甘肅省特色小鎮(zhèn)建設問題及對策分析

■/ 羅頻宇

特色小鎮(zhèn)是指依賴某一特色產業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域、生態(tài)、產業(yè)、文化等特色），建設具有明確產業(yè)定位、文化內涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目。特色小鎮(zhèn)既是經濟發(fā)展新常態(tài)下的一種新理念、新思路，更是區(qū)域經濟發(fā)展的一種新模式、新探索。整合當地的資源稟賦條件，加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設，使其成為甘肅省穩(wěn)增長、促投資、調結構的新載體，為助推甘肅產業(yè)轉型升級、生態(tài)保護、經濟發(fā)展提供新引擎。

一、甘肅省特色小鎮(zhèn)建設現狀

（一）甘肅特色小鎮(zhèn)發(fā)展迎來政策機遇

住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部、中國農業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等部門發(fā)布的《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》、《關于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》、《關于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設的指導意見》等文件中提出的支持政策，都給甘肅發(fā)展特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)帶來前所未有的巨大發(fā)展機遇。

（二）甘肅確立了一批國家級、省級、市級特色小鎮(zhèn)建設名單

甘肅省確立了蘭州市榆中縣青城鎮(zhèn)等8個國家級特色小鎮(zhèn)、定西市通渭縣平襄書畫小鎮(zhèn)等18個省級特色小鎮(zhèn)；白銀市、武威市、定西市分別確立了5個、10個、8個市級特色小鎮(zhèn)（見表3）；臨潭縣冶力關鎮(zhèn)等8個國家級特色小城鎮(zhèn)；榆中縣青城鎮(zhèn)等5個特色小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)；永登縣紅城鎮(zhèn)等7 個特色小城鎮(zhèn)培育（見表1、表2）。

甘肅2018 年評定的省級特色小鎮(zhèn)有18 個，同時申報了第三批國家級特色小鎮(zhèn)。

（三）甘肅省已制定了特色小鎮(zhèn)建設的規(guī)劃和方案

表1 國家級特色小鎮(zhèn)

表2 省級特色小鎮(zhèn)

表3 市級特色小鎮(zhèn)

2016年7月，甘肅省人民政府辦公廳發(fā)布了《甘肅省關于推進特色小鎮(zhèn)建設的指導意見》，部署了甘肅省特色小鎮(zhèn)建設的目標、要求、實施步驟、創(chuàng)建要求和保障措施。隨后，白銀市、武威市、隴南市、定西市和慶陽市先后出臺了《關于推進特色小鎮(zhèn)建設的實施意見》，對納入國家級、省級、市級重點特色?。ǔ牵╂?zhèn)創(chuàng)建名單的特色小（城）鎮(zhèn)建設進行了規(guī)劃和部署。

二、甘肅特色小鎮(zhèn)建設存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化率較低

甘肅城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，還有多一半人口滯留農村。2016年甘肅省城鎮(zhèn)化率達到44.69%，排在全國后位。截止2018 年12 月，甘肅城鎮(zhèn)常住人口數量為1257.71 萬人，同比增加39.64 萬人，城鎮(zhèn)化率為47.69%，低于全國11.89個百分點（2018年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%），排全國29 名；目前，甘肅省還有55.31%的人生活在農村，整體處于農村社會，不同類型的小城鎮(zhèn)非農產業(yè)規(guī)模及技術水平普遍偏低，城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐嚴重乏力。甘肅大部分小城鎮(zhèn)仍然以第一產業(yè)為主，第二產業(yè)為傳統(tǒng)加工業(yè)，第三產業(yè)仍然是傳統(tǒng)餐飲業(yè)、商貿業(yè)等，許多小鎮(zhèn)只是貿易集市,市場發(fā)育程度低，對周邊地區(qū)的經濟輻射和集聚影響不足。

（二）數量少主題不鮮明

全國403 個特色小鎮(zhèn)，有12 個（市、區(qū)）特色小鎮(zhèn)數量超過10 個以上，其中最多的浙江省達到23個，江蘇省和山東省各有22 個，廣東省和四川省各有20個，而甘肅只有8個，僅占總數的2%，排全國倒數第8 位。省級小鎮(zhèn)中，甘肅有18 個，浙江省共有113個，是甘肅省的6.3倍。到2020年，四川、云南的目標是建成200個特色小鎮(zhèn)，河北省等13個省市的目標數建成100 個特色小鎮(zhèn)，所以甘肅省的特色小鎮(zhèn)數量太少。

