協(xié)作共治視角下公共安全治理模式構(gòu)建

宋慧宇

（吉林省社會科學院法學研究所，吉林長春 130033）

對公共安全治理模式的反思是由社會現(xiàn)實中層出不窮的公共安全危機所促生。在風險社會和轉(zhuǎn)型社會的雙重沖擊下，由政府壟斷提供的公共安全產(chǎn)品和服務已經(jīng)遠遠不能滿足當前公共安全需求的多樣性、高效性和持續(xù)性；社會發(fā)展也使越來越多的信息和資源分散在社會組織和公民個人手中，風險、權(quán)力和責任在政府與市場和社會之間分享與分擔將不可避免。治理變革的基本性質(zhì)不再是政府與市場的二選一，而是更為復雜的結(jié)構(gòu)性網(wǎng)絡，體現(xiàn)為政府、市場、社會三者關(guān)系的改變——主體地位從自上而下的控制轉(zhuǎn)向平等分享與分擔權(quán)力和責任。政府只是治理的眾多參與者之一，治理是三者的互動管理過程，回應、分權(quán)、合作、協(xié)調(diào)、激勵、信任等成為公共管理者關(guān)注的新焦點。黨的十八屆五中全會提出“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的理念為政府、市場和社會協(xié)作共治模式的構(gòu)建提供了強有力的支撐。理念、制度、運行都需要同步更新，融合多元社會主體和資源參與形成協(xié)作共治的公共安全治理新格局將是未來的發(fā)展趨勢。

一、協(xié)作共治理念下公共安全治理的構(gòu)成

協(xié)作共治模式是對傳統(tǒng)政府單中心治理模式的改革創(chuàng)新，它將單純依賴政府單一主體供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵嗷ヒ来骊P(guān)系為基礎(chǔ)的多元主體合作，是符合當前風險社會和社會力量蓬勃發(fā)展兩大社會背景和形勢的順勢而為，這不僅是政府自身治理能力局限性的內(nèi)在要求，還是整個社會和市場力量逐漸增強的外在要求。在協(xié)作共治模式下，主體、相互關(guān)系和運行方式是三個關(guān)鍵要素，強調(diào)參與主體的多元性和多樣性，建立所有參與者相互依賴信任的關(guān)系，以及運用柔性協(xié)商而非單純依靠強制手段達成治理網(wǎng)絡決策與行動的一致。

（一）多元主體的共同參與

政府治理與傳統(tǒng)政府管理的一個重要差別在于政府會格外關(guān)注處于公共組織之外卻又對組織產(chǎn)生影響的環(huán)境和事務。在當前瞬息萬變的社會形勢下，信息的掌握成為維護公共安全的決定性因素之一，距離公共安全威脅最近的基層社會對風險的反應比公權(quán)力機關(guān)更為敏感迅速，行業(yè)組織、民間團體、領(lǐng)域?qū)＜疑踔劣诠駛€人都可能為政府決策提供更為全面和專業(yè)的意見，以完善政府公共安全治理決策和行動的理性選擇。這就要求政府的思考方式不能再局限于傳統(tǒng)自上而下等級制的單向度，而應當呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性關(guān)系及網(wǎng)絡化散發(fā)態(tài)勢。對于政府機構(gòu)來說，外部行動者的重要性不斷增強意味著政府與社會橫向合作關(guān)系的形成日益迫切，單中心治理必須讓位于多元治理互補機制，政府的凌駕地位不復存在，政府只是作為眾多影響治理系統(tǒng)的行動者之一，“所有的有關(guān)方面都與國家機構(gòu)聯(lián)合起來，在共同分擔責任的基礎(chǔ)上形成新的行為聯(lián)合體，集中使用它們共同的資源、專門知識、技能和計劃而共同受益。這就無異于從由政府‘自上而下的'統(tǒng)治過程向相互影響的過程轉(zhuǎn)變。低姿態(tài)國家是政治體制惟一可能的未來”[1]。

