廣西創(chuàng)新財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式研究

廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳課題組

內(nèi)容提要：為有效應(yīng)對財(cái)政收支矛盾，廣西通過政府投資引導(dǎo)基金、政府和社會(huì)資本合作（以下簡稱“PPP”）等方式大力推動(dòng)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式（以下簡稱“財(cái)政支持方式”）創(chuàng)新。但從實(shí)施情況和效果來看，仍存在創(chuàng)新支出比重偏小、社會(huì)資本積極性不高、政策運(yùn)用不充分不規(guī)范、執(zhí)行效果不理想等問題。為用好用足用活財(cái)政資金，本文通過借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，提出要更加注重立法監(jiān)管、注重調(diào)動(dòng)國有資本力量、注重優(yōu)化進(jìn)退機(jī)制、注重安排合理回報(bào)、注重強(qiáng)化績效評估、注重優(yōu)化政策性融資方式等工作建議。

新常態(tài)下，廣西不斷發(fā)揮“理財(cái)之政”思路，實(shí)施“六強(qiáng)”型財(cái)政理念，通過創(chuàng)新財(cái)政支持方式，不斷推進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。但與高速增長的支出相比，這些準(zhǔn)財(cái)政帶動(dòng)的財(cái)力仍不足以彌補(bǔ)收支缺口，如何進(jìn)一步深化財(cái)政支持方式改革，仍是值得深入研究的問題。

一、財(cái)政支持方式的基本理論與實(shí)踐簡介

（一）基本理論

根據(jù)有償性、必要性、撥款途徑和支持目的劃分，財(cái)政支持方式主要有兩大類：一類是有償?shù)?、非剛性、間接補(bǔ)助、部分利益的支出；另一類是無償?shù)?、剛性的、直接補(bǔ)助、公共利益的支出。根據(jù)支持事項(xiàng)的屬性，采取不同的財(cái)政支持方式：競爭性項(xiàng)目以間接補(bǔ)助為主，公益性項(xiàng)目以直接補(bǔ)助為主。

（二）歷史演變

我國財(cái)政支持方式逐步由政府單一投入轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛骷壵⒏鱾€(gè)部門和國有企業(yè)多渠道投入資金，主要經(jīng)歷了試行撥改貸、實(shí)行基本建設(shè)基金制、貸改投、成立政策性銀行、財(cái)政貼息、BOT投資等階段，不斷縮小指令性計(jì)劃事項(xiàng)，下放項(xiàng)目審批權(quán)，優(yōu)化審批流程。將財(cái)政直接撥款投入改為用銀行信貸融資方式支持，同時(shí)實(shí)行分層次管理，強(qiáng)化地方政府實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)的責(zé)任意識。

（三）財(cái)政支持方式的創(chuàng)新

當(dāng)前主要有以下幾種創(chuàng)新方式：

1.政府投資引導(dǎo)基金。由政府主導(dǎo)設(shè)立、按市場化方式運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，尤其是扶持創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)發(fā)展，從而有效克服市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的失靈現(xiàn)象。

2.政府和社會(huì)資本合作。政府引入社會(huì)資本參與政府公益性項(xiàng)目建設(shè)，并通過特許經(jīng)營權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼等規(guī)則約定收益，發(fā)揮政府與市場雙方優(yōu)勢。

3.政府購買服務(wù)。政府把一部分公共服務(wù)事項(xiàng)和政府履職所需的服務(wù)事項(xiàng)，通過公平競爭、擇優(yōu)選擇方式，支付費(fèi)用委托具備相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)。

4.政策性融資。以政府信用為擔(dān)保，以低利率甚至無息貸款的形式，通過財(cái)政資金或政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目提供金融支持。

二、廣西財(cái)政支持方式的現(xiàn)狀

近年來，按照中央部署，廣西大力推動(dòng)財(cái)政支持方式改革，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和優(yōu)化升級。

（一）擴(kuò)大引導(dǎo)基金規(guī)模，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投發(fā)展