甘肅省特色小鎮(zhèn)類型也不多。目前，特色小鎮(zhèn)較成熟的類型已達20 余種，但甘肅特色小鎮(zhèn)比較少。8 個國家級特色小鎮(zhèn)4 種類型；18 個省級特色小鎮(zhèn)也是4種類型。而且甘肅已確立的特色小鎮(zhèn)宣傳不到位，主題不突出，缺少“吸引核”。比如特色小鎮(zhèn)命名多為：“市名+縣名+鎮(zhèn)名”，無創(chuàng)意、無特色，主題不明確，各市州對當地的資源特色、產業(yè)特色、地域特色和文化特色挖掘程度不夠深。

（三）政策扶持不力

截止目前，相關部委已在全國范圍內發(fā)布特色小鎮(zhèn)建設方面的文件7份。浙江省從2015年4月發(fā)布第一份文件《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》起，至今在促進特色小鎮(zhèn)建設方面的發(fā)文15份之多，而甘肅省至今發(fā)布了《甘肅省關于推進特色小鎮(zhèn)建設的指導意見》1份文件，各級政府對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的重大意義認識不到位，重視程度不夠高。

（四）競爭意識落后

“特色小鎮(zhèn)”在各地“一呼百應”，在全國掀起高潮，從中央到地方，各級政府在推動特色小鎮(zhèn)建設方面積極性很高，已進入井噴態(tài)勢。但是，甘肅省農村人口受教育水平較落后,且勞動力專業(yè)技能訓練也相對滯后且外流嚴重，加之居住分散，交通及信息交流有限，整體經濟水平又比較落后，導致人們意識保守，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，很容易滋生守土安鄉(xiāng)、不思進取的思想，缺少市場觀念、競爭意識等城鎮(zhèn)生活訴求。領導干部缺乏發(fā)展觀念，對好的空間、好的作品缺乏推介意識，對特色小鎮(zhèn)不愿意花錢做規(guī)劃搞設計，缺少創(chuàng)新、缺少特色。一些市州縣意識落后、反應慢、行動遲緩。目前還有9個市州未出臺特色小鎮(zhèn)建設的實施意見（或規(guī)劃）；還有10個市（州）至今未列出市級特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單。還有7個市（州）沒有一個國家級特色小鎮(zhèn)，1個市沒有1個省級特色小鎮(zhèn)。

（五）投資環(huán)境較差

甘肅經濟基礎薄弱，大多數小城鎮(zhèn)的功能仍然處在初級階段，僅僅進行商品交換、物資集散、行政以及文教服務等職能，加上城鎮(zhèn)本身財力拮據，“土地財政”也沒有市場。例如，2018年，土地購置面積排名靠后的省市為上海、寧夏、海南、甘肅、青海和西藏，土地購置面積不足200萬平方米，主要為一線調控城市及西部偏遠省份。嚴重匱乏的建設資金不能保證小城鎮(zhèn)基礎設施建設，城鎮(zhèn)風貌極不協(xié)調，出現道路狹窄，交通堵塞，自來水普及率低，排水設施不完善，綠化覆蓋率低，人均綠地少，環(huán)保設施缺失，垃圾收集處理滯后等。如此不容樂觀的小鎮(zhèn)環(huán)境成為其吸引及承載人口及產業(yè)的最大瓶頸，使小城鎮(zhèn)投資環(huán)境建設大打折扣。甘肅省經濟欠發(fā)達，特色小鎮(zhèn)建設資金可能的來源：一是省級財政資金；二是“以獎代補”的獎補資金；三是特色小鎮(zhèn)建設用地的租賃收入；四是小城鎮(zhèn)基礎設施配套費等資金。企業(yè)和社會投資熱情不高。因此，特色小鎮(zhèn)投融資渠道較少。