協(xié)作共治模式一個很大的轉(zhuǎn)變就是政府與市場和社會之間不再是對立關(guān)系，而是合作伙伴，共同承擔公共安全治理的責任。這給傳統(tǒng)公共安全治理結(jié)構(gòu)和關(guān)系帶來了沖擊：由政府向社會的垂直縱向流動轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會之間的水平橫向流動，由政府單向命令控制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向政府、市場、社會之間相互制約和制衡的結(jié)構(gòu)，同時，尋求建立一個由各種類型的組織和公民個人橫向聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的網(wǎng)絡狀伙伴關(guān)系，“在此網(wǎng)絡中，控制是松散的，權(quán)力是分散的，決策中心是多元的”[2]57，核心就是允許公民享有更多參與政府治理的權(quán)利，是對政府單中心治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，是政府與公民的關(guān)系從集權(quán)走向分權(quán)、從管制走向合作。

在這個治理結(jié)構(gòu)中，政府與社會乃至個人的主體地位是平等的，平等是協(xié)作的基礎(chǔ)，只有主體地位平等才能保證對話、溝通、合作的可能性。這種平等地位意味著任何參與主體都對公共安全治理具有一定的影響力，而不只是單純地接受信息和命令。當然，我們不能否認，在政府主導型社會，政府在公共安全治理過程中的主導地位是其他社會組織所無法替代的；但是，這種主導地位不再通過權(quán)力自上而下強制實施來體現(xiàn)，而是以合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標等方式來充當“同輩中的長者”。即使在治理過程中所發(fā)揮的作用和影響力不同，但對平等地位的承認相當于共同享有對公共安全事務的管理權(quán)力，以及相互之間監(jiān)督和制約的權(quán)力，這是雙方能夠協(xié)商合作的前提和基礎(chǔ)。

在三大類參與治理的主體中，最活躍的社會力量無疑有效放大了很多特定群體的聲音。由于中國歷史上行政權(quán)力高度發(fā)達的傳統(tǒng)，社會組織發(fā)展緩慢，非政府主體在參與公共治理過程中存在先天不足的問題，其所能發(fā)揮的作用和功能都十分有限，但經(jīng)過四十多年社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及政府不斷“簡政放權(quán)”的推行，中國的社會組織有了蓬勃發(fā)展的空間與實踐，可以在很大程度上填補由于政府公權(quán)力退出市場和社會的部分領(lǐng)域而產(chǎn)生的空白，也為多元主體共同參與公共安全治理提供了基礎(chǔ)和契機，只有社會組織不斷發(fā)展壯大才能使政府和社會平等協(xié)作共治成為可能，否則單方面的依附和從屬仍然無可避免。2008年汶川地震后，政府已經(jīng)對社會組織的作用有了新的認識，社會組織在社會救助方面開始與政府有了實質(zhì)性的合作。[3]相對于一個更為分散化的原子社會，組織良好、能力較強、理性參與的社會能更好地配合政府的治理行動，并增強政府的治理效果。

（二）共同利益與信任關(guān)系

“國家與市民社會的對立統(tǒng)一是政府治理的邏輯前提，而國家與市民社會共同蘊含的公共性，就是合作的基石?！盵4]公共利益正是共同參與和集體行動的出發(fā)點和落腳點，也是連接政府與社會協(xié)作的紐帶。公共安全是人類社會最重要的需求，對此我們會有一種普遍的公共利益意識，至少在基本的人身、生命和健康安全層面上，相互之間有一種集體責任感和危機感，這些都促使社會公眾的角色從被動、僵化、機械的接受和服從狀態(tài)調(diào)整為積極、靈活、快速的參與補充狀態(tài)，因為“公共既是一種理念也是一種能力。作為一種理念，公共意味著所有的人們，為了公共的利益，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起來。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力。在很多情況下，這樣的行動都是通過政府而進行的，但并不是所有的行動都要通過政府的。志愿者協(xié)會、非營利組織、公司都是公共的表現(xiàn)形式”[2]35。