2015年以來，以廣西財(cái)政廳作為出資人成立廣西投資引導(dǎo)基金有限責(zé)任公司，并注入30億元國有資本，建立了政府股權(quán)投資基金統(tǒng)一投資、統(tǒng)籌管理的新局面。制定了有關(guān)引導(dǎo)基金的實(shí)施意見、操作指引、管理辦法等文件，完善了政策體系和頂層設(shè)計(jì)，改革經(jīng)驗(yàn)被財(cái)政部刊登在《財(cái)政信息》供全國各地交流學(xué)習(xí)。引入運(yùn)營競爭機(jī)制，公開選聘了5家國內(nèi)知名專業(yè)基金管理公司作為代理運(yùn)營服務(wù)公司。

（二）大力推廣PPP模式，激發(fā)社會(huì)資本活力

先后印發(fā)了關(guān)于PPP的指導(dǎo)意見、實(shí)施意見等制度。2017年，廣西PPP項(xiàng)目達(dá)到87個(gè)，總投資1196億元，項(xiàng)目數(shù)量、投資規(guī)模和推廣領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，涵蓋交通、養(yǎng)老、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域。2017年，廣西共組織申報(bào)、擇優(yōu)選取36個(gè)PPP項(xiàng)目申報(bào)財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目。進(jìn)一步加大對好項(xiàng)目的激勵(lì)力度，按照社會(huì)投資額度的5%給予財(cái)政補(bǔ)助，列入國家示范試點(diǎn)項(xiàng)目，補(bǔ)助比例提高20%。那考河“全流域治理、海綿化自凈、標(biāo)本兼治、按效付費(fèi)”的創(chuàng)新理念，為各地內(nèi)河整治和海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目提供了可復(fù)制的樣板，得到習(xí)近平總書記高度肯定，并在“中國PPP良好實(shí)踐”國際研討會(huì)、第三屆PPP融資論壇上做典型案例宣傳展示。

（三）推行政府購買服務(wù)，提升公共服務(wù)水平

2014年以來，廣西政府購買服務(wù)制度逐步建立，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目全覆蓋。2014年，印發(fā)《實(shí)施意見》，確定了購買服務(wù)的內(nèi)容、范圍和具體方式。2015年，出臺了購買服務(wù)分行業(yè)領(lǐng)域管理規(guī)定。2016年，修訂政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄和加強(qiáng)規(guī)范性管理。2017年，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺財(cái)稅政策鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接公共服務(wù)。

（四）創(chuàng)新政策性融資體系，保障中小企業(yè)發(fā)展

廣西建立了多層次的融資體系。一是支持“4321”政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)。二是注入農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司資本金15億元，廣西農(nóng)擔(dān)公司被列為全國農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)原型版的唯一試點(diǎn)上線公司。三是開展中小微企業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。累計(jì)撥付擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金2.75億元、小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金1.74億元，引導(dǎo)銀行新增發(fā)放小企業(yè)貸款333億元。四是發(fā)放政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)連續(xù)4年增幅排名全國前三名，年均增速116.7%（全國平均水平僅為56.7%）。五是建立中小工業(yè)企業(yè)信貸引導(dǎo)資金。向部分中小企業(yè)發(fā)放流動(dòng)資金貸款，已為702家中小工業(yè)企業(yè)累計(jì)發(fā)放貸款1570筆、金額104.48億元，放大8.71倍。

三、廣西財(cái)政支持方式存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

廣西在創(chuàng)新財(cái)政支持方式方面取得了一定的成績，但從實(shí)施情況和效果來看，還存在一些問題，需要引起重視。

1.創(chuàng)新支出比重偏小。各級政府特別是主管部門習(xí)慣于依賴財(cái)政資金的無償投入，不善于充分運(yùn)用各項(xiàng)新出臺的財(cái)稅支持政策。創(chuàng)新支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重還比較小，相比外省差距大，如浙江省各級政府產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模為2509.33億元，撬動(dòng)社會(huì)資本合計(jì)5087.35億元。

