赤峰市扶貧工作初探

◇ 文/赤峰市委員會宣傳部 賈 晗

當前，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市貧困人口已由2010年的80.55萬人減少到2017年的13.47萬人，貧困發(fā)生率降至3.74%，脫貧成效顯著。本文初步探究赤峰市扶貧工作經(jīng)驗，并就扶貧工作中面臨的問題提供對策建議。

一、赤峰市扶貧工作現(xiàn)狀

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部、蒙冀遼三省區(qū)交匯處，總面積9萬平方公里，轄3區(qū)7旗2縣，總?cè)丝?64.3萬，有蒙、漢、回、滿等30個民族，是多民族聚居區(qū)。赤峰市是內(nèi)蒙古自治區(qū)人口最多的地級市，同時也是貧困人口最多的地級市。

近兩年赤峰市經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好，主要經(jīng)濟指標均處于內(nèi)蒙古自治區(qū)第一、二梯隊，但由于赤峰市貧困人口基數(shù)大，扶貧脫貧任務(wù)較重。截至2017年12月，赤峰市現(xiàn)有7個國家扶貧開發(fā)重點縣、2個自治區(qū)扶貧開發(fā)重點縣，貧困人口13.47萬人，占內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困人口的35.7%。2017年，赤峰市著力推進脫貧攻堅工程，整合投入資金135.5億元，突出重點、精準施策，5.8萬貧困人口實現(xiàn)凈脫貧[1]。2018年，赤峰市計劃投入各類扶貧資金150億元，實現(xiàn)7.7萬人脫貧，喀喇沁旗、巴林右旗、寧城縣3個國家扶貧開發(fā)重點縣，克什克騰旗、松山區(qū)2個自治區(qū)扶貧開發(fā)重點縣摘帽[2]。

二、赤峰市扶貧工作經(jīng)驗

當前，赤峰市扶貧工作取得了較好成效。2018年8月17日，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富到赤峰市調(diào)研指導工作，對赤峰市脫貧攻堅工作給予了充分肯定。赤峰市扶貧工作經(jīng)驗主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）在扶貧組織上實抓嚴管

就目前來看，各級政府仍是扶貧工作責無旁貸的第一責任人，赤峰市切實履行這一職責，設(shè)置赤峰市扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，小組實行市委書記、市長雙組長負責制，由市長任脫貧攻堅指揮部總指揮，下設(shè)18個專項工作推進組。2018年上半年，12個旗縣區(qū)和17個行業(yè)部門向赤峰市委、政府遞交了脫貧攻堅承諾書。建立起橫向到邊、縱向到底的扶貧組織架構(gòu)，實現(xiàn)了扶貧工作組織的全覆蓋。

在人員配備上，派駐脫貧攻堅推進組組長、聯(lián)絡(luò)員及工作隊長147人，派駐蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部604人，派駐嘎查村干部8575人、第一書記1986人。赤峰市對派駐干部嚴管厚愛，使用“釘釘”軟件進行簽到管理，確保到崗到位，防止“掛名走讀”，設(shè)立駐嘎查村干部辦公室，統(tǒng)一配備辦公設(shè)備，為派駐干部集中辦理人身意外傷害保險，嚴格落實生活補貼、通信補貼等各項政策。任用方面，建立了雙向激勵約束機制。正向激勵方面，注重從脫貧攻堅一線中考察使用和培養(yǎng)鍛煉干部，2018年初對工作成效突出的39個先進單位和121名先進個人進行了表彰獎勵。反向約束方面，制定了針對性的考核辦法，以嚴厲的脫貧攻堅工作實績考核倒逼各項政策措施的全面落實，召回44名駐村干部和29名第一書記，通過約談、誡勉、停職、降職、免職等方式，處理各級干部142人（次）。培養(yǎng)方面，對派駐干部開展了全方位、多層次、全覆蓋式的教育培訓工作，截至2018年8月，共培訓干部50537人（次）。正是在以上措施的共同作用下，赤峰市成功鍛造出了一支懂扶貧、會幫扶、作風硬的扶貧干部隊伍，實現(xiàn)了扶貧工作力量的優(yōu)化。

