金融機(jī)構(gòu)防范PPP政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之探析
——基于財(cái)金［2019］10號(hào)文的解讀

張 童（博士）

PPP（Public-Private Partnership）模式自 2014 年開始在我國(guó)得到廣泛推廣，政府與社會(huì)資本合作的方式在促進(jìn)公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、緩解政府財(cái)政資金壓力等方面發(fā)揮了顯著作用。然而，各地大量PPP 項(xiàng)目也暴露出政府隱性債務(wù)激增、支出責(zé)任固化甚至超出自身財(cái)力、借助PPP 項(xiàng)目變相融資等問題。為此，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門近幾年陸續(xù)出臺(tái)了以地方政府、金融機(jī)構(gòu)為規(guī)制對(duì)象的一系列監(jiān)管文件，并多次組織開展檢查、整改與追責(zé)，尤其是2019年3月8日財(cái)政部最新發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金［2019］10 號(hào)），號(hào)稱PPP 監(jiān)管史上最嚴(yán)文件，矛頭直指政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的遏制與處理。

在這一背景下，鑒于融資在PPP 項(xiàng)目運(yùn)作中至關(guān)重要的地位，銀行、券商、信托、基金或租賃公司等金融機(jī)構(gòu)作為PPP 項(xiàng)目的重要參與方，提供的資金往往高達(dá)項(xiàng)目總投資的70%以上，一旦逾越監(jiān)管紅線，將對(duì)其自身乃至PPP 項(xiàng)目運(yùn)作產(chǎn)生難以估量的損失。本文具體分析PPP 模式下政府隱性債風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響，并結(jié)合財(cái)金［2019］10號(hào)文的有關(guān)監(jiān)管思路，探究金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)路。

一、PPP政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響

何謂政府隱性債務(wù)？哪些情形會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)？這些是厘清金融機(jī)構(gòu)是否面臨政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所要解決的首要問題。實(shí)務(wù)中一直存在PPP 模式下政府支出責(zé)任是否構(gòu)成政府隱性債務(wù)的疑問，若不構(gòu)成，金融機(jī)構(gòu)便不可能涉足政府隱性債務(wù)范疇。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府隱性債務(wù)是指沒有按預(yù)算法納入預(yù)算管理而實(shí)現(xiàn)“顯性化”、但最終由政府承擔(dān)支付責(zé)任的債務(wù)，雖然目前來看其不是政府需償還的債務(wù)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)構(gòu)成政府的支付義務(wù)。若政府支出責(zé)任依法納入預(yù)算管理且滿足合法合規(guī)的規(guī)范性要求，則不構(gòu)成政府隱性債務(wù)。具體到PPP 模式中，政府支出責(zé)任通常包括三類：資本金、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助、政府提供擔(dān)保的融資，前兩類是政府依法或按照PPP 合同必須承擔(dān)的支出責(zé)任，一般與財(cái)政預(yù)算銜接，第三類則是政府在PPP 項(xiàng)目公司無法向金融機(jī)構(gòu)償還融資款的情形下才承擔(dān)的或然性責(zé)任，不會(huì)體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算、政府資產(chǎn)負(fù)債表中。顯然，第三類情形將構(gòu)成政府隱性債務(wù)。此外，實(shí)踐中還普遍存在政府借助PPP 外殼變相融資的情形，例如將不宜采取PPP 模式的項(xiàng)目包裝成PPP 項(xiàng)目、物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證未獲批準(zhǔn)、資本金不到位或以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或不符合其他規(guī)范要求等，也視作政府隱性債務(wù)?？傊?，政府隱性債務(wù)是PPP模式不可忽視的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

若PPP 項(xiàng)目牽涉政府隱性債務(wù)，將構(gòu)成政府的違法違規(guī)舉債，威脅到政府財(cái)政安全，監(jiān)管制度也會(huì)予以嚴(yán)肅處理和懲治。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)通過貸款、基金、信托、融資租賃等融資模式向PPP 項(xiàng)目建設(shè)投入資金后，主要風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在以下方面：