但是，公共利益的存在并不能避免集體行動的難題，這源于公共的集團利益的非排他性，無法排除集團成員的“搭便車”行為，像公共安全這樣的公共物品，每個人都能從維護公共安全中獲益，不論誰為此付出過貢獻。因此，如果不是公共安全事件涉及到自身個體利益，一般情況下沒有人有動力主動付出成本去維護公共安全，或自愿采取行動來強化共同利益。也就是說，公共利益的客觀存在并不必然導致社會主體間的合作和參與。但埃莉諾·奧斯特羅姆假定個人是力求盡可能有效解決問題的，只是解決問題的能力有限，并反復用案例證明了理性行動者通過談判、妥協(xié)、達成一致能夠達成合作來解決公共問題，而自主治理的關(guān)鍵是行動者必須認識到共同目標，建立起溝通能力和信任關(guān)系。[5]32羅伯特·帕特南也認為，信任的網(wǎng)絡使得公民共同體更容易克服經(jīng)濟學家所說的“機會主義”，因為普遍互惠的規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡鼓勵了社會信任與合作，減少了背叛的動力，減少了不確定性，為未來的合作提供了模式。[6]104，228因此，可以說治理網(wǎng)絡參與者之間的信任關(guān)系是共同行動的保證，或者說，主體間的信任度越高，其參與合作的意愿就越強烈，合作成功的可能性就越高。

中國傳統(tǒng)的政府信任關(guān)系是建立在民眾對政府權(quán)威和政治權(quán)力的依附和順從基礎(chǔ)上的，是基于被法律授權(quán)的政府職能和政府自身所擁有的信息優(yōu)勢和壟斷地位所產(chǎn)生的，是一種被動和被迫的外在“信任”，社會公眾想當然地認為政府應當提供令人滿意的公共安全產(chǎn)品。但恰恰在社會轉(zhuǎn)型期，中國社會陷入了一種“信任危機”或者說“信任風險”，沒有效率的公共安全治理效果和政府高高在上的管理者姿態(tài)加劇了社會公眾越來越嚴重的不滿、質(zhì)疑、疏離以及冷嘲熱諷，也就是離心力。協(xié)作共治理念的可取之處就在于充分動員一切社會力量共同構(gòu)筑起應對危機、抵御風險的網(wǎng)絡聯(lián)系和信任關(guān)系，以謀求“資源的協(xié)同增效作用，或者說由于眾伙伴共享資源而非單干而得以‘增加的價值'”[7]；而且，共同面對風險和共同抵御危機能夠反過來促進相互信任關(guān)系的建立，此時合作不再僅僅是工具和手段，而是更為穩(wěn)定的社會關(guān)系。這種相互促進使治理真正進入良性狀態(tài)，政府的信任關(guān)系也轉(zhuǎn)變?yōu)樵谄降鹊匚缓秃献鞴糙A基礎(chǔ)上主動的內(nèi)在“信任”，是基于相互尊重和共同行動過程中發(fā)自內(nèi)心的認同。

（三）平等協(xié)商的運行方式

多元主體協(xié)作治理模式的成功實質(zhì)不在于硬性規(guī)定治理的合法性，而是基于治理結(jié)構(gòu)中所有主體對治理目標、治理方式以及相互關(guān)系的認同、尊重、依賴和共識。這種基本的相互信賴及共識是共同行動的基礎(chǔ)，顯然，這種相互信任關(guān)系的達成不能依靠單方的強制行為去壓迫，平等協(xié)商才是社會公眾參與公共安全治理的最佳途徑，系統(tǒng)內(nèi)部各主體間特別是政府與非政府主體間通過溝通與協(xié)商，來表達意愿、消除分歧、融合利益，以解決共同關(guān)注的公共安全問題。

當然，這種平等協(xié)商方式很不容易也不可能很快做出決策，“但參與的這種民主優(yōu)勢以及解決政策問題所產(chǎn)生的創(chuàng)新理念，使得額外花費時間和資源具有了正當性”[8]69。從政府的角度來看，平等協(xié)商能夠促使權(quán)力從封閉走向開放，彌補政府自身治理在公共安全知識、信息、能力上的局限，提高決策的科學性；加強與社會公眾之間的雙向溝通和解釋，減少隔閡和沖突，增強決策的合法性、可接受性和執(zhí)行力；了解社會公眾的聲音并進行回應和反饋，生成政府與社會之間的信任關(guān)系。從社會公眾的角度來看，平等協(xié)商能夠使參與公共安全治理的成員表達出自身的偏好和訴求，即使最終結(jié)果未能完全符合某些成員的利益，也能夠因其訴求曾被考慮而愿意服從，同時，這種“參與和包容的方法是建立公民意識、責任意識和信任的最好方法，而且，它們可以促進公共利益中服務的價值”[9]121。