（二）在扶貧資金上投融并舉

扶貧不能僅靠人力投入，沒有資金做保障，實現(xiàn)困難群眾增收致富只能是一句空話，因此千方百計保障財政投入是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。近年來，赤峰市市級年度預算安排扶貧配套資金呈逐年增加狀態(tài)。2018年全市投入財政扶貧專項資金9.46億元，增長29%。其中市本級投入財政扶貧專項資金2.71億元，增長23%，旗縣區(qū)投入財政扶貧專項資金6.75億元，增長31%[3]。

在加大財政資金投入力度的同時，赤峰市也在積極創(chuàng)新金融扶貧方式。首先是引導金融機構(gòu)參與扶貧。積極組織全市金融機構(gòu)加大對扶貧項目的貸款和信貸投入力度。其次是強化扶貧融資平臺建設(shè)。針對貧困地區(qū)貸款“難”、貸款“貴”等問題，赤峰市扶貧開發(fā)辦公室于2016年成立了赤峰市扶貧開發(fā)投資有限公司，將其打造成精準對接各類扶貧貸款的市級統(tǒng)借平臺，在放貸流程上做減法，在放貸環(huán)境上做優(yōu)化，以實際行動讓有意愿、有條件的貧困戶能“應(yīng)貸盡貸”。一是開展金融扶貧“強龍貸”工程，通過與多家金融機構(gòu)合作，完成200余家農(nóng)牧業(yè)扶貧龍頭企業(yè)簽約貸款授信。二是拓寬融資渠道，設(shè)立“銀發(fā)扶貧產(chǎn)業(yè)基金”等多個融資金項目，達成意向融資100余億元。三是健全融資風險擔保機制。2018年赤峰市在自治區(qū)率先搭建起了盟市級投融資平臺，成立了全區(qū)首家扶貧融資擔保公司，為規(guī)模小、缺少有效抵押物、信用體系不健全的經(jīng)營主體提供扶貧貸款擔保。四是落實扶貧小額信貸政策。通過建立縣級風險補償金、完善信貸獎勵機制、提高扶貧小額信貸政策知曉度等措施，截至2017年底，赤峰市“金融扶貧富民工程”貸款總量居全區(qū)第一。

（三）在扶貧措施上主打產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧主要以發(fā)展和扶持貧困區(qū)域的特色產(chǎn)業(yè)為手段，具體目標是大力扶持地方特色產(chǎn)業(yè)，提升貧困地區(qū)群眾的自身發(fā)展能力，促進貧困區(qū)域人口脫貧致富，其具備的“開放式+造血式”的幫扶模式對于改進欠發(fā)達區(qū)域的“久扶不脫貧”困境有著非常顯著的效果[4]。赤峰市一直堅持把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的核心舉措和貧困戶穩(wěn)定增收的根本途徑，圍繞“糧、肉、菜、草、果”五大主導產(chǎn)業(yè)及旅游、電商、光伏等新興產(chǎn)業(yè)，強化龍頭企業(yè)帶動作用，建立和完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機制，提升產(chǎn)業(yè)帶貧減貧成效，形成了“三個帶動”的赤峰產(chǎn)業(yè)扶貧模式，即發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)帶動脫貧一批、建設(shè)扶貧園區(qū)帶動脫貧一批、培育龍頭企業(yè)帶動脫貧一批。

首先是發(fā)展帶貧減貧作用顯著的特色產(chǎn)業(yè)。赤峰市根據(jù)各地資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和群眾意愿，培育了設(shè)施農(nóng)業(yè)、笤帚苗、黑毛驢、甜菜、紫花苜蓿和中草藥等特色產(chǎn)業(yè)。如巴林左旗笤帚苗現(xiàn)已集中連片種植達35萬畝，年加工笤帚7000多萬把，形成了種笤帚、綁笤帚、賣笤帚的產(chǎn)業(yè)鏈，帶動6000多貧困人口穩(wěn)定脫貧。林西縣的“甜菜富民”產(chǎn)業(yè)扶貧項目也是當?shù)厝诵闹幸豁棥疤鹈鄣漠a(chǎn)業(yè)”。目前，赤峰市每個旗縣區(qū)都形成了2～3個特色鮮明、帶貧減貧作用明顯的主導產(chǎn)業(yè)。