1.政府無法通過財(cái)政預(yù)算進(jìn)行支付，金融機(jī)構(gòu)喪失還款來源的保障。PPP 模式通常是由政府與社會(huì)資本方協(xié)商成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資與承擔(dān)償還義務(wù)，項(xiàng)目公司償還融資款及利息的主要來源是政府對(duì)其的財(cái)政支付，主要表現(xiàn)為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的形式[1]。就此而言，政府財(cái)政支付直接決定了金融機(jī)構(gòu)能否如期回款。然而，PPP 項(xiàng)目一般耗資較大、建設(shè)進(jìn)度慢、合作期限長(zhǎng)、回報(bào)時(shí)間滯后，金融機(jī)構(gòu)難以預(yù)見與控制因PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)期退庫(kù)或運(yùn)作失敗導(dǎo)致的政府無法進(jìn)行財(cái)政支付的風(fēng)險(xiǎn)[2]。2017 年財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中明確了對(duì)地方政府隱性債務(wù)實(shí)行“不兜底、不救助、不買單”的處理原則，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92號(hào)）與財(cái)金［2019］10 號(hào)文已禁止構(gòu)成政府隱性債務(wù)的PPP 項(xiàng)目入庫(kù)，已入庫(kù)則清退，若PPP 項(xiàng)目不在庫(kù)中，不得通過財(cái)政預(yù)算安排支付，這導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨回款渠道阻斷的顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是目前大量PPP 項(xiàng)目已入庫(kù)、處于執(zhí)行階段、逐步邁入運(yùn)營(yíng)期，金融機(jī)構(gòu)提供的大額資金早已投入使用，PPP 項(xiàng)目前期不規(guī)范操作引起的以上風(fēng)險(xiǎn)后續(xù)可能愈加凸顯。

2.金融機(jī)構(gòu)可能遭受處罰追究。這主要體現(xiàn)在財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金［2018］23 號(hào)）中，要求國(guó)有金融企業(yè)不得為資本金來源、運(yùn)作程序或政府擔(dān)保兜底等方面存在違規(guī)情形、牽涉政府隱性債務(wù)的PPP項(xiàng)目提供融資，如有違反，可能對(duì)國(guó)有金融企業(yè)給予下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)的處罰，財(cái)政部門也會(huì)將檢查處理結(jié)果視情況抄送金融監(jiān)管部門。

二、財(cái)金［2019］10號(hào)文中有關(guān)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控思路

財(cái)金［2019］10 號(hào)文是基于特定的監(jiān)管環(huán)境發(fā)布的，即：為強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理、防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)資委以及發(fā)改委近年來密集出臺(tái)了一系列的監(jiān)管文件，對(duì)項(xiàng)目審批、運(yùn)作、融資等多個(gè)環(huán)節(jié)提出了日趨嚴(yán)格的合規(guī)要求，財(cái)金［2019］10 號(hào)文則標(biāo)志著監(jiān)管要求與標(biāo)準(zhǔn)邁入了新階段。財(cái)金［2019］10 號(hào)文并非單一孤立的文件，它是對(duì)以往PPP 監(jiān)管文件的繼承、調(diào)整、細(xì)化、補(bǔ)充與整合，這些文件分別從不同層面構(gòu)建了PPP 項(xiàng)目合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括：①財(cái)辦金［2017］92 號(hào)文從PPP項(xiàng)目庫(kù)規(guī)范管理的角度，嚴(yán)設(shè)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)，以遏制政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，其中大部分標(biāo)準(zhǔn)已由財(cái)金［2019］10 號(hào)文延續(xù)與細(xì)化。②國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管［2017］192號(hào)）從中央企業(yè)參與PPP規(guī)范管理、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)利益的角度，對(duì)中央企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP 項(xiàng)目的合規(guī)性提出了要求。③財(cái)金［2018］23 號(hào)文重點(diǎn)從PPP 融資的角度，首次將國(guó)有金融機(jī)構(gòu)作為規(guī)制對(duì)象，規(guī)范國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的投融資行為，禁止其對(duì)不滿足合規(guī)條件的PPP 項(xiàng)目提供融資。④財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金［2018］54號(hào)）主要對(duì)財(cái)政部核查發(fā)現(xiàn)問題的173 個(gè)PPP 示范項(xiàng)目的處置方式進(jìn)行了規(guī)定，并要求各地政府引以為戒、加強(qiáng)合規(guī)管理。

在上述文件的基礎(chǔ)上，財(cái)金［2019］10 號(hào)文圍繞政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的主旨，系統(tǒng)性地提出了PPP 項(xiàng)目應(yīng)符合的具體要求與罰則，大致可歸納為兩方面：第三條從反面厘定了構(gòu)成政府隱性債務(wù)的具體情形，違規(guī)者應(yīng)承擔(dān)限期整改、退庫(kù)或問責(zé)的不利后果；第二條從正面明確了確保PPP 項(xiàng)目規(guī)范應(yīng)符合的條件，規(guī)范的PPP 項(xiàng)目不會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)。通過上述“一正一反”的設(shè)計(jì)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)PPP融資業(yè)務(wù)既有約束，也有指引和啟發(fā)。