多元主體平等協(xié)商可以選擇兩種方式：整體式協(xié)商和分散式協(xié)商[10]52-57。整體式協(xié)商首先由政府為公共安全治理的整個參與程序做出安排，然后政府、利益相關(guān)者和專業(yè)人員參與討論和協(xié)商，提供相關(guān)信息，充分表達意見，所有觀點都得到體現(xiàn)，最終共同形成對某一問題的決定。分散式協(xié)商是在參與公共安全治理的主體間特別是政府與非政府主體間存在比較嚴重的目標分歧時，為了使沖突的目標更好地相互協(xié)調(diào)，政府放棄與目標分歧主體直接接觸，而是區(qū)分不同利益群體進行分別協(xié)商，達成相互都能夠接受的協(xié)議，促使公共安全問題得到解決。很多時候公共安全問題十分復雜多變、利益相關(guān)主體也較多，這樣問題的解決可以采用多樣化的協(xié)商方式。在問題出現(xiàn)之初，可以采用整體式協(xié)商，大體了解各參與主體的偏好和訴求；如分歧較大無法達成一致時就可以轉(zhuǎn)入分散式協(xié)商，以更加深入和有針對性的方式解決問題。以2007年廈門以及之后各地一系列PX 事件為例，PX 項目能否產(chǎn)生環(huán)境和健康的安全風險是爭議焦點，政府和環(huán)評專家認為PX 項目風險并不高且可控，社會公眾卻持相反意見，而社會公眾也區(qū)分為一般利益相關(guān)人（對PX 項目中企業(yè)的安全管理水平以及能否嚴格遵從安全生產(chǎn)和環(huán)保相關(guān)要求表示懷疑的群體）和直接利益相關(guān)人（因PX 項目受到不利影響的周邊居民和房地產(chǎn)市場）[11]，在這一系列事件中，政府沒有在項目公布之前充分公開信息，聽取并適當考慮利害關(guān)系者各類言論以及其中包含的不同觀點，更沒有針對不同群體進行溝通協(xié)商并做出合理安排，這才引發(fā)了市民的集體抵制行為。雖然事后廈門市政府與市民的博弈和妥協(xié)使事件得以解決，但卻無法挽回已經(jīng)產(chǎn)生的本可以事前通過協(xié)商避免的資源損失和浪費。

二、公共安全服務供給的協(xié)作方式

盡管合作網(wǎng)絡關(guān)系、平等協(xié)調(diào)機制、權(quán)力責任共享等理論顛覆了傳統(tǒng)政府在公共安全領(lǐng)域中的絕對權(quán)威和統(tǒng)治地位，但必須明確多元主體的參與并不是要減輕政府公共安全治理的責任，而是政府要將視野和眼光擴展到市場和社會中來，采用共同參與、伙伴關(guān)系、市場化與社會化等多種多樣的形式和手段，重新考慮政府的地位和建立政府與其他治理主體之間的協(xié)作關(guān)系。

（一）市場式協(xié)作方式

新公共管理是20 世紀70年代開始以自由化和市場化為核心的政府變革運動， 將公共政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開，其中一項內(nèi)容就是公共服務市場化改革，通過民營化、承包制、內(nèi)部市場開發(fā)等方式充分利用私營部門來提供公共服務，將服務購買者和提供者分離，而政府自己生產(chǎn)只是可供選擇的手段之一，以此來提高公共服務效率。[12]5-18嚴格說，新公共管理理論沒有突破政府與市場的二元桎梏——這種分析仍然沒有脫離主導者與職能單位的關(guān)系， 也就是說移交的是服務項目的提供，而不是服務責任的轉(zhuǎn)移——但它還是帶給我們一個新的范式，即吸收社會組織加入政府治理。

