英國環(huán)境審計的發(fā)展與啟示

□程 亭

英國的政府機構(gòu)設(shè)置有其自身的特色，其環(huán)境審計主體及職能多樣化，由于英國是歐盟成員，使其環(huán)境審計不僅要遵循本國標準還需參照歐盟標準，英國環(huán)境審計制度與推進可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系。

一、英國環(huán)境審計主體及職能多樣化

(一)英國環(huán)境審計委員會及職能。英國有專門的環(huán)境審計委員會(Environmental Audit Committee，簡稱EAC)，成立于1997年，隸屬于英國下議院，負責(zé)公共部門或機構(gòu)的環(huán)境績效審計，著眼點為可持續(xù)目標的實現(xiàn)性和合理性，以及必要行動的執(zhí)行性，其通過調(diào)查和研究形成報告上呈議會。不像大多數(shù)的專責(zé)委員會，EAC的職責(zé)具有跨部門性而非側(cè)重于某一特定的部門工作，EAC積極與其他專責(zé)委員會良好合作，以處理部分職責(zé)的重合。EAC突破“審計”的監(jiān)督職能，還關(guān)注各類政策存在的問題、開支的合理性和效果性、公共服務(wù)目標的實現(xiàn)性以及政策提案的執(zhí)行情況。EAC的“審計”領(lǐng)域涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、廢棄廢物處置等多個方面。英國各政府部門從EAC的工作報告中獲取改善環(huán)境，推進可持續(xù)發(fā)展的各種建議。

(二)英國國家審計署及職能。英國國家審計署(National Audit Office，簡稱NAO)，獨立于政府，負責(zé)審計中央政府部門和范圍廣泛的公共機構(gòu)。NAO根據(jù)英國《國家審計法》，有權(quán)審計政府部門的環(huán)境活動及其影響，通常選擇具有重大環(huán)保責(zé)任的政府部門或機構(gòu)實施環(huán)境績效審計，主要審查被審計單位自身活動的環(huán)境影響，對有重大環(huán)境影響的環(huán)境政策和方針的執(zhí)行以及環(huán)境管理的有效性。對于政策執(zhí)行情況的績效分析，NAO沒有權(quán)限對政策目的的價值予以質(zhì)詢，但可以審查政策決定過程、為達到政策目的所使用的手段、政策達到目標的程度、政策的其他結(jié)果等。NAO只對中央政府部門及代理機構(gòu)和主辦機構(gòu)有管轄權(quán)，而英國審計委員會(Audit Commission，簡稱AC)作為另一個獨立機構(gòu)，有權(quán)對地方政府進行審計，如果環(huán)境政策責(zé)任由兩級政府共同承擔，則兩個機構(gòu)可以合作審計。對于環(huán)境審計證據(jù)與數(shù)據(jù)的獲取，NAO重視編制和利用檢查表，并聘請專家參與審計，借助英國環(huán)保部門的設(shè)備和數(shù)據(jù)系統(tǒng)。NAO的審計角色對英國的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。NAO對EAC給予多方面的支持，提供借調(diào)人員，其簡報和報告也為EAC的研究提供信息和數(shù)據(jù)。

(三)英國審計委員會及職能。英國實行地方分權(quán)制，英國審計委員會(以下簡稱AC)負責(zé)對地方政府服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計。各種組織為英國地方環(huán)境審計獻計獻策，1989年大都會政府協(xié)會的《未來行動 環(huán)境優(yōu)先》一文提出對地方政策審計要包含對環(huán)境方面政策審計，同年環(huán)保組織地球之友(Friends of the Earth)在《地方政府環(huán)境憲章——可行性建議》中擬定了地方政府環(huán)境審計的實施框架，1991年地方政府管理委員會發(fā)布詳細的環(huán)境審計指南。早期地方政府環(huán)境審計側(cè)重于審核環(huán)境狀況，少有關(guān)注受托責(zé)任和執(zhí)行鑒證，《地方21世紀議程》行動計劃為地方政府環(huán)境審計帶來轉(zhuǎn)變，1997年AC發(fā)布《作為環(huán)境受托人的地方政府》報告，強調(diào)為證明地方政府已執(zhí)行《地方21世紀議程》行動計劃，AC要求他們按照地方環(huán)境管理與審計計劃(LA-EMAS)發(fā)布報告，彰顯環(huán)境審計的作用。在持續(xù)多年的地方政府“綠色化”中，環(huán)境審計扮演了重要角色，與地方可持續(xù)發(fā)展目標的達成聯(lián)系緊密，確保地方政府受托環(huán)保責(zé)任得以履行。

二、英國環(huán)境審計指南不斷變化

(一)BS 7750。英國行業(yè)聯(lián)盟(CBI)借鑒國際商會的環(huán)境審計指南，在1990年出版了《縮短差距：企業(yè)環(huán)境審計指南》。而為回應(yīng)對現(xiàn)實的和潛在的環(huán)境風(fēng)險和危害的關(guān)注，英國標準所1992年制定BS 7750——環(huán)境管理系統(tǒng)標準，1994年予以修訂，BS 7750以ISO 9000為基礎(chǔ)，是世界首個針對企業(yè)的環(huán)境認證計劃，BS 7750由企業(yè)自愿執(zhí)行。根據(jù)BS 7750，企業(yè)需要設(shè)立環(huán)境政策和目標，為管理系統(tǒng)提供原始基礎(chǔ)和方向，并告知員工和公眾，明確企業(yè)應(yīng)遵循的環(huán)境法律法規(guī)，致力于環(huán)境管理開發(fā)、實施和完善。而環(huán)境審計是BS 7750的重要內(nèi)容之一，環(huán)境管理系統(tǒng)需要有計劃的、全面的和定期的審計，以確保其有效運行，達成設(shè)定的目標，使系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)法規(guī)和標準持續(xù)改進。BS 7750對確定審核目標、界定審核范圍、審核程序等都有所要求。實施BS 7750環(huán)境審核后，英國企業(yè)認證活動開展起來，引入獨立第三方證明企業(yè)的環(huán)境績效。1996年ISO 14001發(fā)布，其影響也逐步擴大，1997年BS 7750終止。