（一）觸及政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之情形厘定

財(cái)金［2019］10 號(hào)文第三條規(guī)定了 PPP 項(xiàng)目不得逾越的合規(guī)紅線，也即禁止出現(xiàn)的情形，有的情形已確定會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)，有的則可能會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)，相應(yīng)的罰則也存在差異。該文件規(guī)定的禁止出現(xiàn)的情形可概括為以下三方面：

1.禁止政府方或政府方出資代表提供各種形式的兜底性文件。大量PPP項(xiàng)目在采購(gòu)階段，地方政府為拓寬融資渠道，同意出具向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、保障項(xiàng)目最低收益、承諾將融資本息納入地方財(cái)政預(yù)算等兜底性文件。盡管此類文件未必會(huì)產(chǎn)生法律意義上的約束力，但在項(xiàng)目失敗的情形下仍可能致使地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有損政府信用和形象，財(cái)金［2019］10 號(hào)文等監(jiān)管文件也將其認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。鑒于此，監(jiān)管層面曾多次明令禁止政府出具此類兜底性文件，并逐步擴(kuò)大禁止出具方主體范疇。例如：財(cái)金［2018］54 號(hào)文已規(guī)定“政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保”；財(cái)辦金［2017］92號(hào)文則將“政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失”列為違法違規(guī)舉債擔(dān)保情形之一。在此基礎(chǔ)上，財(cái)金［2019］10 號(hào)文第三條規(guī)定的第一類絕對(duì)禁止情形為“存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的”?？梢?，在現(xiàn)行監(jiān)管制度下，禁止出具兜底性文件的主體已由政府、政府指定機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到政府方或政府方出資代表。政府方出資代表一般為政府指定出資的國(guó)有企業(yè)。按照財(cái)金［2019］10號(hào)文的規(guī)定，一旦出具此類兜底性文件，則PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支付責(zé)任已然構(gòu)成政府隱性債務(wù)，罰則為已入庫(kù)項(xiàng)目予以清退、提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，這已觸碰PPP項(xiàng)目的合規(guī)底線，不給予任何補(bǔ)救或回旋的余地。

2.補(bǔ)充地方政府融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方的限制條件。財(cái)金［2019］10號(hào)文第三條規(guī)定的另一類禁止情形是“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的”。違規(guī)者應(yīng)限期完成整改，否則已入庫(kù)項(xiàng)目予以清退，涉及增加政府隱性債務(wù)的，提請(qǐng)有關(guān)部門予以問責(zé)。此規(guī)定主要是對(duì)此前監(jiān)管文件遺留的空白或爭(zhēng)議進(jìn)行填補(bǔ)。如地方政府融資平臺(tái)本由地方政府直接投資和管理，由其作為社會(huì)資本方則意味著PPP 項(xiàng)目完全由政府控制，喪失了PPP 項(xiàng)目吸引社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。為此，按照財(cái)金［2019］10 號(hào)文發(fā)布之前的監(jiān)管要求，除個(gè)別情形（如融資平臺(tái)控股的國(guó)有上市公司，已按規(guī)定轉(zhuǎn)型、實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)）外，融資平臺(tái)不得成為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方。然而，為規(guī)避該限制，實(shí)踐中產(chǎn)生了未轉(zhuǎn)型融資平臺(tái)以其控制的子公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的方式，這已違背監(jiān)管本意。針對(duì)該問題，財(cái)金［2019］10號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)不得參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)也不得參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。

3.PPP 項(xiàng)目不得存在的其他情形。此為財(cái)金［2019］10 號(hào)文對(duì)此前監(jiān)管文件有關(guān)合規(guī)性要求的復(fù)述和強(qiáng)調(diào)，具體包括：社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任；政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤；未經(jīng)法定程序選擇社會(huì)資本方；未按規(guī)定通過物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施；以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)；未按規(guī)定及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假信息等。違規(guī)者應(yīng)限期完成整改，否則已入庫(kù)項(xiàng)目予以清退，涉及增加政府隱性債務(wù)的，提請(qǐng)有關(guān)部門予以問責(zé)。

