“三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)證制度的缺陷及完善

段 浩

（長(zhǎng)治學(xué)院 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西 長(zhǎng)治 046011）

2018 年12 月，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛依然沒有被有效緩解和依法處置。早在2003 年10 月9 日，經(jīng)農(nóng)業(yè)部第23次常務(wù)會(huì)議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），就與土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例等構(gòu)建起我國農(nóng)村土地法律制度體系，對(duì)指引和規(guī)范農(nóng)村土地管理起到了重要作用。然而，農(nóng)地信息偏在與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的矛盾愈加激化，表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛急劇增多①，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民合法權(quán)益。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證制度的研究現(xiàn)狀

從2003 年《管理辦法》發(fā)布以來，中央一直在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證和成果轉(zhuǎn)化工作。其中，在做好承包檔案資料清查、權(quán)屬調(diào)查的基礎(chǔ)上，核心是確權(quán)，重點(diǎn)是登記，主要工作是完善承包合同，建立健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書。按照《管理辦法》規(guī)定，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)來自于生效的農(nóng)村土地承包合同，但是，承包方要通過登記申請(qǐng)、登記初審、登記審核、登記簿編制、報(bào)請(qǐng)頒證等環(huán)節(jié)和程序才能取得土地承包經(jīng)營權(quán)證。其中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)記載事項(xiàng)，土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿應(yīng)保持一致?！豆芾磙k法》既明確規(guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證及其登記簿記載內(nèi)容是獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證和認(rèn)定依據(jù)，也清楚列明承包方全家進(jìn)城落戶，自愿放棄承包地，或者被依法征用、占用承包地等作為土地承包經(jīng)營權(quán)（證）依法退出（回收）的法定條件。由此可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的效力來源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同，承包方從土地承包合同生效時(shí)取得該用益物權(quán)，采取意思主義物權(quán)變動(dòng)模式。此時(shí)，①經(jīng)過裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)檢測(cè)，從2013 年1 月1 日到2017 年12 月31 日涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的各類案件共計(jì)103389 件。其中，按裁判年份篩選，2013 年2504 件，2014 年14855 件，2015 年18178 件，2016 年31591 件，2017 年36261 件。可見，近幾年涉及土地承包糾紛案件逐年增加，特別是近兩年增長(zhǎng)速度較快，占到近五年案件總和的65.5%。其中，案件主要集中在土地承包經(jīng)營主體的權(quán)利確認(rèn)方面，當(dāng)事人是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)逐漸成為相關(guān)司法審判的核心問題。土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律意義在于：由公權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地承包狀況進(jìn)行行政確認(rèn)以保護(hù)承包人的合法權(quán)益，以權(quán)利公示的法律效應(yīng)保障交易安全和善意第三人的利益。[1]

目前，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)證制度研究主要集中在其法律地位和制度缺陷方面。有學(xué)者認(rèn)為，土地證書是護(hù)權(quán)證書、有價(jià)證書、流轉(zhuǎn)證書、承諾證書，對(duì)于依法保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益具有不可替代的作用。全面落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的換發(fā)補(bǔ)發(fā)工作，可以讓農(nóng)民吃上了一顆“定心丸”。[2]有學(xué)者認(rèn)為，我國一些地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理中存在諸多問題，其潛伏的法律風(fēng)險(xiǎn)加劇了農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上阻礙了農(nóng)村金融改革與發(fā)展。[3]也有人提出，現(xiàn)行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》詳細(xì)規(guī)定了權(quán)利登記，但是對(duì)標(biāo)示登記規(guī)定簡(jiǎn)單，面臨農(nóng)地登記的內(nèi)容不完整、信息與實(shí)際不符合、登記主體的權(quán)責(zé)配置不合理等制度困境。[4]同時(shí)，部分學(xué)者關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出的意愿和機(jī)制存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者提出土地退出資格難以認(rèn)定，土地承包經(jīng)營權(quán)交易成本高容易導(dǎo)致土地非農(nóng)化使用和土地利用效率低問題，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)集體配置土地的權(quán)利。[5]有學(xué)者提出我國雖已具備土地承包經(jīng)營權(quán)退出的基本前提，但仍面臨制度與現(xiàn)實(shí)的雙重約束，在政策性退出、合作性退出和市場(chǎng)性退出中，國家、集體和個(gè)人的角色和關(guān)系不同，應(yīng)當(dāng)遵循漸進(jìn)式路徑[6]，需要進(jìn)一步健全和完善。[7]也有學(xué)者論證了土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制面臨法律制度和權(quán)利架構(gòu)上的制度缺失和權(quán)利虛化的困境，只有構(gòu)建激勵(lì)和保障機(jī)制為核心的退地機(jī)制，才能保障退地農(nóng)民的合法權(quán)益。[8]可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)民享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律證明，有助于厘清承包地“三權(quán)”之間的內(nèi)在關(guān)系和價(jià)值導(dǎo)向，也可以為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能和發(fā)揮要素市場(chǎng)配置作用提供制度支撐。[9]然而對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)證制度的實(shí)際運(yùn)行效果缺乏有效的實(shí)證分析，對(duì)其制度缺陷產(chǎn)生的消極影響也較少給予正面回應(yīng)，成為當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)問題研究的短板。因而，有必要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證制度運(yùn)行中存在的缺陷及其影響給予足夠的重視，對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益、解決農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛和推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革都具有重大價(jià)值。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證制度存在的缺陷