市場供給協(xié)作方式就是通過契約付費的方式雇傭非政府部門來生產(chǎn)公共產(chǎn)品，目的在于提高公共安全服務效率，降低由政府獨家提供的巨大行政成本，包括政府直接購買或招標。政府可以直接向企業(yè)、第三部門或其他組織購買不必由政府生產(chǎn)的公共安全產(chǎn)品，如安全教育培訓，安全設備和設施與工程的維護、檢測、認證，對災害的預測和對其易損性影響的評估，搶險救災中物資和器材的運輸甚至臨時雇傭私人救援隊來彌補公共力量的不足等。例如，根據(jù)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的實施意見》中的“社會管理服務事項”，社區(qū)矯正心理咨詢和服刑人員職業(yè)技能培訓、考核鑒定等涉及公共安全治理的服務事項可以向社會力量購買。招標是政府機構(gòu)確定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量標準，以公開競爭招標的形式組織多家企業(yè)參與競爭以確定合作對象，并與之簽訂承包合同，由該企業(yè)按合同生產(chǎn)公共產(chǎn)品，合同履行完成，由政府購買后提供給社會公眾。比如，深圳市南山區(qū)就在街道辦事處和市區(qū)某地段安保服務、公安分局大運安保專業(yè)裝備和移動式模塊化消防執(zhí)勤保障設備、食品藥品安全協(xié)管服務等項目的采購中采用了公開招標的方式，并且在企業(yè)中標履約過程中進行現(xiàn)場抽檢。2017年南山區(qū)政府采購及招標中心委托第三方對北大附中深圳南山分校校園安全監(jiān)控設備采購及安裝采購項目履約情況進行現(xiàn)場抽檢， 結(jié)果顯示部分不符合合同文件技術(shù)規(guī)格要求。①無論直接購買還是招標，本質(zhì)上都是按照市場規(guī)律以競爭的方式讓政府能夠在企業(yè)間進行價格和質(zhì)量比較，使公共安全服務質(zhì)量處于可能達到的最高水平。但是，在市場化過程中必須注意界限，政府不能借此將本應由自身承擔的職責轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，政府對由私營企業(yè)承擔的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須建立監(jiān)督和評價機制，保證公共產(chǎn)品的生產(chǎn)符合既定標準。

（二）激勵式協(xié)作方式

維護公共安全是符合所有治理參與者利益的共同目標，但具體到公民個人或每個團體或組織卻都有自己的個體利益和價值偏好，即使集團成員采取行動實現(xiàn)他們共同的利益或目標后都能獲益，有理性的、尋求自我利益的個人仍然不會自動采取行動實現(xiàn)共同的利益或集團的利益，除非施以激勵或強制。[13]1-3欲推動和協(xié)調(diào)分散并且工作目標交叉的社會力量參與公共安全治理，柔性激勵的方法往往比單純的命令更為有效，根據(jù)參與治理主體的實際需要而采取權(quán)變激勵，將受激勵對象與他人加以區(qū)別對待，這是驅(qū)動協(xié)作治理有效運行的動力基礎(chǔ)。這種激勵機制更接近于市場手段或理性經(jīng)濟人假設，市場式政府治理模式的提倡者就認為，“政府干預的手段越接近于市場模式，那么就越有可能得到更好的結(jié)果。正因為如此，政府部門所使用的傳統(tǒng)的命令式干預機制便常常被描述為一種無效率的‘工具'。相反，更多的以市場為基礎(chǔ)的機制如合同、激勵、稅收支出等就成了更可取的手段”[8]28。但這種激勵機制與市場供給方式不同之處在于其并不完全遵循市場等價交換的規(guī)律，而是通過其他的方式來補償參與者的損失。