（二）規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之條件厘定

盡管財(cái)金［2019］10 號(hào)文第三條劃了紅線、列明了牽涉政府隱性債務(wù)的“負(fù)面清單”，但也在第二條提出了規(guī)范的PPP 項(xiàng)目應(yīng)符合的條件，也即列明了不會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)的“正面清單”。按此理解，該文件間接認(rèn)可了規(guī)范的PPP項(xiàng)目不產(chǎn)生政府隱性債務(wù)。這為金融機(jī)構(gòu)識(shí)別和規(guī)避政府隱性債務(wù)雷區(qū)指明了方向、消除了顧慮、提供了便利。財(cái)金［2019］10號(hào)文第二條提出的規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)滿足的條件可歸納為以下兩方面：

1.重申此前監(jiān)管文件所述的PPP 項(xiàng)目合規(guī)性要求。例如：PPP模式僅限于適用公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證；項(xiàng)目資本金應(yīng)符合規(guī)定比例，須由項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納；應(yīng)按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，并及時(shí)、充分地披露項(xiàng)目信息；每年度本級(jí)全部PPP 項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%等。

2.做了細(xì)節(jié)性的補(bǔ)充。為消除此前監(jiān)管文件表述不明引起的爭(zhēng)議，或呼應(yīng)與加持此前監(jiān)管文件的要求，財(cái)金［2019］10號(hào)文第二條做了細(xì)化規(guī)定：PPP項(xiàng)目原則上合作期限不低于10年，填補(bǔ)了此前文件未明確要求合作期限或僅描述為“需求長(zhǎng)期穩(wěn)定”的缺憾；為呼應(yīng)財(cái)金［2018］54 號(hào)文有關(guān)“嚴(yán)格審查簽約主體，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同”的要求，進(jìn)一步明確政府方的簽約主體僅限于縣級(jí)及其以上政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。此外，本條還列明了新上政府付費(fèi)項(xiàng)目需滿足的條件，并補(bǔ)充明確了新簽項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出等財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)管要求。

三、財(cái)金［2019］10號(hào)文對(duì)金融機(jī)構(gòu)防范PPP政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的啟示

（一）辯證看待財(cái)金［2019］10號(hào)文的雙重影響

雖然財(cái)金［2019］10 號(hào)文在字面上未將金融機(jī)構(gòu)作為約束對(duì)象，但不意味著它與金融機(jī)構(gòu)沒有任何關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，該文件對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響呈現(xiàn)顯著的雙重性，既上了“緊箍咒”，明確了哪些情形牽涉政府隱性債務(wù)而不得提供融資，也點(diǎn)亮了“指明燈”，明確了PPP項(xiàng)目符合哪些條件就不會(huì)牽涉政府隱性債務(wù)，可開展融資業(yè)務(wù)。

財(cái)金［2019］10 號(hào)文確立的“負(fù)面清單”將限制新增PPP 的數(shù)量與規(guī)模，甚至導(dǎo)致大量已入庫(kù)項(xiàng)目的清退，結(jié)果是壓縮了金融機(jī)構(gòu)介入PPP 項(xiàng)目的空間，增加了回款來源風(fēng)險(xiǎn)敞口。PPP項(xiàng)目是否已入財(cái)政部項(xiàng)目管理庫(kù)，是金融機(jī)構(gòu)評(píng)判PPP 項(xiàng)目合規(guī)與否的重要依據(jù)，在“負(fù)面清單”致使PPP 項(xiàng)目入庫(kù)條件趨嚴(yán)，已入庫(kù)的存量項(xiàng)目隨時(shí)可能面臨檢查、清理與整頓的背景下，金融機(jī)構(gòu)有必要對(duì)PPP 項(xiàng)目融資確立更加嚴(yán)謹(jǐn)、緊縮的條件，審慎看待未入庫(kù)、已退庫(kù)或存在退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的PPP 項(xiàng)目，考慮暫停融資業(yè)務(wù)或提高審批期限、放款前提、融資成本以及擔(dān)保等融資條件。值得注意的是，針對(duì)“負(fù)面清單”所列情形的理解，筆者認(rèn)為不宜作擴(kuò)大解釋，否則容易導(dǎo)致對(duì)財(cái)金［2019］10 號(hào)文的過度解讀，泛化對(duì)PPP 正常業(yè)務(wù)的不利影響，甚至偏離該文件鼓勵(lì)PPP 項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的本意。相反，應(yīng)當(dāng)基于該文件試圖避免固化政府支付責(zé)任、防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、杜絕借助PPP項(xiàng)目變相融資的本意，以及相關(guān)法律法規(guī)的具體要求，判斷PPP 項(xiàng)目是否構(gòu)成“負(fù)面清單”所列情形，若不違反上述意圖或規(guī)定，則金融機(jī)構(gòu)不宜將其列入“負(fù)面清單”、放棄提供融資。