（六）人力資源匱乏

鄉(xiāng)村人口向城市轉移的主要動力來源于城鄉(xiāng)收入水平的差距。由于甘肅省特色小鎮(zhèn)建設所依賴的產業(yè)支撐十分弱小，經濟發(fā)展動力不足，居民收入水平偏低，難以形成對農村居民流動的強烈引力。同時，特色小鎮(zhèn)未形成工業(yè)規(guī)模經濟，技術水平不高，發(fā)展后勁乏力，難以產生擴散效應，對勞動力的需求量偏小甚至是零需求；甘肅地區(qū)人才管理機制缺乏，人口流失、人才短缺的現象突出。

三、甘肅省特色小鎮(zhèn)建設的對策與建議

甘肅省特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須立足現有條件，充分尊重自身發(fā)展特征，要在發(fā)掘潛在的資源稟賦、明確特色產業(yè)發(fā)展定位、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間功能布局、改善投資環(huán)境、完善政策保障體系、完善融資機制方面發(fā)力，同時還要吸引大量人力資源。

（一）發(fā)展區(qū)域經濟,提高城鎮(zhèn)化率

首先，發(fā)展區(qū)域經濟。特色小鎮(zhèn)建設要立足區(qū)域、鎮(zhèn)域單元，抓住政策機遇，促進資源要素充分流動，助推城鄉(xiāng)經濟發(fā)展。充分論證小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式、方向以及產業(yè)體系，注重產業(yè)的內涵式發(fā)展方式以及可實施性，有方向分步驟的發(fā)展特色產業(yè)。

其次，因地制宜推進產業(yè)發(fā)展。對區(qū)域發(fā)展背景、發(fā)展階段和產業(yè)結構做出分析判斷，充分利用本地區(qū)資源、地理、市場、人力和文化等優(yōu)勢，專注、根植已有產業(yè)，改變片面重視物質產品生產的傳統(tǒng)觀念，利用良好的生態(tài)環(huán)境吸引金融科技服務、信息服務業(yè)和文化創(chuàng)意產業(yè)等第三產業(yè)，創(chuàng)新時代元素，加快產業(yè)轉型升級，維持競爭力。

最后，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度。抓好人和物的同步“城鎮(zhèn)化”，在人口比例增加和城市面積擴張做文章，還要在產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列內涵發(fā)展層面上做文章。

（二）分類施策，彰顯小鎮(zhèn)特色

首先，科學規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設。根據資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的經濟、人口和用地規(guī)模，協(xié)調產業(yè)、文化、旅游、空間、生態(tài)等專項規(guī)劃內容。因地制宜，分類施策，統(tǒng)籌地域、資源、特色和功能四大重點，突出規(guī)劃的前瞻性、科學性和協(xié)調性。

其次，培植和發(fā)展特色產業(yè)。突出旅游、制造、貿易、農業(yè)、教育、科技、雙創(chuàng)、健康、養(yǎng)老等主題。一種做法是挖掘“特色”，深挖小鎮(zhèn)的地域、資源、產業(yè)和文化特色；一種做法是做強“特色”，做強產業(yè)特色，做亮形態(tài)特色，做深人文特色，做美生態(tài)特色；還可以注入“特色”，將沒有特色的區(qū)域改造為新的有特色的小鎮(zhèn)，把特色不足的區(qū)域，用建筑或產業(yè)將其改造升級為特色小鎮(zhèn)。宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游，定位“一鎮(zhèn)一業(yè)”或“一鎮(zhèn)一品”，突出“特而強”。

最后，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)管理機制。創(chuàng)新發(fā)展理念、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新建設模式、創(chuàng)新運作模式、創(chuàng)新社會治理模式和服務手段。一是要創(chuàng)新建設模式；二是要堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的原則，形成特色小鎮(zhèn)“大市場、小政府”的環(huán)境基礎。政府搭臺、產業(yè)為本、企業(yè)唱戲。

（三）完善政策體系，加大支持力度

首先，要制定并完善特色小鎮(zhèn)建設政策。根據《甘肅省人民政府辦公廳關于推進特色小鎮(zhèn)建設的指導意見》（甘政辦發(fā)〔2016〕114號）要求，各地州縣結合省里的創(chuàng)建要求和扶持政策，也要出臺相關扶持政策，明確配套政策和創(chuàng)建措施，賦予特色小鎮(zhèn)相應的管理權和審批權。