一是土地承包經(jīng)營權(quán)證記載內(nèi)容無法全面反映農(nóng)地信息狀況。農(nóng)地登記頒證一直是中央的重點(diǎn)政策目標(biāo)，盡管本輪發(fā)包中土地確權(quán)登記基本摸清了農(nóng)地資源總量情況，初步測(cè)量了承包地面積，基本解決了四至不清問題，但由于部分農(nóng)民登記意識(shí)淡薄以及承包合同管理不健全、農(nóng)地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等原因，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)證記載內(nèi)容不全，無法全面反映農(nóng)地狀況。雖然《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)承包經(jīng)營合同條款規(guī)定了承包農(nóng)地的質(zhì)量等級(jí)內(nèi)容，但是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第8 條和《管理辦法》第6 條都沒有農(nóng)地質(zhì)量等級(jí)要求，忽略了農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營的生態(tài)屬性，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上無法履行《農(nóng)村土地承包法》第17 條對(duì)土地保護(hù)和合理利用義務(wù)。[10]

二是土地承包經(jīng)營權(quán)證管理不規(guī)范影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。部分地方政府部門為了減少工作量，將空置的土地承包經(jīng)營權(quán)證及其登記薄轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)主管部門，再轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后由村委會(huì)自行填寫，權(quán)限不合法、程序不規(guī)范為土地承包權(quán)益糾紛埋下伏筆。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)證印信管理和使用不嚴(yán)格不規(guī)范。有的土地承包經(jīng)營權(quán)證由鄉(xiāng)政府蓋章，有的鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站蓋章，也有村委會(huì)蓋章，缺少了必要的審核監(jiān)督，損害了土地承包經(jīng)營權(quán)證的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。而且，還有大量農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書沒有被發(fā)放或發(fā)放不及時(shí)，導(dǎo)致土地確權(quán)糾紛日益增多。隨著農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策的推行，農(nóng)村承包地的市場(chǎng)價(jià)值得到提升，由此引發(fā)的土地承包糾紛和矛盾開始呈現(xiàn)直線上升趨勢(shì)，甚至引發(fā)一些社會(huì)反響較大的惡性案件①從2011 年至今，因?yàn)橥恋丶m紛引發(fā)的刑事案件有1227 起，其中2016 年以來749 起，占到案件總數(shù)的61%。數(shù)據(jù)來源：中國裁判文書網(wǎng)http://wenshu.court.gov.cn/，最后訪問2018 年3 月29 日。，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素。

