資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型地區(qū)政府審計工作重構(gòu)

■/ 黃晨暉

一、資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中政府投融資審計內(nèi)容與問題

投資可行性審計是審計流程的第一步，同時也是審計內(nèi)容中最基本的?？尚行詫徲嬛傅氖菍ν顿Y決策過程的科學(xué)性、可操作性以及經(jīng)濟性等進行審計。過去，有些政府投資的項目還沒完工就因為不可行而被叫停了，投進的資金大部分都成了損失，很顯然，政府并沒有完成其接受的公共委托。雖然對項目的可行性進行審計會消耗一些資源，但這些資源較之項目建設(shè)一半之后擱淺而造成的損失而言，可以說是小巫見大巫。此外，可行性審計還能夠有效避免沖動決策以及一人拍板等不合理決策的出現(xiàn)。投資效率性審計是審計流程的第二步，主要審計的是投資收益比，關(guān)注的是投入的資金是否被合理使用，是否創(chuàng)造了預(yù)期的效益。效率性審計能夠?qū)ν顿Y項目效率進行監(jiān)督，從而起到規(guī)范政府投資項目資金管理流程的作用。合規(guī)性審計同樣也是政府投融資審計的重要內(nèi)容，其主要審計的是融資成本與規(guī)模是否在政府可以控制的范圍之內(nèi)，能夠很好的控制政府債務(wù)風(fēng)險。

當(dāng)前，我國對資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中地區(qū)政府進行的投融資審計工作暴露出的問題可以歸納為以下五大類：①審計模式選擇不當(dāng)，很多審計內(nèi)容都與轉(zhuǎn)型中政府的投融資行為存在脫節(jié)；②缺乏完善的法律支持體系，無法滿足對轉(zhuǎn)型中地區(qū)政府投融資對象的審計需求；③缺乏完善的監(jiān)督機制，社會的監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來；④審計內(nèi)容過于陳舊，很多新型業(yè)務(wù)尚處審計的空白區(qū)；⑤審計人員綜合素質(zhì)不高，無法勝任新時期的審計工作。

二、資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中政府投融資審計優(yōu)化建議

（一）應(yīng)用治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?/h3>

如前所述，政府的投融資行為是受到人民委托的，其與人民之間存在著委托代理關(guān)系，人民是委托方，政府則是代理方。因此，對政府投融資進行的審計應(yīng)從全局的角度開展，基于政府治理的理念對其進行審計，這樣不但能夠保證投融資審計的全面性，還能有效監(jiān)督政府的代理行為。政府審計機關(guān)對政府投融資行為審計的有效性受到國家治理程度的直接影響。所以，構(gòu)建治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ郊饶軌驖M足政府審計所要求的可行性，也能滿足其要求的必要性。我們可以將治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ礁爬椋阂栽u估公共部門治理目標實現(xiàn)程度為基礎(chǔ)，以治理理念為依托，以績效評價為手段，在傳統(tǒng)審計流程中加入重點識別與風(fēng)險評估環(huán)節(jié)的審計方式。這種審計模式的應(yīng)用能夠大大提高我國政府投融資審計的規(guī)范性與有效性。

（二）完善投融資審計規(guī)范體系

從本質(zhì)上來講，政府投融資行為實際上是政府治理的基本內(nèi)容，對其進行的審計也可以看作是對政府治理的審計。如果審計是以實現(xiàn)政府治理目標為基礎(chǔ)進行的，那么不但審計的有效性能得以保證，其對政府投融資行為的監(jiān)督作用也能得以充分發(fā)揮。

治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ揭髮徲嫳仨殢恼闹卫韺嶋H入手，其在傳統(tǒng)審計的基礎(chǔ)上對關(guān)鍵內(nèi)容進行重點審計并評估審計過程中可能存在的各類風(fēng)險，這無疑能夠為審計結(jié)果的科學(xué)性與準確性提供保障。