2.社會(huì)資本積極性不高。廣西金融氛圍淡薄，各機(jī)構(gòu)參與引導(dǎo)基金合作時(shí)，基本上是以明股實(shí)債、固定回報(bào)、區(qū)直大型國有企業(yè)承諾回購資本“三個(gè)硬件”為合作前提條件，沒有真正發(fā)揮吸引和帶動(dòng)社會(huì)投資的作用。浙江省、廣東省政府參與設(shè)立的基金，相當(dāng)多投資人是社會(huì)資本。廣西目前主要采取的貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等政策都是直接或間接地鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)向中小企業(yè)發(fā)放貸款，對于風(fēng)險(xiǎn)厭惡的銀行等金融機(jī)構(gòu)，并不會(huì)對這部分財(cái)政支持有太大的興趣，然而目前廣西對于風(fēng)險(xiǎn)投資、互聯(lián)網(wǎng)金融等以為中小企業(yè)提供融資為主要業(yè)務(wù)、最愿意向中小企業(yè)融資的方式支持力度不夠。

3.政策運(yùn)用不充分。一是運(yùn)用形式不夠靈活。廣西投資引導(dǎo)基金全部采取股權(quán)投資方式，貴州等地采取股權(quán)投資、債權(quán)形式和委托貸款等多種形式結(jié)合，有效降低社會(huì)資本使用成本。二是支持對象存在偏差。薄弱環(huán)節(jié)往往得不到社會(huì)資本青睞，理論上政府應(yīng)重點(diǎn)扶持，但在實(shí)踐中，薄弱環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)較大，財(cái)政資金也不敢投入。

4.政策運(yùn)用不規(guī)范。存在利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同變相舉債融資等行為，部分地區(qū)把PPP模式理解為新的城鄉(xiāng)基建融資模式，將PPP項(xiàng)目作為又一次爭取資金的機(jī)會(huì)，出現(xiàn)“偽PPP”項(xiàng)目、借PPP之名變相融資等行為。

（二）原因分析

1.適用范圍界定不清。財(cái)政“籃子”里的各種支出方式并不是隨意設(shè)置的，制定不同方式是為了有的放矢、提升效率。部分地區(qū)對政策理解不夠、概念混淆，適合用資本金注入的項(xiàng)目卻采用財(cái)政補(bǔ)貼；對準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，如收費(fèi)公路、非營利醫(yī)院、電信等，卻直接財(cái)政撥款支持，造成財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)和使用效益不高等問題。

2.法律體系不夠完善。政府引導(dǎo)基金、PPP、政府購買服務(wù)等新模式在上世紀(jì)末被引入我國，目前為止仍處于探索試驗(yàn)階段，全國統(tǒng)一性的政策文件屈指可數(shù)，具體的實(shí)施細(xì)則較少，可操作性不強(qiáng)。由于政策和法律的不完善，這些模式的執(zhí)行對象、過程、形式以及監(jiān)督都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較強(qiáng)，導(dǎo)致各種違法違規(guī)、突破底線的現(xiàn)象發(fā)生后才采取相關(guān)補(bǔ)救措施。

3.配套機(jī)制明顯不足。未及時(shí)構(gòu)建起有關(guān)政府和社會(huì)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、利益分配、配套政策等機(jī)制。一是退出機(jī)制不明確。尚未出臺專門針對政府引導(dǎo)基金在退出方式方面的規(guī)定，與政府合作存在政策不確定風(fēng)險(xiǎn)。二是缺乏合理容錯(cuò)機(jī)制。需要對何謂財(cái)政資金的安全性取得新的共識，要重新構(gòu)建對財(cái)政資金使用的容錯(cuò)機(jī)制，讓財(cái)政資金在風(fēng)險(xiǎn)與收益之間進(jìn)行合理重構(gòu)。三是社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱。參與PPP項(xiàng)目的部分私人企業(yè)在招標(biāo)中以低價(jià)參與，中標(biāo)后“坐地起價(jià)”，提出一些不合理要求，導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目難以落地。