三是土地承包經(jīng)營權(quán)證監(jiān)管不力加劇農(nóng)村金融法律風(fēng)險(xiǎn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在填寫土地承包經(jīng)營權(quán)證時(shí)，依據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的土地承包臺(tái)賬，由于瞞報(bào)、少報(bào)等原因致使土地承包經(jīng)營權(quán)證載明的土地面積小于實(shí)際面積，同時(shí)一些個(gè)別調(diào)整也沒有進(jìn)行變更登記，對(duì)于頒證后所需的登記、更換、補(bǔ)發(fā)、注銷、收繳等工作均缺乏科學(xué)的監(jiān)管制度和工作流程，存在土地流轉(zhuǎn)無登記、權(quán)證損毀無補(bǔ)發(fā)、地塊調(diào)整無更改、承包終止無注銷等不規(guī)范現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)物權(quán)憑證的定紛止?fàn)幑δ?，[11]也會(huì)增加了農(nóng)村土地金融服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四是土地承包經(jīng)營糾紛司法程序繁雜導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益難以獲得法律救濟(jì)。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第20 條第1 項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證作為當(dāng)事人主張權(quán)利的直接證據(jù)對(duì)裁判結(jié)果起到重要作用。在民事侵權(quán)訴訟中土地承包經(jīng)營權(quán)證也是確認(rèn)土地權(quán)屬的重要依據(jù)。但由于土地承包經(jīng)營法律關(guān)系與頒證具體行政行為交織在一起，物權(quán)登記中民事責(zé)任和行政責(zé)任復(fù)合，導(dǎo)致土地承包糾紛中民事訴訟與行政訴訟交織，土地承包經(jīng)營法律關(guān)系復(fù)雜。由此，即使法院以違反法律為由撤銷頒證的行政行為，也并非是對(duì)持證人享有土地承包經(jīng)營權(quán)的當(dāng)然否定，因?yàn)樵V求目標(biāo)與審查對(duì)象的不同，使當(dāng)事人很難通過土地承包經(jīng)營權(quán)證的行政訴訟來實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)的訴訟目的。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證制度的建議

一是加強(qiáng)檔案服務(wù)管理，健全農(nóng)地承包信息化管理系統(tǒng)。土地承包經(jīng)營權(quán)證既是農(nóng)地信息的主要載體，又是農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其他民事行為的重要憑證，其作用發(fā)揮和利用程度取決于土地承包經(jīng)營權(quán)頒證過程中有關(guān)農(nóng)地檔案資料的收集、整理、歸檔及管理水平。因此，地方政府檔案部門既有輔助農(nóng)業(yè)主管行政部門做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證及其登記薄資料的收錄整理的能力，也有加強(qiáng)土地頒證檔案管理和服務(wù)的義務(wù)和職能。具體來說，一方面可以通過制定檔案整理工作方案，規(guī)范農(nóng)村土地承包有關(guān)資料的歸檔范圍、歸檔時(shí)間、歸檔要求，加強(qiáng)對(duì)政府農(nóng)業(yè)主管部門頒證檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，重點(diǎn)把握好農(nóng)地資料的收集、整理和管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，確保土地證檔案的歸檔率、完整率和準(zhǔn)確率，幫助解決土地頒證過程中的實(shí)際問題；另一方面，在落實(shí)和完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》基礎(chǔ)上，政府檔案部門可以結(jié)合工作實(shí)際情況，靈活提供檔案查閱、送檔案下鄉(xiāng)、檔案復(fù)印、檔案摘抄等多種方式，重點(diǎn)開展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證補(bǔ)發(fā)工作提供檔案利用上門服務(wù)，對(duì)第二輪土地延包檔案進(jìn)行整體復(fù)印，提高土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)證率，收集、整理和匯總包括土地承包合同在內(nèi)的農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)，集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證檔案資料。在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地頒證檔案管理工作實(shí)行統(tǒng)一驗(yàn)收、分工負(fù)責(zé)、嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，形成由農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)真實(shí)性和有效性、縣級(jí)地方政府負(fù)責(zé)完整性、檔案部門負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的土地承包經(jīng)營權(quán)證檔案管理和責(zé)任體系，建立健全農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)。

二是建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。由于多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律意義和功能作用不甚了解，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，造成土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理缺乏外部監(jiān)督和問責(zé)整改。鑒此，地方政府宣傳和法制部門應(yīng)利用各種媒體形式，廣泛開展農(nóng)地法制宣傳和普法教育，培養(yǎng)農(nóng)民依法保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)益的法律意識(shí)和維權(quán)能力，發(fā)揮對(duì)政府農(nóng)業(yè)行政部門依法履職進(jìn)行外部監(jiān)督的積極性。[12]在此基礎(chǔ)上，一方面政府繼續(xù)開展頒證賦權(quán)活動(dòng)檢查，加強(qiáng)對(duì)頒證管理工作的監(jiān)督整頓，形成科學(xué)有效的土地承包經(jīng)營權(quán)證長(zhǎng)效管理機(jī)制；另一方面，有效利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與土地承包經(jīng)營權(quán)證管理信息化技術(shù)的有效結(jié)合，推進(jìn)賦權(quán)頒證及其工作流程的公開公示，確保農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利有效行使，并對(duì)相關(guān)責(zé)任部門和工作人員可以依法追責(zé)。在此基礎(chǔ)上，建成和完善統(tǒng)一的農(nóng)村金融管理信息網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展資金投入緊缺問題。