實際審計的過程中，我們可以借鑒評價公司治理完善程度的思路來對政府治理狀況進行審計。具體而言，可以從以下六個方面進行審計：第一，內(nèi)部控制；第二，社會責(zé)任；第三，廉潔反腐；第四，政府政績；第五，政務(wù)公開；第六，可持續(xù)發(fā)展。例如，國家與地方現(xiàn)行的法律之間是否存在沖突；審計問責(zé)制度是否完善；審計結(jié)果是否科學(xué)準確；審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題是否進行了整改與跟蹤審計等。

審計重點識別是審計過程中的難點。由于政府的投融資項目在實施階段上存在很大差異，因此，不同項目的審計重點也應(yīng)有所不同。例如，有的項目審計重點是可行性；有的項目審計重點是融資合理性；有的項目審計重點是投資效率性與效益性；有的項目審計重點是融資風(fēng)險控制效率等。究其本質(zhì)，政府投資屬于集中程度極高的經(jīng)濟行為，對其進行的審計應(yīng)隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化而變化，由過去的重點審計真實性與合法性，轉(zhuǎn)為重點審計效益性。絕大部分地方政府的融資方式都是以土地或者信用為載體，特別是土地出讓已經(jīng)成了很多政府的救命稻草，隨著土地出讓方式日益多元，政府出讓土地過程中的違規(guī)問題也越來越嚴重，腐敗案件頻發(fā)。此外，個別地方政府為了追求政績而盲目融資，不但要承受巨大的信貸壓力，還為本地區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患。

（三）進一步規(guī)范投融資審計業(yè)務(wù)流程

治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ脚c風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬀哂泻芨叩南嗨菩?，其評估過程也是持續(xù)的，貫穿整個審計流程。我們可以將治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ胶喕癁橐韵氯齻€階段：第一階段，計劃制定階段；第二階段，審計實施階段；第三階段，審計終結(jié)階段。

第一階段，計劃制定階段。想要保證審計質(zhì)量，我們必須事先做好準備與規(guī)劃工作。計劃制定階段需要完成以下工作：首先，分析政府的治理狀況，評估其治理是否具有可持續(xù)性，治理過程是否符合治理目標的要求。由于政府與人民之間存在投融資委托代理關(guān)系，所以，我們可以將其治理能力細化為以下四類：第一類，透明能力；第二類，承擔(dān)責(zé)任的能力；第三類，回應(yīng)能力；第四類，高效管理能力。其次，審計機關(guān)必須在審計之前明確審計目標、審計內(nèi)容、審計范圍以及審計對象等。在審計的過程中應(yīng)將重點關(guān)注以下三方面：第一，投資的可行性；第二，投資的效益性；第三，投資的效率性。最后，審計組必須制定詳細的審計計劃，做好人員調(diào)配工作。這里需要注意的是，審計計劃應(yīng)具有一定的彈性，從而保證審計人員在工作的過程中能夠相對靈活的處理遇到的問題。

第二階段，審計實施階段。該階段主要分為以下四個步驟：第一步，審計融資。審計機關(guān)在得到地方政府的債務(wù)信息之后，結(jié)合多種方法對這些債務(wù)的真實性、合法性以及合規(guī)性進行審計，如果發(fā)現(xiàn)債務(wù)數(shù)據(jù)存在問題，則應(yīng)查明原因并要求地方政府進行整改；第二步，評估債務(wù)風(fēng)險。通過計算地方政府的債務(wù)償還率、負債率以及赤字率等指標來評估其債務(wù)是否在可承受的范圍之內(nèi)，同時評估其所面對的債務(wù)風(fēng)險；第三步，取證與核實政府融資的使用用途。簡單來說，就是查證政府融得的資金是否都用在融資計劃中所寫的用途上，是否存在資金濫用、資金賬目張冠李戴的問題。此外，還要分析投資項目的可行性、經(jīng)濟性以及效率性；第四步，完成前面三個步驟之后，審計機關(guān)就可以發(fā)現(xiàn)政府的投融資過程中所存在的問題了，可以給出針對這些問題的整改建議。這里需要強調(diào)的是，審計機關(guān)必須保證審計質(zhì)量，因此，在審計的過程中可以采取聯(lián)合審計、交叉審計與平行審計相結(jié)合的方式，以保證審計的獨立性與公正性。