4.缺乏科學(xué)的評估和監(jiān)管體系。對項(xiàng)目評估和監(jiān)管的規(guī)定原則性較強(qiáng)，難以達(dá)到實(shí)際約束效果。服務(wù)的實(shí)際接受者很難參與到評估主體中，評估缺乏真實(shí)性和客觀性。評估指標(biāo)設(shè)計(jì)隨意性較大。缺乏獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，難以保證評估的科學(xué)性。尚未建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，不能對本地區(qū)政策執(zhí)行進(jìn)行總體規(guī)劃，不容易形成規(guī)模效應(yīng)。缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，易造成使用漏洞，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，滋生腐敗。

5.行政干預(yù)降低決策效率。例如引導(dǎo)基金的設(shè)立、管理等流程仍然會(huì)受到行政干預(yù)。而引導(dǎo)基金所關(guān)注的天使、種子輪企業(yè)，其融資等待期限都比較短，與政府決策期限不匹配，真正需要政府支持的好項(xiàng)目很難等到財(cái)政注資。

6.社會(huì)資本進(jìn)入障礙多。相對國企而言，社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的隱形障礙比較多。部分地方政府為了減少風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中通過排他性條款自動(dòng)過濾民企。

四、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）關(guān)于政府引導(dǎo)基金

目前國際上主要存在三種模式：一是市場主導(dǎo)型模式，以美國、德國為主的信用擔(dān)保模式為代表；二是政府主導(dǎo)型模式，以以色列為主的母基金模式；三是介于兩者之間的混合引導(dǎo)模式，以澳大利亞為主的參股基金模式為代表。

1.市場主導(dǎo)型模式。指政府通過提供信用擔(dān)保而不直接出資的方式設(shè)立引導(dǎo)基金，這種模式不會(huì)給政府增加額外負(fù)擔(dān)。美國1953年成立小企業(yè)管理局（SBA），1958年提出“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”（SBIC）。SBA作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理和監(jiān)督主體，選擇符合一定條件的創(chuàng)業(yè)投資基金公司，按照計(jì)劃為相關(guān)創(chuàng)業(yè)投資基金公司提供一定比例的直接融資和給予融資擔(dān)保，規(guī)定投資公司的投資方向，由創(chuàng)業(yè)投資基金公司作為主體進(jìn)行市場化融資，SBA則把重點(diǎn)放在監(jiān)管創(chuàng)業(yè)投資基金的運(yùn)營方面。

2.政府主導(dǎo)型模式。指政府出資成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)母基金，以注資等多種方式參與其他產(chǎn)業(yè)投資基金，形成“政府—母基金—子基金”模式。1992年，以色列政府設(shè)立了YOZMA政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，委派具有充分獨(dú)立性的YOZMA公司來負(fù)責(zé)運(yùn)作管理，與國際上比較知名的產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)投基金共同在以色列發(fā)起相關(guān)的產(chǎn)業(yè)投資子基金。該基金對政府所投入的40%份額作出退出承諾，私人投資者可以通過一個(gè)確定的期權(quán)價(jià)格回購政府股份，充分讓利于民。

3.混合模式。指政府將資金交給特定的管理機(jī)構(gòu)管理，由管理機(jī)構(gòu)以直接參股的方式設(shè)立或參與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)投資基金，從而形成“政府—管理機(jī)構(gòu)—產(chǎn)業(yè)投資基金”的運(yùn)營模式。1997年，澳大利亞政府出資2.21億美元與社會(huì)資本共同建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，政府與社會(huì)出資比例最高為2∶1，收益分配比例卻為1∶9，政府將部分收益轉(zhuǎn)為對社會(huì)資本的獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮政府資金的公益性和引導(dǎo)性。

（二）關(guān)于政府和社會(huì)資本合作

1.加拿大重視項(xiàng)目治理層的有效性。一是組建國家層級的PPP中心專門負(fù)責(zé)PPP總體工作。二是對PPP項(xiàng)目運(yùn)營提供大力支持。設(shè)立加拿大PPP中心基金、建筑基金和全國口岸基金。三是積極制定規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目儲備，提升招標(biāo)效率。四是充分合作。政府公開征集意向參與者及意向書，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，聘請專業(yè)顧問，制定實(shí)施計(jì)劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。