三是強(qiáng)化案件程序和實(shí)體審查，適度運(yùn)用司法裁判權(quán)。司法公正是維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)的最后保障，需要從程序?qū)彶楹蛯?shí)體審查兩方面實(shí)現(xiàn)。一方面，加強(qiáng)程序?qū)彶?。通過科學(xué)界定頒證過程中行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)、法院機(jī)關(guān)的司法權(quán)、承包方和發(fā)包方以及第三人的公民權(quán)的權(quán)利邊界，合理劃定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證行政訴訟的受案范圍。將訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。在生效裁判和仲裁裁判中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證作為定案證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理利害關(guān)系人對(duì)該登記行為提起訴訟。同時(shí)，在合理確認(rèn)原被告主體資格基礎(chǔ)上，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證糾紛中司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；另一方面，加強(qiáng)實(shí)體審查。人民法院依據(jù)行政訴訟法第5 條對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，難點(diǎn)在于把握司法權(quán)的適度運(yùn)用，綜合采用嚴(yán)格的形式審查和適度的實(shí)質(zhì)審查，對(duì)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的行政機(jī)關(guān)的行政行為做出全面的司法評(píng)判。針對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)證糾紛引發(fā)的民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉的訴訟案件，司法實(shí)踐中主要存在“先民后行”、“先行后民”、“一并審查”與“分別審理”等審理模式?；谕恋爻邪?jīng)營合同法律關(guān)系是土地承包經(jīng)營權(quán)證糾紛的審查核心，因此，應(yīng)當(dāng)主要由民事訴訟來解決土地承包經(jīng)營合同是否生效以及土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)問題，同時(shí)，行政訴訟則主要解決對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)證頒證行為的合法性審查，審查結(jié)果并不必然導(dǎo)致持證人獲取或喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。鑒此，土地承包經(jīng)營權(quán)證糾紛案件中當(dāng)事人只有提起對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)之訴，才能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)和救濟(jì)。[13]

四是順應(yīng)土地流轉(zhuǎn)需求，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益。近年來，中央不斷加大惠農(nóng)政策的力度，特別是農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策實(shí)施以來，指引和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行，既讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益實(shí)現(xiàn)了更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和流轉(zhuǎn)價(jià)值，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?？梢?，依法保障土地承包經(jīng)營權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要決定了在做好確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地法律制度給予立法回應(yīng)具有必要性和緊迫性，尤其是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障，對(duì)建立和完善現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度意義重大。[14]鑒于此，我們認(rèn)為需要順應(yīng)“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，加緊修訂和完善《管理辦法》，確保與《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律規(guī)定的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。[15]盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記，通過頒證來明確農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，①2013 年中央1 號(hào)文件提出：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。然而在現(xiàn)行《管理辦法》中，土地承包經(jīng)營權(quán)的效力主要來源于土地承包合同，與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性相沖突，也是產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛和爭(zhēng)議的重要原因，影響農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此，在新的《農(nóng)村土地承包法》基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定農(nóng)村居民個(gè)人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的具體條件，建立和完善農(nóng)村承包地退出法律機(jī)制，將有助于推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的切身利益。同時(shí)，以“三權(quán)分置”作為宏觀層面的立法精神指引，強(qiáng)化農(nóng)地用途管制，合理限制受讓人流轉(zhuǎn)權(quán)利，科學(xué)配置土地承包經(jīng)營權(quán)處分之限制性規(guī)范是當(dāng)下農(nóng)地法律制度改革的合適路徑。[16]總之，從權(quán)利配置土地資源的功能出發(fā)，土地承包經(jīng)營權(quán)證制度應(yīng)當(dāng)適應(yīng)“三權(quán)分置”要求，使農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)化規(guī)范，才能真正發(fā)揮出土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定的流轉(zhuǎn)功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、土地集約經(jīng)營的農(nóng)村土地改革目標(biāo)。