公共安全治理的激勵機制關(guān)鍵在利益導向，通過政府的授益行為從根本上激發(fā)私營企業(yè)和社會公眾的趨利避害性，從而促使其實施符合政府治理目標的參與行為。對于特定生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來說，政府可以通過行政指導或行政合同的方式向企業(yè)傳遞有關(guān)激勵機制的相關(guān)信息，如向食品和煤炭生產(chǎn)企業(yè)推薦成本相對高昂但安全性更高的新型生產(chǎn)技術(shù)和標準，或者約定若干提高生產(chǎn)安全的期限、標準或建議，對主動接受指導或達到合同標準要求的企業(yè)提供各項優(yōu)惠政策、技術(shù)服務和市場信息等；對沒有完成安全風險合同約定的企業(yè)，將按照合同約定課以負向激勵，比如支付費用、剝奪榮譽稱號、可得利益損失等。這種由政府與生產(chǎn)企業(yè)協(xié)商確定，并以相對人是否同意作為發(fā)生效力的條件的做法能夠最大限度地尊重相對人的意見，由生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)根據(jù)自身能力做出選擇，可以吸引其共同參與完成公共行政目標，同時又能使生產(chǎn)安全達到比法律規(guī)定的僵化標準更加嚴格的高度，因為一旦企業(yè)選擇同意或接受行政指導或行政合同的內(nèi)容就會潛移默化地提高生產(chǎn)安全程度而減少違法行為的概率。對于不特定的社會公眾來說，政府可以設置行政獎勵給予主動參與提供公共安全產(chǎn)品和服務的個人、企業(yè)或第三部門一定的補貼或獎勵，如為彌補現(xiàn)役消防警力不足的問題，對于企業(yè)專職消防隊撲救外單位火災的行為按照有關(guān)規(guī)定給予補償②；對公共安全危機應對中做出突出貢獻的組織和個人進行獎勵，以激勵更多的人主動參與其中；通過食品安全信用等級制度標識企業(yè)高信譽以獲得消費者更多認同的方式激勵企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時，針對個人、企業(yè)或第三部門做出法律雖不限制卻不利于公共安全的行為征收一定的費用或致可得利益損失，如在環(huán)境保護領(lǐng)域利用稅收或可交易權(quán)利治理企業(yè)排污，比如，江蘇省宿遷市自2015年1月1日起，北京市自2015年3月1日起在全市范圍內(nèi)征收建設工程施工工地揚塵排污費，以經(jīng)濟杠桿的作用促進治污減排③，減少危害公共安全行為的發(fā)生。

（三）志愿式協(xié)作方式

相對于市場式和激勵式協(xié)作方式更為關(guān)注通過一定手段刺激非政府主體的行為來配合政府以提高治理效率，志愿式協(xié)作方式更為重視民主、公民參與和公共利益等傳統(tǒng)公共行政的精神或價值觀，更為重視保持提高績效和民主責任之間的平衡。也就是說，政府治理不僅僅需要為達成目標或提高效率而行動，而且還應當關(guān)注治理過程中對社會公共利益目標或者說公共性的可持續(xù)追求，效率必須與公共利益、個人利益、平等自由等價值目標結(jié)合起來才有意義。這也彌補了由于過分關(guān)注管理市場化的效率和生產(chǎn)率所產(chǎn)生的缺乏價值和文化理性的缺陷。在斯托克區(qū)分的互動過程治理的幾種伙伴關(guān)系中，類似這種“各個組織互相了解、結(jié)合為一，有著共同的想法，通力合作，從而建立起一種自我管理的網(wǎng)絡”[14]是伙伴關(guān)系的最高層次。

主動性和責任性是志愿式協(xié)作方式與其他方式最大的區(qū)別所在。雖然都是強調(diào)公民與政府聯(lián)合起來共同參與公共服務的生產(chǎn)和供給，新公共管理更多的是借助市場化的方式來吸納公民和社會團體的加入，此時共同生產(chǎn)更多的只是一種提高效率的方式。而從新公共服務的觀點來看，共同生產(chǎn)這樣的機制不是源于市場的概念，而是源于社區(qū)的概念，一個社區(qū)中的共同生產(chǎn)依賴于相互信任、合作以及共同的責任。[9]84此時，共同生產(chǎn)更為強調(diào)社會公眾參與時的共同責任和主人翁意識，合作關(guān)系對于政府和公眾都是必不可少的。不同于傳統(tǒng)官僚制層級節(jié)制的治理結(jié)構(gòu)，也不同于新公共管理將市場機制作為公共領(lǐng)導的替代品，新公共服務的治理結(jié)構(gòu)是共同的領(lǐng)導，或者說領(lǐng)導權(quán)是所有主體共享的，政府通過減少等級和授權(quán)給外圍的消費者、社區(qū)和社會組織去做決定并實施。政府和公民、社會組織聯(lián)合起來共同生產(chǎn)公共安全產(chǎn)品，并以多種形式表現(xiàn)出來，如由公安機關(guān)、基層社區(qū)、社區(qū)內(nèi)志愿者組織共同組建安全服務網(wǎng)絡；以個體或團體的形式協(xié)助或參與維護公共安全的行動，其中高級形式是組織或團體承擔政府指定或委托的重要責任。需要注意的是，一些社會組織志愿維護公共安全的自助行為應當納入公共安全志愿協(xié)作參與體系，因為公共安全涉及社會公眾的人身自由、生命健康，應當處于政府和公安部門的引導和指導之下甚至要進行必要的知識和業(yè)務技能培訓，而不能各行其是，如各類消防志愿者、反扒志愿者、居民義務巡邏隊等。