2.澳大利亞兼顧治理層與管理層。一是成立專門的PPP項(xiàng)目公司作為中間橋梁，一方面同公司簽訂執(zhí)行項(xiàng)目協(xié)議，另一方面同政府簽訂項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營協(xié)議。二是權(quán)責(zé)明晰。在項(xiàng)目管理層，私營部門既可參與建設(shè)，又可負(fù)責(zé)運(yùn)營；在項(xiàng)目治理層，政府部門主要對建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。

3.英國以競爭性對話為核心。英國政府采購法規(guī)定了基本甄選程序來選拔社會(huì)資本合作伙伴及其項(xiàng)目方案，有利于對參與企業(yè)進(jìn)行橫向比較；在授予階段保證了項(xiàng)目的競爭性及彈性，避免了社會(huì)力量創(chuàng)新性的解決方案得不到正確的評價(jià)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量的參與熱情。該流程的全過程信息都會(huì)公開公示，方便公眾進(jìn)行監(jiān)督。

（三）關(guān)于政府購買公共服務(wù)

1.英國。一是注重競爭擇優(yōu)。規(guī)定必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，讓民眾有選擇權(quán)。二是更加注重服務(wù)質(zhì)量而非承接者的性質(zhì)。例如非營利組織在為弱勢群體或者社會(huì)邊緣群體提供服務(wù)方面更專業(yè)、更有優(yōu)勢，政府更多把這方面服務(wù)承接給非營利組織。三是有嚴(yán)格的監(jiān)督體系和完善的評估體系。政府建立了獨(dú)立的評估系統(tǒng)，并聘用第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)管。

2.美國。非常注重立法和監(jiān)管。政府購買的預(yù)算需要國會(huì)或州會(huì)審議通過，相關(guān)購買信息要向社會(huì)公開，執(zhí)行期間政府會(huì)通過派監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者工作小組進(jìn)行監(jiān)管，確保服務(wù)質(zhì)量。

3.日本。日本從1995起進(jìn)行購買公共服務(wù)改革，諸多公共服務(wù)開始交給社會(huì)組織承擔(dān)。其形成了一個(gè)完備互補(bǔ)的法律體系，專門設(shè)立了購買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定規(guī)范的政府購買流程和明確的需求計(jì)劃，嚴(yán)格做好購買結(jié)果的績效評估。

（四）關(guān)于政策性融資

中小企業(yè)是促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，各國政府高度重視中小企業(yè)的發(fā)展，制定了完善的政策性融資體系。

1.美國。美國構(gòu)建了以小企業(yè)管理局（SBA）為核心，美國進(jìn)出口銀行和農(nóng)民家計(jì)局為兩翼的政策性金融體系。通過社區(qū)金融發(fā)展基金、農(nóng)業(yè)部商品信貸公司等小型信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提高它們向小企業(yè)提供信貸服務(wù)的能力。政策性金融機(jī)構(gòu)主要是通過直接貸款和貸款擔(dān)保的方式支持小企業(yè)融資。

2.德國。有德國復(fù)興信貸銀行、德國平衡銀行、儲蓄銀行、建設(shè)銀行、合作銀行和青年企業(yè)經(jīng)營者協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，儲蓄銀行還開辦了許多產(chǎn)權(quán)投資公司、風(fēng)險(xiǎn)基金和100多家創(chuàng)新中心，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持和服務(wù)。同時(shí)，德國政府非常重視為中小企業(yè)和落后地區(qū)的項(xiàng)目提供擔(dān)保，最高擔(dān)保額達(dá)到貸款額的80%。

3.日本。有中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫、商工金組合中央公庫三個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)支持中小企業(yè)融資。政府直接出資在國家和地方建立了兩級信用擔(dān)保體制。設(shè)立租賃融資機(jī)構(gòu)，為缺少購買機(jī)器設(shè)備資金的中小企業(yè)提供設(shè)備租賃服務(wù)。日本全國已有500多家設(shè)備租賃公司，政府從財(cái)政、稅收以及信用保險(xiǎn)等方面對設(shè)備租賃公司進(jìn)行支持。