第三階段，審計終結(jié)階段。完成所有的審計工作之后，審計機關(guān)需要給出審計結(jié)論并出具審計報告。地方政府在收到審計報告之后，應(yīng)對報告中提出的問題進行調(diào)查與整改。

（四）明確轉(zhuǎn)型拓展投融資的審計范圍

1.構(gòu)建完整的審計評價體系。在審計政府投融資的過程中，審計機關(guān)應(yīng)綜合考慮以下三種效益：第一，經(jīng)濟效益；第二，社會效益；第三，生態(tài)效益?？冃徲嫳仨毩⒆阌谖覈膶嶋H國情，而審計則要保證時效性，在審計的過程中要綜合考慮投融資行為對社會以及環(huán)境可能產(chǎn)生的影響。處于轉(zhuǎn)型時期的地區(qū)，應(yīng)嚴把能源行業(yè)的發(fā)展關(guān)，加大對生態(tài)環(huán)境保護有益的項目投資，提高經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，在審計的時候，審計機關(guān)也應(yīng)從社會效益的角度對政府投融資項目選擇進行審計。

2.構(gòu)建完整的風(fēng)險審計體系。實際上，風(fēng)險不光是政府在投融資過程中需要面對的，企業(yè)在投融資過程中同樣也面對著風(fēng)險。審計機關(guān)在對政府投融資項目進行審計的時候，應(yīng)構(gòu)建完整的風(fēng)險審計體系，對政府可能面對的投融資風(fēng)險進行評估與審計，并將審計結(jié)果向公眾公開。

3.三審并重。這里所說的三審分別指的是：第一，財政財務(wù)收支審計；第二，績效審計；第三，經(jīng)濟責(zé)任審計。這里需要對經(jīng)濟責(zé)任審計做一下詳細的說明，由于政府與人民之間存在投融資委托代理關(guān)系，所以，政府不可避免的承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任，審計機關(guān)在審計的過程中必須對政府經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計，核實其是否有效的完成了代理任務(wù)。

（五）優(yōu)化審計隊伍管理機制

政府審計機關(guān)應(yīng)完善審計人才流動機制，充分利用社會上的豐富人力資本，為政府審計提供新鮮血液。很多資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型地區(qū)的政府投資項目中都有民間資本加入，想要保證投資資金的使用與管理規(guī)范，單純依靠政府審計機關(guān)的力量是不夠的。因此，政府審計機關(guān)應(yīng)完善審計人才流動機制，讓更多的社會審計人才參與到政府投融資審計的過程中來。政府審計機關(guān)可以參考以下兩種做法：第一種，將部分審計工作外包給社會審計機構(gòu)，由其負責(zé)對委托的內(nèi)容進行審計并出具審計結(jié)果。為了保證社會審計機構(gòu)的審計工作能夠順利進行，政府可以委派專人來協(xié)調(diào)被審計政府與他們之間的關(guān)系。眾所周知，社會審計機構(gòu)與被審計政府之間是彼此獨立的，不存在利益輸送，其參與到政府投融資審計工作中來，不但能夠提高審計質(zhì)量，還能增強審計結(jié)果的公信力，給公眾一個滿意的交代；第二種，在審計機關(guān)內(nèi)部建立人員流動機制，構(gòu)建不同范圍、不同專業(yè)、不同職位審計人員之間的溝通渠道，提高審計機關(guān)內(nèi)部工作的協(xié)調(diào)性，優(yōu)化審計人才的配置效率。

將社會審計力量引入到政府投融資審計工作中來，既能夠提高審計工作的獨立性與公允性，又能夠補足政府審計機關(guān)復(fù)合型審計人才不足的欠缺，提高政府審計效率，可謂一舉多得?？傊?，審計是對政府代理投融資行為的核查與檢驗，是保障廣大人民根本權(quán)益的有效手段，政府審計機關(guān)應(yīng)不斷優(yōu)化審計機制。