其次是統(tǒng)籌謀劃全市脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。赤峰市為有效破解貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、規(guī)模小、效益低、輻射帶動貧困人口能力弱的瓶頸，按照政府搭建平臺、平臺聚集產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動脫貧的思路，創(chuàng)建了73個區(qū)域特色明顯、基礎(chǔ)設(shè)施完備、帶貧減貧機制明顯、脫貧示范帶動能力較強的扶貧示范產(chǎn)業(yè)園，其中，培育設(shè)施農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)園27個，發(fā)展種養(yǎng)殖生產(chǎn)加工類扶貧產(chǎn)業(yè)園27個，創(chuàng)新“易地扶貧搬遷+產(chǎn)業(yè)園”7個，建設(shè)生態(tài)旅游與林果扶貧產(chǎn)業(yè)園12個。截至目前，已累計投入各類扶貧資金11.8億元，投產(chǎn)運行38個，覆蓋655個貧困嘎查村，帶動貧困人口3萬戶、7.1萬人。

最后是強化龍頭企業(yè)帶動作用。產(chǎn)業(yè)扶貧，龍頭引領(lǐng)是關(guān)鍵。赤峰市積極引進、培育扶貧龍頭企業(yè)，著力提高貧困戶組織化程度，形成產(chǎn)業(yè)扶貧輻射效應(yīng)。先后引進東阿阿膠、溫氏集團、河南牧原、江西正邦等一批實力較強的國家級龍頭企業(yè)，培育了蒙都、凌志、金峰等輻射帶動作用較強的地方性扶貧龍頭企業(yè)。目前，全市239家扶貧龍頭企業(yè)通過與貧困戶簽訂農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品訂單收購、流轉(zhuǎn)土地、對貧困戶提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)、吸納貧困戶務(wù)工和入股合作收益等方式實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧全覆蓋。

通過以上措施，2014年以來，赤峰市累計產(chǎn)業(yè)脫貧17.7萬人，占全市脫貧總數(shù)的58.8%，扶貧成效顯著。

（四）在扶貧成效監(jiān)督考評上嚴格規(guī)范

監(jiān)督是保證政策效果或工作目標實現(xiàn)的必要手段之一。赤峰市扶貧監(jiān)督考評嚴格。一是通過扶貧工作考評辦法明確各旗縣區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村、駐村工作隊及行業(yè)部門的考評指標、考評方式，通過這根“指揮棒”，讓工作有抓手、明方向。二是在進行年終考評、常態(tài)化巡回檢查、專項督查與市級領(lǐng)導包聯(lián)督導時，實行進村入戶實地調(diào)查、“背對背”抽查檢查或進行暗訪，防止考核出現(xiàn)“文本脫貧”“數(shù)字脫貧”。通過實地“摸底”，有效防范錯評、漏評、錯退、返貧及“臨時扶貧”等情況出現(xiàn)。三是強化監(jiān)督執(zhí)紀與追責問責。2018年赤峰市全面啟動扶貧領(lǐng)域作風建設(shè)年活動，結(jié)合全市脫貧攻堅工作大排查大整治專項行動，深入開展了扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題專項治理行動，通過移送司法處理、黨紀政務(wù)處分和曝光典型案例形成有力震懾。此外推進“三務(wù)公開”平臺建設(shè)，嚴肅查處“三務(wù)”不公開、假公開、公開不到位等問題。

為防止把考核當目的、為考核而考核，從而出現(xiàn)扶貧目標的異化，赤峰市明確了市級考核的次數(shù)、市級以下第三方評估及行業(yè)部門開展監(jiān)督等需要履行的手續(xù)，并在監(jiān)督考評整合、聯(lián)合督查方式上不斷探索，避免填表報數(shù)頻繁和層層監(jiān)督考評加重基層負擔現(xiàn)象的發(fā)生。

三、赤峰市扶貧工作存在的困難及問題

赤峰市于2018年4月19日開始在全市范圍內(nèi)開展了脫貧攻堅工作大排查大整治專項行動，各旗縣區(qū)組織所轄蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過查閱資料、入戶走訪、問卷調(diào)查、電話詢問等自查方式對轄區(qū)的脫貧攻堅工作進行摸底排查，現(xiàn)將排查中發(fā)現(xiàn)的問題及困難梳理如下：

（一）精準扶貧基礎(chǔ)工作不夠

精準扶貧從廣義上來說是一種針對不同扶貧因素而采取的差異性干預方式進行的扶貧[5]。換言之，精準扶貧是類似于瞄準型的靶向扶貧，是有別于我國傳統(tǒng)扶貧策略的新創(chuàng)舉。赤峰市在精準扶貧基礎(chǔ)工作方面尚存在不足。