（五）對廣西的啟示

1.合理確定政府角色和管理范疇。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，市場化程度還不高，社會(huì)組織相比美國、日本等發(fā)達(dá)國家起步較晚，發(fā)展緩慢。政府要逐步放開更多領(lǐng)域，花費(fèi)更多精力用于支持社會(huì)組織尤其是非營利性機(jī)構(gòu)的發(fā)展，把具體的事項(xiàng)更多地交由社會(huì)組織辦理。政府應(yīng)逐步樹立其“監(jiān)管者”角色，建立統(tǒng)一的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)管制度。

2.完善立法和健全機(jī)構(gòu)。為保障財(cái)政支持方式改革順利推行，各國都會(huì)及時(shí)構(gòu)建相關(guān)領(lǐng)域完善的法律體系和設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。在購買服務(wù)方面我國還沒有出臺專門的法律，且涉及相關(guān)內(nèi)容的法律也比較少。隨著新模式涉及的領(lǐng)域日漸多元化和具體實(shí)踐的日漸豐富，新模式的內(nèi)涵和外延已經(jīng)逐步超出目前管理制度涵蓋范圍。

3.完善政府資金進(jìn)退機(jī)制。資金投入方面，可借鑒美國通過提供信用擔(dān)保發(fā)起建立引導(dǎo)基金模式。這種發(fā)展模式不會(huì)給政府增加額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，特別適合廣西等財(cái)力有限的地區(qū)。資金退出方面，對于財(cái)力雄厚的發(fā)達(dá)國家主要還是堅(jiān)持市場化退出和對社會(huì)資本適當(dāng)讓利的原則。SBIC基金只需返還SBA投資擔(dān)?；鸷拖嚓P(guān)管理費(fèi)用后，由SBIC基金市場化選擇退出模式。澳大利亞政府以低于投入資金的比例來與社會(huì)資本分享利益。我國各地區(qū)可以視當(dāng)?shù)刎?cái)力情況，在確保財(cái)政資金基本效益的前提下，逐步建立讓利機(jī)制。

4.構(gòu)建科學(xué)的績效評估體系。當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)缺乏獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，難以保證評估的科學(xué)性。同時(shí)，也要重塑對財(cái)政資金使用安全的定義，尤其是針對政府引導(dǎo)基金，要建立適度容錯(cuò)容虧機(jī)制。

5.支持企業(yè)增加金融服務(wù)供給。多層次資本市場既是財(cái)政資金參與市場經(jīng)濟(jì)中最重要的退出渠道，也是中小微企業(yè)融資的重要渠道。引導(dǎo)基金、PPP、政府購買服務(wù)推廣較好的國家，其必然有多元化、多層次的金融體系，能夠適應(yīng)不同模式、不同企業(yè)的融資需求。

五、創(chuàng)新財(cái)政支持方式的建議

（一）基本原則

1.政府引導(dǎo)，市場驅(qū)動(dòng)。財(cái)政資金更多投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，逐步退出市場能夠解決的領(lǐng)域，凡是可以交給市場的都交給市場，確保財(cái)政資金不對市場產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。進(jìn)一步簡政放權(quán)，確立市場經(jīng)濟(jì)主體地位。逐步向社會(huì)放開更多領(lǐng)域，提升發(fā)展水平。

2.完善立法，加強(qiáng)監(jiān)管。從國家層面盡快出臺適應(yīng)新形勢的全國性法律法規(guī)，逐步樹立政府“監(jiān)管者”角色，進(jìn)一步將部分職能向市場讓渡，賦予企業(yè)更多領(lǐng)域的自治權(quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)。

3.健全機(jī)制，吸引資本。健全財(cái)政資金靈活有效的投入和退出機(jī)制，制定明確的政府和社會(huì)資本權(quán)益分配機(jī)制，堅(jiān)持對社會(huì)資本適當(dāng)讓利原則，讓社會(huì)資本能夠放心、安全、平等地與政府合作。針對優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本和組織，建立完善相關(guān)配套優(yōu)惠支持政策。

