限制，進一步突破具體問題分析和審查的障礙，重視政策之間的關(guān)聯(lián)性和后續(xù)性，客觀并全面地分析和評價科技創(chuàng)新政策，有效規(guī)避審計盲區(qū)的產(chǎn)生，提高政策審計結(jié)果的可信度。建議通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計模型去引導(dǎo)開展政府審計工作，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和國庫關(guān)于科技創(chuàng)新項目資金支付的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口和數(shù)據(jù)標準，建立政府審計項目小組件的交流模型。其如何運用數(shù)據(jù)分析模型處理審計問題如圖1所示。

圖1運用數(shù)據(jù)分析模型處理審計問題過程示意圖

（三）推行政策審計結(jié)果公告制度

審計機關(guān)理應(yīng)通過推行政策審計結(jié)果公示的制度，去解決審計結(jié)果公開力度不足的問題，不涉及保密協(xié)議重要審計事項的內(nèi)容和結(jié)果都需要向社會公眾公開，對公眾負責的同時提高審計工作的透明度，也有利于增進公眾對科技創(chuàng)新政策審計相關(guān)信息的了解，使其更好地支持政府的審計工作。另一方面，政府在公眾的監(jiān)督下進行審計工作，也可以規(guī)范政府審計，推動政府不斷完善審計公告制度，加大審計結(jié)果公告力度，確保需要公告的事項都能以適當?shù)姆绞焦_。在互聯(lián)網(wǎng)信息時代，政策審計結(jié)果的公示通過政府官網(wǎng)進行官方公示，便于公眾查閱科技創(chuàng)新政策審計結(jié)果的同時監(jiān)督政府審計，提高了審計信息透明度及公開度。當然也可以通過新媒體公布結(jié)果，例如通過運營公眾號并發(fā)表相關(guān)微信推文、在政府官方微博上公開審計結(jié)果等。這些新型的公開方式不僅能樹立政府審計的良好形象，也便于收集公眾對于審計結(jié)果的反饋，并實時回應(yīng)公眾評論。政策審計結(jié)果通過互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的各類信息傳播，包括政府官方公眾號及微博等實現(xiàn)對科技創(chuàng)新項目資金使用的信息共享，以網(wǎng)絡(luò)新媒體等載體來加強不同審計組織之間的聯(lián)系，相互參考相關(guān)審計程序及審計信息，做到自我監(jiān)督及相互監(jiān)督。

（四）提高科技創(chuàng)新政策審計人員綜合素質(zhì)

圖2大數(shù)據(jù)政府審計培訓內(nèi)容及結(jié)構(gòu)圖

目前政策審計領(lǐng)域的專業(yè)人才多數(shù)是財務(wù)審計背景，管理、政策和理工科專業(yè)的審計人員相對較少，人員專業(yè)單一的問題顯著。隨著科技創(chuàng)新政策項目對政策審計領(lǐng)域人才的專業(yè)要求逐漸提高，目前的審計人員顯然不能滿足研究復(fù)雜政策問題的要求。所以政府審計機關(guān)需要采取一系列措施去提高整個審計隊伍的業(yè)務(wù)能力。第一，需要引進理工科方面的人才，也可以外聘相關(guān)專家，不斷調(diào)整和優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，建立一支多元化專業(yè)背景的審計隊伍。特別是對于生物工程等科技創(chuàng)新的人才需要加大吸收力度，以達到科技政策審計的需求。第二，定期對政府審計人員進行培訓，在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)鞏固和綜合分析等方面提高其相應(yīng)的能力，對于執(zhí)行審計項目的優(yōu)秀審計人員進行重點培養(yǎng)，引導(dǎo)其學習科技創(chuàng)新相關(guān)的學科知識，培養(yǎng)成復(fù)合型審計人才，這樣將能更好地去解決科技創(chuàng)新政策審計遇到的各項問題。第三，在大數(shù)據(jù)時代及信息共享的背景之下，審計人員如果可以在網(wǎng)上了解被審計科技項目的信息和收集項目本身的信息的基礎(chǔ)上，對這些信息進行篩選和總結(jié)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)融入審計過程中，必然能在一定程度上提高審計效率，所以有必要開展大數(shù)據(jù)審計培訓，對政府審計人員進行大數(shù)據(jù)審計專題培訓（審計培訓內(nèi)容及整體結(jié)構(gòu)見圖2），全方位提升科技創(chuàng)新政策審計人員綜合素質(zhì)?！?/p>