近年來中國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出積極繁榮的景象， 很多已經(jīng)開始實現(xiàn)對公共安全治理的積極參與，承擔起公共事務管理的責任，如創(chuàng)建于2003年的杭州公羊會作為具有獨立社團法人資格的民間公益社團組織曾參與執(zhí)行過抗震、抗臺防澇等救援行動，深入一線救助救治受災群眾④；南京公益組織“天下公”先后參與了《食品安全法》《食品藥品監(jiān)督抽檢管理辦法》等多部法律法規(guī)的立法修訂工作，是中國為數(shù)不多的主動參與食品藥品安全公共政策制訂的民間公益機構(gòu)。[15]但是，就總體來說，我國目前承接政府職能的服務類社會組織要比單純倡導類社會組織更受重視，有組織的行業(yè)協(xié)會、商會等要比公益類的維權(quán)組織對政府治理參與的廣度和深度要更高。而且，不可否認，志愿式協(xié)作同樣存在著局限性，由于公民往往缺乏足夠的專業(yè)技能，在專業(yè)性很強的領(lǐng)域內(nèi)共同生產(chǎn)受到很大的限制。但是，大多數(shù)時候這些合作治理的主要參與者作為社會公益或志愿組織為參與公共安全治理貢獻自己的時間和力量，卻不是產(chǎn)出服務的主要或直接受益者，這種不依靠政府資源而為解決集體或公共問題所做出的貢獻應當?shù)玫秸降目隙ê统姓J。

三、結(jié)論與進一步的討論

首先，社會和公民與政府之間的關(guān)系不是單一的，可以是多樣性的：他們可以是被管理者，必須服從于政府的權(quán)威管制；他們可以是顧客或消費者，期望從政府那獲得某些服務或利益；他們也可以是合作伙伴，在許多政府治理的決策和執(zhí)行過程中發(fā)表意見，并親自參與到公共管理的過程之中。如何選擇不僅僅是政府的態(tài)度，而且也是社會和公民的態(tài)度和努力方向。相對于其他公共事務，公共安全風險的危害更大也更為復雜，政府對公共安全治理的效果受外部影響程度更深，政府與外部社會之間的聯(lián)系更為緊密和敏感。風險社會和轉(zhuǎn)型社會雙重疊加產(chǎn)生的劇烈變遷必然對政府公共安全治理提出更高的要求：更高質(zhì)量的創(chuàng)新性和創(chuàng)造力，更為強大的親和力和影響力，更加靈活和高效的集體行動力。不得不承認，在具有高度復雜性和異常性的公共安全危機面前，政府已經(jīng)喪失了獨自解決問題的能力，因此，不能將與公共安全相關(guān)的政策制定和項目執(zhí)行留給政府獨自去做，而要激發(fā)一種公民自豪感、責任感和參與意愿，將社會各方聯(lián)合起來，增加社會資源和力量的參與，同時，減少因政府權(quán)力下放和分享所產(chǎn)生的負外部性。風險和權(quán)力在政府與市場和社會之間分散與分享將是大勢所趨。限權(quán)分權(quán)就是權(quán)力向社會的回歸，高效服務就需要全社會的參與，歸根結(jié)底都是政府需要給社會讓出位置，結(jié)成伙伴，共同分享治理權(quán)力，同時，社會和市場力量的蓬勃發(fā)展使其在承接部分政府職能、凝聚社會共識、促進政策執(zhí)行等方面具備了一定的與政府協(xié)作共治的能力。雖然當前政府、市場和社會協(xié)作共治的治理模式只是初現(xiàn)端倪，但其仍然代表了未來的發(fā)展趨勢。