4.放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。政府部門不直接參與項(xiàng)目管理，重點(diǎn)在服務(wù)企業(yè)中實(shí)現(xiàn)管理，通過提供政策咨詢、規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)、支持創(chuàng)建企業(yè)孵化器等政府服務(wù)替代部分財(cái)政資金投入，提升資金使用效益。

（二）具體措施

1.注重立法監(jiān)管并行，確保財(cái)政資金使用效益。

（1）加快構(gòu)建法律體系。加快相關(guān)領(lǐng)域立法進(jìn)程。加快出臺政府購買服務(wù)相關(guān)法律，對購買內(nèi)容、方式、目標(biāo)、程序、約束機(jī)制等進(jìn)行明確規(guī)定，并對政府購買社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)行專門規(guī)定。加快推進(jìn)PPP立法，合理設(shè)置準(zhǔn)入條件，降低社會(huì)組織進(jìn)入門檻，讓民營企業(yè)和組織擁有更多機(jī)會(huì)，避免PPP成為僅僅是政府和國有企業(yè)之間的合作。若立法一時(shí)難以推進(jìn)，可根據(jù)需要適當(dāng)修訂《政府采購法》《特許經(jīng)營法》等相關(guān)法律，補(bǔ)充政府購買公共服務(wù)和PPP等有關(guān)新內(nèi)容，適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（2）強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。一是擴(kuò)大監(jiān)管范圍。將所有財(cái)政資金納入預(yù)算管理，沒有預(yù)算不得支出。財(cái)政資金只用于政府批準(zhǔn)的領(lǐng)域和途徑，嚴(yán)控財(cái)政資金使用腐敗現(xiàn)象。通過派工作小組或者監(jiān)理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對資金使用的實(shí)地考察和監(jiān)督，確保資金使用安全。二是強(qiáng)化對政府部門監(jiān)管。完善政府部門行政約束機(jī)制，保護(hù)企業(yè)權(quán)益，避免社會(huì)資本在與政府合作中受到不公正待遇。三是成立由社會(huì)人士組成的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如針對政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管成員應(yīng)由更多政府部門以外的人士參與，如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家等人員，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。四是強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果運(yùn)用。對誠信示范企業(yè)，在辦理許可證、工商登記、涉稅事項(xiàng)、項(xiàng)目評審驗(yàn)收等事項(xiàng)時(shí)開通“綠色通道”。

2.注重國有資本力量，促進(jìn)財(cái)政金融政策聯(lián)動(dòng)。充分發(fā)揮地方金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主力軍作用。

（1）完善地方金融機(jī)構(gòu)管理機(jī)制。財(cái)政是支持保障，金融是源頭活水。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，深入引導(dǎo)和撬動(dòng)地方金融資源支持廣西重大戰(zhàn)略部署。發(fā)揮金融行業(yè)主管、監(jiān)管等部門和金融機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性，摸清財(cái)政和金融的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化對地方金融機(jī)構(gòu)的管理，鼓勵(lì)地方銀行加大對廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。充分調(diào)動(dòng)地方金融機(jī)構(gòu)如廣西金融投資集團(tuán)（廣西再擔(dān)保公司）、廣投金控公司、北部灣銀行、柳州銀行和桂林銀行等積極參與廣西重大項(xiàng)目投資，以及基金、債券承銷等。

（2）健全財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。財(cái)政對金融機(jī)構(gòu)資金用于支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分給予貼息，規(guī)模、投向和貼息率由政府確定，具體的項(xiàng)目由各金融機(jī)構(gòu)和市縣、實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體按市場化方式運(yùn)作確定。借鑒歐盟投資基金（EIF）模式，由各地方金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立政府性引導(dǎo)基金，政府通過基金認(rèn)購參與，拓寬引導(dǎo)基金資金來源。

（3）適當(dāng)對國有資金“松綁”。引導(dǎo)部分國有金融機(jī)構(gòu)政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)并進(jìn)。逐步放寬社保基金、保險(xiǎn)資金等投資范圍，創(chuàng)新使用方式，通過新型投融資方式撬動(dòng)更多國有資金支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程等領(lǐng)域的建設(shè)。