(二)EMAS。20世紀90年代初，歐共體的大多數(shù)環(huán)境政策是以傳統(tǒng)的“命令和控制”式法規(guī)風(fēng)格為基礎(chǔ)，典型的如排放和環(huán)境質(zhì)量標準與許可證。由于環(huán)境法規(guī)的傳統(tǒng)風(fēng)格無法利用企業(yè)的創(chuàng)造力，歐共體試圖開發(fā)以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境工具俘獲企業(yè)的力量，直接引導(dǎo)它們改善環(huán)境業(yè)績。在此背景下，歐盟參照英國BS 77550設(shè)計且于1993年提出歐盟生態(tài)環(huán)境管理與審計計劃(EU Eco-Management and Audit Scheme，簡稱EMAS)，作為一種環(huán)境工具，EMAS有助于企業(yè)和其他組織評價、報告和改進其環(huán)境業(yè)績，1995年，工業(yè)企業(yè)或組織可自愿參加EMAS，而后擴展到任何類型組織。EMAS的目標在于持續(xù)改善各類組織的環(huán)境和財務(wù)業(yè)績，向利益相關(guān)者和社會展示環(huán)境成就。

內(nèi)部環(huán)境審計是EMAS的組成要素，意味著組織要對其環(huán)境績效，以及為保護環(huán)境而設(shè)計的管理系統(tǒng)和過程進行系統(tǒng)、書面、定期和客觀評價。1997年，英國要求其地方政府也實施EMAS，利用環(huán)境審計解決地方政府面臨的關(guān)鍵環(huán)境問題，綜合評估他們在環(huán)境方面的工作績效。EMAS在2001年和2009年進行過兩次修訂，2009年第三版EMAS增進了該計劃的適用性和可靠性，對于環(huán)境審計方面，其修訂審計周期，可擴展到4年以更適用于中小企業(yè)，提出環(huán)境績效核心指標和其他相關(guān)指標以助于充分記錄環(huán)境績效和實現(xiàn)組織間與組織內(nèi)部多年度的環(huán)境業(yè)績比較，利于組織實施環(huán)境績效審計。

三、英國環(huán)境審計發(fā)展的啟示

(一)強化受托環(huán)保責(zé)任刺激環(huán)境審計制度需求。受托環(huán)保責(zé)任的存在是產(chǎn)生環(huán)境審計制度需求的前提之一，受托環(huán)保責(zé)任弱化或消失則會導(dǎo)致各類組織制度需求缺失，英國采取多種手段強化受托環(huán)保責(zé)任有力地刺激了各類組織環(huán)境審計制度需求。在可持續(xù)發(fā)展框架下，英國將環(huán)保責(zé)任作為各級政府的重要責(zé)任之一，各級政府在環(huán)境方面的行動計劃與目標明確。在英國市場中，獲取環(huán)境管理體系認證對提高企業(yè)競爭力的作用不可小視，因而企業(yè)更主動地自覺履行其受托環(huán)保責(zé)任。以上各方面皆有效促進了環(huán)境審計制度需求。

(二)環(huán)境審計制度兼顧中小企業(yè)。中小企業(yè)數(shù)量多，涵蓋行業(yè)廣，相當一部分集中在造紙、制革、水泥、電鍍、印染、采礦等重污染行業(yè)，中小企業(yè)對環(huán)境治理的重視程度、經(jīng)濟能力和技術(shù)水平參差不齊，而且其布局分散，污染種類多，使得對中小企業(yè)環(huán)境治理的監(jiān)管成本高、難度大。英國環(huán)境審計指南和規(guī)程的制定皆對中小企業(yè)的特殊情況予以了考慮，并采取各種途徑指導(dǎo)其實施環(huán)境審計。

(三)增加環(huán)境績效審計比重。環(huán)境績效審計在英國環(huán)境審計中占了很大的比重，環(huán)境合規(guī)審計和財務(wù)審計是環(huán)境審計的基礎(chǔ)類型，而環(huán)境績效審計代表發(fā)展趨勢。環(huán)境法律法規(guī)的遵循性和環(huán)保資金使用的合規(guī)性是我國現(xiàn)階段環(huán)境審計的主要內(nèi)容，而可持續(xù)發(fā)展強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的綜合發(fā)展，環(huán)境審計要與調(diào)整環(huán)境資源配置、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和提高社會發(fā)展質(zhì)量結(jié)合起來，環(huán)境資源利用效益、環(huán)保資金使用和項目運行的效率與效果、環(huán)境政策的合理性、環(huán)保工作績效等應(yīng)逐步成為我國環(huán)境審計的重點內(nèi)容。