財(cái)金［2019］10 號(hào)文通過“正面清單”間接認(rèn)可了規(guī)范的PPP 項(xiàng)目不會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)，并明確了規(guī)范的PPP 項(xiàng)目所需滿足的條件，這為金融機(jī)構(gòu)識(shí)別和規(guī)避政府隱性債務(wù)所導(dǎo)致的各類風(fēng)險(xiǎn)提供了指引和便利。實(shí)際上，財(cái)金［2019］10 號(hào)文的標(biāo)題和首段中“推進(jìn)”“規(guī)范發(fā)展”“有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“充分發(fā)揮PPP模式積極作用”“補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板”“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”等措辭已蘊(yùn)含了文件的初衷：PPP 項(xiàng)目不是不讓做，而是要規(guī)范地做，而規(guī)范與否的重要考量標(biāo)準(zhǔn)為“是否符合防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)性要求”。就此而言，“正面清單”可作為金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)PPP項(xiàng)目合規(guī)性、可融資的識(shí)別依據(jù)。

（二）避免接受政府方出資代表的任何兜底性文件

在PPP 領(lǐng)域，政府出具兜底性文件一直是談之色變、但又無法杜絕的現(xiàn)象，它是金融機(jī)構(gòu)夢(mèng)寐以求的增信方式，也是監(jiān)管制度重點(diǎn)懲治的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭[3]。財(cái)金［2019］10 號(hào)文在重申政府兜底的PPP 項(xiàng)目直接構(gòu)成政府隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府方出資代表出具的兜底性文件也視同政府兜底。鑒于政府方出資代表多是地方政府融資平臺(tái)或國(guó)有企業(yè)，由其出具的回購(gòu)本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、還款承諾或其他擔(dān)保均涉嫌違規(guī)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)避免接受此類兜底性文件，否則直接確認(rèn)為牽涉政府隱性債務(wù)。然而，除政府、政府指定機(jī)構(gòu)與政府方出資代表之外，其他企業(yè)為償還融資款所提供的擔(dān)保應(yīng)當(dāng)不涉嫌產(chǎn)生政府隱性債務(wù)，只要該企業(yè)并非政府指定或委托，而是為取得擔(dān)保收益而自愿為項(xiàng)目增信，就應(yīng)認(rèn)定為正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，這有助于緩釋金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

但不可回避的問題是，中央企業(yè)等國(guó)有資本作為社會(huì)資本方參與大型基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)象比比皆是[4]，國(guó)資發(fā)財(cái)管［2017］192號(hào)文要求中央企業(yè)“在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)?！?。該要求明顯與財(cái)金［2019］10 號(hào)文禁止政府方出資代表出具擔(dān)保的有關(guān)規(guī)定存在沖突：PPP 項(xiàng)目的投資方為政府方出資代表、中央企業(yè)作為社會(huì)資本方的情況下，國(guó)資發(fā)財(cái)管［2017］192 號(hào)文禁止中央企業(yè)超過股權(quán)比例為融資提供擔(dān)保，財(cái)金［2019］10 號(hào)文則禁止政府方出資代表為融資提供任何擔(dān)保，結(jié)果是金融機(jī)構(gòu)只能獲得中央企業(yè)提供的不足額擔(dān)保，接受中央企業(yè)超出股權(quán)比例的擔(dān)保和政府方出資代表的擔(dān)保均涉嫌違規(guī)。究其本質(zhì)，上述沖突源于PPP項(xiàng)目固有的社會(huì)資本方與政府之間的利益難以調(diào)和，現(xiàn)階段我國(guó)PPP 項(xiàng)目多采用銀行貸款等債權(quán)融資，股權(quán)融資較少，以及國(guó)資委、財(cái)政部監(jiān)管側(cè)重不一致的現(xiàn)實(shí)因素[5]。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，解決該問題的根本在于調(diào)整增信結(jié)構(gòu)，以PPP項(xiàng)目本身的資產(chǎn)、收入或權(quán)益作為融資擔(dān)保，降低投資方的信用擔(dān)保比重[6]。

