試論核設施退役的法律制度

□肖 楓

2018年11月29日召開的全國核設施退役技術研討會提出應該對于早期到達設計期限的核設施盡快實施退役的工作，消除安全方面的隱患，新的核設施也應該盡早考慮退役問題，做好準備工作。所有核設施都有完成使命的一天，如何在保障人員和環(huán)境安全的同時完成核設施的退役工作就成了解決核設施安全問題中不可忽視的一個環(huán)節(jié)。如果不能妥善地完成核設施的退役工作，很有可能會造成公眾的恐慌。

一、核設施退役的法律制度現(xiàn)狀以及其中存在的問題

《中華人民共和國核安全法》(以下簡稱《核安全法》)明確規(guī)定了核設施和退役的概念。核設施是指核動力廠及裝置，核動力廠以外的其他反應堆，核燃料循環(huán)設施和處理、貯存、處置放射性廢物的設施。退役，是指采取必要措施以便不再使用核設施的場所或設備的輻射劑量達到國家相關標準的要求。而核設施退役是核設施到達設計壽期后，為了保障人員和環(huán)境安全而采取一系列必要措施的行動。

中國參加的國際公約中明文規(guī)定了有關核設施退役的內(nèi)容的有《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。比如根據(jù)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第26條的規(guī)定，要求締約方采取適當步驟確保核設施退役的安全，與之對應我國《核設施退役安全要求》(GB/T 19597-2004)在配備有合格的人員，相應的應急準備，保存核設施退役重要資料的記錄等方面均做出了規(guī)定。與核設施退役相關的還有核應急的國際法律制度，比如說《及早通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》等。雖然這兩個公約并無明確規(guī)定核設施退役的應急制度，但是也可以給核設施退役提供法律依據(jù)。并且這兩個公約都是原則性很強的公約，可操作性差。值得注意的是我國對于這兩個公約中的爭端解決條款均提出保留。但從嚴格的角度來說，這幾個國際公約都屬于鼓勵性公約，缺乏強制力。

目前我國在核設施退役階段沒有專門的法律法規(guī)對其進行規(guī)制。關于核設施退役的問題也僅零散地在《核安全法》《中華人民共和國放射性污染防治法》(以下簡稱《放射性污染防治法》)《核電廠安全許可證件的申請和頒發(fā)》《放射性廢物安全管理條例》《中華人民共和國民用核設施安全監(jiān)督管理條例》(HAF001)《核電廠營運單位的應急準備和應急響應》(HAF00201-1998)《民用核燃料循環(huán)設施安全規(guī)定》(HAF301-1993)等有所提及，其中針對核設施退役的條款較少。例如，《核安全法》規(guī)定了核設施退役費用、放射性廢物處置費用由核設施營運單位承擔；核設施營運單位必須向有關部門提出核設施退役申請和提交核設施退役申請書、安全分析報告、環(huán)境影響評價文件、質(zhì)量保證文件等；對核設施營運單位規(guī)定了賠償責任等?！斗派湫晕廴痉乐畏ā芬?guī)定了核設施營運單位必須辦理退役審批手續(xù)；編制環(huán)境影響報告書；核設施的退役費用和放射性廢物處置費用必須提前預留資金等。

核設施退役的核心問題是通過建立行之有效的退役資金籌措機制來保障退役階段的經(jīng)費。大部分有核電的國家以法律的形式來規(guī)定退役資金的籌措機制及其使用方法?！斗派湫晕廴痉乐畏ā贰逗税踩ā分须m規(guī)定了核設施退役資金必須提前預提，并且退役資金由核設施營運單位承擔，但是規(guī)定的內(nèi)容都太過零散和籠統(tǒng)。我國國內(nèi)核電廠一般按照其建設成本的10%當做核設施退役資金，建立專門賬戶，并由核設施營運單位自行管理。但從目前的國際實踐來看，實際的核設施退役費用可能比核設施退役資金多很多。退役資金具有極大的不可預測性，諸多因素都可能影響退役資金的準確估算。并且對于退役資金計算辦法和提取辦法、退役資金管理方式、退役資金風險管理和退役資金的使用要求等問題均沒有相應的法律法規(guī)進行規(guī)制。