在精準識別方面。一是赤峰市部分行政村貧困人口識別程序不規(guī)范，仍然有錯評、漏評、非整戶識別、人口自然變更不及時等情況存在；二是致貧原因分析不準確，影響施策效果的發(fā)揮；三是一些貧困戶鉆扶貧政策的空子，部分老人主動或被動地分家單過，“想方設(shè)法”地被識別進來。

在精準退出方面。一是貧困人口退出不精準，錯退、漏退現(xiàn)象依然存在；二是部分地區(qū)脫貧戶僅僅享受幾百元的資產(chǎn)收益項目就進行了脫貧，存在“一股了之”現(xiàn)象；三是退出標準機械，存在著“算賬脫貧”的問題，如一卡通收入達到人均3200以后就認為已經(jīng)符合脫貧標準。

在精準幫扶方面。一是個別旗縣區(qū)沒有因人因戶按照致貧原因分類施策，幫扶時沒有尊重貧困戶的發(fā)展意愿，且扶貧項目單一，增收不明顯，容易返貧，貧困戶滿意度較低；二是仍有部分駐村工作隊和幫扶干部政策不熟、情況不明、底數(shù)不清，幫扶工作不扎實、方式簡單不深入、措施缺乏針對性、幫扶成效不明顯。仍然存在“駐村走讀”“名駐實不駐”的問題；三是部分村存在貧困戶低保戶只能“二選一”的現(xiàn)象或貧困戶脫貧后低保政策也被取消的情況；四是個別旗縣區(qū)存在2014—2015年的脫貧戶不享受健康扶貧、危房改造、產(chǎn)業(yè)扶貧等政策問題。

（二）后續(xù)脫貧難度較大

首先是部分貧困地區(qū)貧困程度深。按照國家劃定的標準來看，赤峰市沒有深度貧困地區(qū)，但巴林左旗被自治區(qū)確定為深度貧困地區(qū)，其貧困人口有2.5萬，貧困發(fā)生率為8.3%，與全市3.74%的貧困發(fā)生率有較大差距。加之敖漢旗、阿魯科爾沁旗、翁牛特旗這3個地區(qū)共有貧困人口8.1萬，占全市的60%、全區(qū)的21.4%。此外這些貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，資源稟賦不足，傳統(tǒng)扶貧產(chǎn)業(yè)抗風險能力弱，穩(wěn)定脫貧增收難，幾乎都是難啃的“硬骨頭”。

其次是貧困人口結(jié)構(gòu)不容樂觀。目前，赤峰市未脫貧人口中因病因殘致貧返貧、無勞動能力、60周歲以上貧困人口占比近60%，其中因病致貧返貧的就有3.8萬戶、7.5萬人，占全市貧困人口的53%。可見在剩余的貧困人口結(jié)構(gòu)中，老弱病殘群體占比很大，健康扶貧和兜底保障任務(wù)繁重。

再次是貧困旗縣財力普遍較弱。目前，赤峰市各貧困旗縣自給率較低、而債務(wù)率普遍較高，加之經(jīng)濟下行壓力加大，扶貧自主投入能力和配套能力明顯后勁不足。

最后是近年來自然災(zāi)害較為嚴重。2018年，赤峰市先后遭受了旱災(zāi)、風雹、洪澇等多種自然災(zāi)害，全市因旱受災(zāi)人口88.8萬人，特別是翁牛特旗部分貧困戶因災(zāi)沒有生產(chǎn)經(jīng)營性收入或收入低于脫貧標準，從而未能按計劃脫貧，導致翁牛特旗的脫貧未能“摘帽”。這也從側(cè)面反映出部分偏遠山區(qū)依舊存在靠天吃飯現(xiàn)象，脫貧難度較大。

（三）貧困人口脫貧內(nèi)生動力不足

傳統(tǒng)的救濟式物質(zhì)扶貧助長了部分貧困群體的依賴思想，主要表現(xiàn)為：個別貧困戶無勞動積極性，“等靠要”思想嚴重，甚至存在“窮占便宜富吃虧”的心理，脫貧主動性不足；部分貧困戶仍然對扶貧政策不了解，只是一味地被動接受，“讓干啥就干啥”。