（三）構(gòu)建涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的合規(guī)管控機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目監(jiān)管文件均是以國(guó)務(wù)院主管部門制定的規(guī)章、政策或操作指南為主，地方政府補(bǔ)充制定相應(yīng)的具體細(xì)則。但缺少法律或行政法規(guī)等較高層級(jí)的調(diào)整規(guī)范，最高位階的文件僅是部門規(guī)章，規(guī)制范圍僅限于財(cái)政部、國(guó)資委等部門限定職權(quán)內(nèi)，且內(nèi)容多體現(xiàn)于短期管理目標(biāo)，沒有立足PPP 整體行業(yè)確立長(zhǎng)期穩(wěn)定的規(guī)制目標(biāo)，缺乏穩(wěn)定性。這需要國(guó)家層面推進(jìn)PPP專項(xiàng)立法，形成專項(xiàng)法律或行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件共同搭建的PPP規(guī)制體系[7]。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，在現(xiàn)階段監(jiān)管文件眾多、制定主體和規(guī)定內(nèi)容不盡相同的背景下，更應(yīng)從縱向角度研究不同時(shí)期文件的規(guī)制重點(diǎn)，尤其要在掌握以往文件要求的基礎(chǔ)上，著重關(guān)注財(cái)金［2019］10 號(hào)文重申的老要求、增加的新標(biāo)準(zhǔn)，主要包括兩方面措施：

其一，財(cái)金［2019］10 號(hào)文第二條、第三條系統(tǒng)地梳理與整合了規(guī)范的PPP項(xiàng)目所需滿足的六項(xiàng)條件、五類禁止情形，這為金融機(jī)構(gòu)審查PPP項(xiàng)目合規(guī)性要件提供了權(quán)威統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上搭建了PPP 項(xiàng)目合規(guī)性審查的標(biāo)準(zhǔn)體系，金融機(jī)構(gòu)有必要將其嵌入PPP 融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范流程中。具體而言，應(yīng)結(jié)合財(cái)金［2019］10號(hào)文等監(jiān)管文件的內(nèi)容，注意審查PPP項(xiàng)目有無政府方或其指定機(jī)構(gòu)、出資代表出具兜底性文件，PPP合同主體，績(jī)效掛鉤付費(fèi)情況，入庫(kù)狀態(tài)，“兩評(píng)”程序，資本金繳付，財(cái)政預(yù)算安排等方面，尤其要注意該文件中有關(guān)新上政府付費(fèi)類PPP 項(xiàng)目的合規(guī)要求。若財(cái)金［2019］10 號(hào)文與此前文件存在重合或細(xì)化，則彼此結(jié)合進(jìn)行審查；若其與此前文件存在沖突且為同一出臺(tái)部門，則以該文件為準(zhǔn)。例如，財(cái)政部《對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函［2017］85號(hào)）中提出了政府性預(yù)算基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以為PPP 項(xiàng)目提供支出，且不受10%的限制，但財(cái)金［2019］10 號(hào)文對(duì)此做了糾正，明確要求每年P(guān)PP 項(xiàng)目財(cái)政支出不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算的10%，新簽約的項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。

其二，建立融資能進(jìn)亦能出的動(dòng)態(tài)機(jī)制。由于PPP 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與付費(fèi)周期長(zhǎng)達(dá)10 年以上，這也延長(zhǎng)了金融機(jī)構(gòu)的回款期限，但債務(wù)人的資信狀況、政策環(huán)境、PPP項(xiàng)目運(yùn)作效果在此期限內(nèi)不可能一成不變。財(cái)金［2019］10 號(hào)文再次釋放出PPP 項(xiàng)目入庫(kù)并不意味著高枕無憂，而是能進(jìn)亦能出的信號(hào)，與之相匹配，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)確立融資能進(jìn)亦能出、合規(guī)性審查涵蓋PPP 項(xiàng)目全生命周期的管理機(jī)制。具體而言，針對(duì)新承接的PPP項(xiàng)目，在貸款合同、融資租賃合同、保理合同等各類融資協(xié)議中設(shè)置條款，約定金融機(jī)構(gòu)有權(quán)在PPP 項(xiàng)目退庫(kù)情形下要求提前還款、終止合作，以鎖定金融機(jī)構(gòu)的未來救濟(jì)渠道。針對(duì)正在履行的存量PPP項(xiàng)目，持續(xù)關(guān)注PPP項(xiàng)目庫(kù)的變動(dòng)，一旦出現(xiàn)被限令整改或可能清退出庫(kù)的情況，盡早與項(xiàng)目公司及其股東、地方政府等主體進(jìn)行磋商，以及時(shí)應(yīng)對(duì)與止損。