我國對核設施退役實施許可證管理制度，需要進行退役工作的核設施營運單位向國家核安全局提出退役申請，獲得批準后才能開展退役行動。但是，核設施的退役仍然沒有具體的監(jiān)管法律制度。核設施退役過程中會產(chǎn)生大量放射性污染物料,需要對其進行管理。核設施退役過程中一旦發(fā)生核事故，可能對相關人員、當?shù)鼐用窈铜h(huán)境造成嚴重的損害后果。我國應該建立合理合法的制度與程序讓當?shù)鼐用窆_參與并接受核設施退役工作的進行，并且制定相應的立法。

二、完善我國核設施退役的法律制度

我國應該在國際最新的退役安全標準的基礎上制定我國有關核設施退役的法律法規(guī)。由于核設施的不同，其退役過程可能存在不同的環(huán)節(jié)，因此核設施退役的法律制度需要在涉及到的每個退役環(huán)節(jié)中都制定具體和詳細的法律規(guī)定。當核設施運營單位實施退役時，可以實現(xiàn)核設施的完全和安全的退役。繼續(xù)完成“十三五”核設施退役的法律法規(guī)編制計劃，如《核設施退役安全評價》《民用核設施退役管理辦法》《核與輻射設施退役的安全評價導則》等部門規(guī)章和安全導則。

開展對核設施退役資金管理部門規(guī)章的研究，包括計算和提取退役資金的辦法、管理退役資金的方式、退役資金風險管理和退役資金的使用要求等有關核設施退役過程中的資金保障問題制定相應的法律制度。借鑒其他有經(jīng)驗的國家，對我國核設施退役的成本進行估算，盡可能減少預算的不確定性，從而制定有關核設施退役費用的標準，確保退役資金充足。

在核設施退役監(jiān)管和應急方面完善和制定相應的法律法規(guī)。因核設施退役對他國可能造成影響建立溝通協(xié)商機制和相應的法律制度，同時希望審管機構對核設施退役進行審查時充分考慮對他國可能產(chǎn)生的影響，避免造成不必要的國家責任。核設施退役過程中需要對環(huán)境、廢物分類、流出物等進行監(jiān)測。監(jiān)測活動貫穿整個退役工作中并且影響核設施的安全退役。從核設施退役過程中產(chǎn)生的環(huán)境安全的角度來說，退役廢物的安全管理至關重要，要充分考慮到核事故發(fā)生后可能出現(xiàn)的人員傷亡、設備損害和環(huán)境污染。對于退役過程中放射性污染物料的管理，采取必要措施使其減少廢物以及廢物無害化。

對于核設施退役產(chǎn)生的影響，尤其是對公眾的影響，建立完善的公平公正的公眾參與制度。同時加強核安全方面的宣傳工作，降低在退役工作可能產(chǎn)生問題的可能性，增加公眾對其的接受力。

減少因核設施退役技術產(chǎn)生的問題而發(fā)生事故的可能性。對于參與退役工作的人員合理安排其工作時間，因為操作時間越長對人體產(chǎn)生危害的可能性越大。并且控制核設施退役過程中廢物排放量，避免造成環(huán)境污染和承擔不必要的賠償責任。我國政府可以對核退役技術加大研發(fā)力度和投入必要的科研資金?？梢愿鶕?jù)和分析實際情況進行開發(fā)和研究核設施退役的市場和機會。

核設施的退役工作具有長期并且復雜繁瑣的特點，而我國對于核設施退役的監(jiān)管與標準還不是很成熟，應該加強國際合作為我國的核設施的退役工作增加國際經(jīng)驗。深化國際合作可以為我國在還不成熟的核設施退役方面的工作增加國際經(jīng)驗。

三、結語

核能雖然是一種高效、清潔的新能源，但也存在著很大的風險。核設施退役不僅是我國的難題，也是世界性的難題。我國核工業(yè)進入高速開展的階段，早期建設的核設施陸續(xù)到了設計壽期，核設施退役的法律制度的完善對我國實質(zhì)開展核設施的退役工作有很積極的作用。加強對核設施退役的技術研究一方面體現(xiàn)我國的科研水平，另一方面也為我國制定關于核設施退役的相關法律法規(guī)和安全標準提供扎實的理論基礎。我國對核設施退役的相關法律法規(guī)大部分僅是做了框架性和原則性的規(guī)定，可操作性不強。而核設施的安全和完全退役無論是對于環(huán)境安全還是公眾影響都有著很重大的意義，所以我國應該制定有關核設施退役的法律法規(guī)加以保障。制定完善的有關核設施退役的法律法規(guī)可以更好地為構建我國提出的核安全命運共同體打下堅實的法律基礎。