四、赤峰市扶貧工作的相關(guān)對策及建議

（一）在把握精準要義上做文章

2015年6月18日，習近平總書記在貴州召開的部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會時強調(diào)，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準?！盵6]這提醒我們要牢牢把握精準要義，堅持精準扶貧、精準脫貧方略。

在精準扶貧、精準脫貧上，當前赤峰市應(yīng)牢牢把握住現(xiàn)行標準不變，穩(wěn)住步子沉住氣，既不急躁蠻干，也不消極拖延，確保焦點不散、靶心不變。具體而言就是嚴格按照“兩不愁、三保障”要求，既盡力而為，絕不降低標準、影響質(zhì)量，也要量力而行，不擅自拔高標準、提不切合實際的目標。因地制宜，針對不同貧困地區(qū)相應(yīng)的資源環(huán)境精準定策施策，按照貧困人口致貧原因盡最大可能將各項脫貧措施精準落實到戶到人，在具體操作上就是要差異化、科學化定方案、定計劃、定項目；注重調(diào)查研究，深入細致開展入戶走訪調(diào)查摸底工作，進一步精準識別貧困人口和致貧原因，避免閉門造車，增強政策的針對性；定期開展建檔立卡“回頭看”，不斷健全貧困人口動態(tài)調(diào)整與動態(tài)管理；完善精準扶貧大數(shù)據(jù)中心，全面采集分析貧困人口信息，實行數(shù)字化、信息化管理；瞄準全市未脫貧人口，在“自上而下”政策制定的傳統(tǒng)路徑之外，適時引入“自下而上”路徑，以增強政策的操作性，減少政策執(zhí)行中“飄”在上面與“落”不下來的現(xiàn)實問題。

（二）攻堅貧困程度較深地區(qū)的脫貧工作

部分貧困地區(qū)貧困程度深、脫貧難度大，需要比其他地區(qū)付出更多努力、投入更多資源。在資源的投入與分配上，優(yōu)先支持貧困程度較深地區(qū)發(fā)展；政策上全面落實健康扶貧政策，支持其建立貧困人口大病救助基金，完善控輟保學工作機制，阻斷貧困代際傳遞等。按照習近平總書記在江西調(diào)研考察時所說的“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾。”舉全市之力推動貧困程度較深地區(qū)脫貧攻堅。

（三）激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力

習近平總書記多次強調(diào)“扶智”的重要性，“扶智”“扶志”工作究其實質(zhì)就是思想的引領(lǐng)、精神的啟發(fā)和內(nèi)生動力的釋放。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等顯性工作相比，“扶智”需要解決的是精神貧困和發(fā)展能力貧困的雙重問題。

首先要通過輿論宣傳引領(lǐng)貧困人口轉(zhuǎn)變思想觀念，摒棄陳規(guī)陋習，形成脫貧光榮、勤勞致富的價值導向。

其次要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求，對貧困人口進行必要的技能培訓，使其掌握一技之長，依靠自身勞動脫貧致富。在這里需要重視一個問題，即尊重貧困人口的發(fā)展意愿，避免“民意替代”。民意替代是指在扶貧資源和資金的具體使用方向上，地方政府代替貧困農(nóng)戶作出決定[7]。充分尊重貧困人口主體地位、重視吸收貧困人口意見建議將有助于其內(nèi)生動力的激發(fā)與政策效果的實現(xiàn)。

最后要正確處理外部幫扶和自身努力間的關(guān)系。強化激勵和約束并重的政策設(shè)計，注重建立利益引導機制，減少直接發(fā)錢發(fā)物的簡單方式，加大公益性崗位開發(fā)力度，擴大以工代賑、生產(chǎn)獎補、勞務(wù)補助等形式的覆蓋范圍，讓貧困人口以勞取酬、多勞多得。

五、結(jié)論

赤峰市已構(gòu)建起真抓嚴管的組織領(lǐng)導體系、投融并舉的資金保障體系、主打產(chǎn)業(yè)的扶貧舉措體系以及嚴格規(guī)范的監(jiān)督考評體系，并實現(xiàn)了責任落實、資金落實、工作落實、效果落實的全覆蓋。赤峰市的脫貧成效不斷提升，脫貧攻堅取得階段性成果，但仍需在強化組織領(lǐng)導、加大扶貧投入、做強產(chǎn)業(yè)支撐、壓實脫貧責任的基礎(chǔ)上，提高扶貧工作精準度。