其次，選擇何種方式實現(xiàn)治理目標或者說治理效果如何，很大程度上取決于所選擇的方式是否能夠與治理目標之間相匹配。不可否認，傳統(tǒng)政府強制手段在公共安全危機應對中能起到迅捷激烈、立竿見影、威懾性強的效果，但事后的危機應對畢竟是非常態(tài)情況，這并不妨礙或者說更加需要在日常公共安全治理中聯(lián)合其他治理主體運用溫和柔性的手段進行充分的風險預防、準備和控制，即便在公共安全危機爆發(fā)過程中同樣可以整合社會力量共同應對，只是我們囿于傳統(tǒng)的慣性思維并不愿意“冒險”去嘗試。一種工具或方式的選擇并不影響或排斥其他方式的運用，綜合運用各種工具并使其相互作用、優(yōu)勢互補才能達到最佳效果。雖然在關(guān)注政府治理模式變革的同時不能模糊政府強制性行為的作用，但必須理順治理方式上的次序問題。也就是說，重塑政府與其他治理主體之間的協(xié)作關(guān)系和協(xié)作方式并不是要否認傳統(tǒng)強制性治理方式的作用，而是建立一種強制與柔性相結(jié)合的層進式治理方式：實現(xiàn)先柔性后強制、先自治后他治、先市場后社會再政府的順序，通過企業(yè)自我約束、行業(yè)自律、非強制行政行為，直至以強制性處罰作為最終保障。

最后，更新公共安全服務供給的協(xié)作方式是與精簡政府、培育市場和社會相聯(lián)系的。在缺少市場運作和社會組織發(fā)展經(jīng)驗的中國，市場經(jīng)濟和社會組織本身并沒有發(fā)達到相應程度是內(nèi)在原因，外在則相對缺乏對強大行政權(quán)力制約的傳統(tǒng)，即欠缺制度保障，這些都可能導致運用柔性協(xié)作方式很難產(chǎn)生預期的治理效果。也就是說，在市場經(jīng)濟和社會組織逐步完善的背景下，我們欲運用柔性方式來提供公共安全服務必須要同時完善組織變革中的法治環(huán)境因素，比如，為防止政府將本應由自身承擔的職責轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)和社會組織，在授權(quán)的同時必須建立責任機制，以一種正規(guī)的方式說明各級主體的責任內(nèi)容，包括政府、企業(yè)和社會組織，而不是等到出現(xiàn)問題后再來討論由誰來負責；政府對私營企業(yè)承擔公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須建立監(jiān)督和評價機制，保證公共產(chǎn)品的生產(chǎn)符合既定標準；對運用柔性協(xié)作方式提供公共安全服務的治理效果建立評估機制，設定“基準線”，嚴格測量改革前的各方面情況，在實施一段時間后，再對應測量相同參數(shù)，并提供改革前后的對比數(shù)據(jù)，雖然不能說明結(jié)果完全是由該方式實施所產(chǎn)生的，但嘗試確認、跟蹤和測量政策帶來的收益還是非常有必要的[16]；盡管激勵式協(xié)作方式的初衷是維護公共利益，但是否接受仍然要視參與者或潛在參與者的意愿而定，必須規(guī)范政府行為以保證治理參與者的自愿性，政府不能采取任何強制措施迫使其服從或?qū)Σ环牡钠髽I(yè)或人員施以行政處罰或變相懲罰等。

注釋：

①以上資料來自深圳市南山區(qū)政府采購及招標中心網(wǎng)站，http://www.szns.gov.cn/cgzx/cgzx_page_key/index.html。

②參見：《企業(yè)事業(yè)單位專職消防隊組織條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)專職消防隊伍管理辦法》。

③參見：余榮華.北京開征施工揚塵排污費按揚塵管理等級差別化收費[N].人民日報，2015-03-02（14）；《宿遷市城市施工工地揚塵排污費征收管理試行辦法》。

④參見：公羊會，http://www.ramunion.org/facts。