其次，要推動城鄉(xiāng)公共服務一體化。打破城鄉(xiāng)二元結構治理矛盾，把城市堵塞病和農村空心化等問題結合起來。以美麗園區(qū)、宜居社區(qū)等精致空間打造為標準，完善交通、商業(yè)、醫(yī)療等各類公共基礎服務配套設施，加大公租房、人才住房等基礎設施建設，做好拆遷移民，深化戶籍制度改革、吸引人才集聚，創(chuàng)新社會管理模式，增強居民對城鎮(zhèn)的認同感、安全感和信任感。

最后，用好用足政策效益，切實加大招商引資力度，積極發(fā)揮政府財政投資引導功能，以較小的財政資金帶動多倍甚至幾十倍規(guī)模社會資金的跟進投入，充分激發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展活力。

（四）重視小鎮(zhèn)建設，提高競爭意識

首先，要強化對特色小鎮(zhèn)建設意義的認識。第一，特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本平臺。優(yōu)先重點發(fā)展可以以城帶鄉(xiāng)、產業(yè)互動，突破發(fā)展滯障，縮小城鄉(xiāng)差距。第二，傳承發(fā)展歷史文化，增強商貿活力。在特色小鎮(zhèn)建設的帶動下，形成產品貿易、特色農副產品、手工業(yè)貿易等產業(yè)模式，不僅增強了商貿活力，更傳承了當地的文化風情和歷史文化。第三，壯大實業(yè)，提升地方經濟實力，改善群眾生活水平。第四，促進經濟增長與生態(tài)保護的和諧發(fā)展。特色小鎮(zhèn)要建立綠色—低碳的產業(yè)體系和消費生活模式，能夠實現經濟增長與生態(tài)保護之間的和諧發(fā)展。

其次，提高競爭意識。甘肅雖然整體經濟水平落后，但甘肅也有特色，比如在自然景觀方面，甘肅有除過海洋之外全部自然景色，如丹霞地貌等獨有景色。要積極進取、樹立市場觀念、競爭意識，要善于和全國甚至世界對比，特色小鎮(zhèn)都可以大膽的探索實施，發(fā)掘我們的已有優(yōu)勢與特色，搞好規(guī)劃，培育優(yōu)勢與特色，激發(fā)小鎮(zhèn)建設活力。

（五）建立多元融資渠道，完善融資機制

首先，改善投融資的硬環(huán)境。政府資金保證小城鎮(zhèn)基礎設施建設，諸如道路交通、自來水、排水設施、綠化覆蓋率、環(huán)保設施、垃圾收集處理等，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展階段，提高小鎮(zhèn)的投融資環(huán)境質量，吸引資金流入。

其次，建立多層次、多元化的投融資機制。一是爭取國家相關部門特色小鎮(zhèn)建設的專項建設基金。二是爭取中央財政的獎勵資金。三是爭取農發(fā)行的信貸支持。重點在基礎設施建設和特色產業(yè)發(fā)展配套設施建設的貸款。四是爭取開發(fā)性金融支持特色小鎮(zhèn)建設。如產業(yè)發(fā)展的配套設施建設、宜居環(huán)境塑造工程項目和傳統(tǒng)文化傳承工程建設項目以及貧困地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，爭取得到政策性銀行專項建設基金的優(yōu)先支持。五是爭取社會資金投入，重點引入PPP 模式。政府和社會資本合作，解決甘肅特色小鎮(zhèn)培育過程中資金不足的問題。六是完善資本市場融資體制，發(fā)揮債券市場和股票市場的作用。

（六）制定激勵政策，提升人力資源水平

首先，吸引當地村民就業(yè)。修改并完善戶籍管理制度、土地使用及流轉制度、城鎮(zhèn)建設投融資體制、社會保障機制、農村剩余勞動力轉移以及城鄉(xiāng)就業(yè)制度等問題，使農民生活就地實現城鎮(zhèn)化水平。

其次，提升當地人力資源素質。論證特色產業(yè)發(fā)展對人才的要求，針對觀念意識滯后、產業(yè)技術含量偏低等問題，對產業(yè)從業(yè)者進行補課，提升當地人力資源綜合素質。

最后，制定人才激勵政策。積極引進有關人才，優(yōu)化人力資源結構，促進產業(yè)科技創(chuàng)新和人才聚集，從而提高當地人力資源素質，以促進特色小鎮(zhèn)的傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，達到由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變的目標。