3.注重優(yōu)化進(jìn)退機(jī)制，發(fā)揮引導(dǎo)基金撬動(dòng)作用。加快發(fā)展直接股權(quán)融資是國家支持的金融改革方向，股權(quán)投資基金是其中重要的方式，也是政府在當(dāng)前允許開設(shè)的“前門”，更是廣西金融市場的短板，應(yīng)繼續(xù)加大力度予以扶持。整合各類政府資金，帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資，形成推動(dòng)廣西重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點(diǎn)區(qū)域加快發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金合力。

（1）逐步過渡到市場主導(dǎo)模式。根據(jù)我國資本市場發(fā)展程度，在特定階段采取合適的引導(dǎo)基金模式。從我國當(dāng)前采取的政府主導(dǎo)模式逐步過渡到澳大利亞等國采取的混合模式，最終轉(zhuǎn)向美國“自下而上”的市場主導(dǎo)型模式，充分利用社會(huì)資本和企業(yè)主導(dǎo)引導(dǎo)基金的發(fā)展。一是逐步轉(zhuǎn)變投入模式。通過提供信用擔(dān)保而非直接出資的方式來發(fā)起建立引導(dǎo)基金，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。一種方式是債權(quán)擔(dān)保融資，子基金發(fā)行的長期債券，由政府引導(dǎo)基金為其提供債權(quán)擔(dān)保。另一種方式是股權(quán)擔(dān)保融資，社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資子基金，政府引導(dǎo)基金可以購買子基金發(fā)行的證券。二是子基金設(shè)立由政府主導(dǎo)變?yōu)槠髽I(yè)主動(dòng)申請。不直接主導(dǎo)設(shè)立投資子基金，而是由社會(huì)投資基金向政府提出申請，政府對符合申請條件的基金發(fā)放許可牌照，并將其納入政府引導(dǎo)基金的子基金計(jì)劃管理并提供資金支持，負(fù)責(zé)這些子基金的后期監(jiān)督管理，保證基金使用符合規(guī)定，指導(dǎo)基金投入特定領(lǐng)域，以這種方式體現(xiàn)政府引導(dǎo)意志。三是優(yōu)化管理流程。基金機(jī)構(gòu)設(shè)置盡可能精簡，政府不參與基金的日常運(yùn)營。改變決策管理機(jī)構(gòu)全部由政府人員組成的局面，引入社會(huì)成員，給基金更多決策自主，減少行政干預(yù)，簡化決策流程，提升投資效率。

（2）堅(jiān)持對社會(huì)資本適當(dāng)讓利?！白尷睉?yīng)成為引導(dǎo)基金發(fā)揮引導(dǎo)作用的主要抓手，通過利潤傾斜分配、承諾股權(quán)回購、財(cái)稅優(yōu)惠政策、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)等方式提高社會(huì)資本參與熱情。一是提前明確合理退出機(jī)制。借鑒以色列YOMZA基金，規(guī)定子基金存續(xù)期內(nèi)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo)（例如收益率5%），應(yīng)及時(shí)通過讓社會(huì)資本回購政府部分股權(quán)，或者在保障財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)基本效益的前提下以減持股份等方式退出。二是降低政府出資的收益回報(bào)比例。比如，在1∶2的政府資金和私人資金的出資中，澳大利亞政府的法定權(quán)益為33.3%，但是實(shí)際政府只收取10%的利益份額，剩余部分給私人資本股東和基金管理人。

（3）以“前孵化”項(xiàng)目為引導(dǎo)重點(diǎn)。清晰界定引導(dǎo)基金的支持范圍，重點(diǎn)支持市場失靈部分。一是支持種子期項(xiàng)目。種子期項(xiàng)目處于企業(yè)創(chuàng)立早期，急需政府在政務(wù)服務(wù)、資金投入、政策傾斜方面給予支持。政府引導(dǎo)基金應(yīng)避免將大量資金投入到比較成熟的市場和企業(yè)，避免對社會(huì)資本的“擠出效應(yīng)”，要集中于種子期的投入，與社會(huì)資本形成有效互補(bǔ)。二是支持“前孵化”項(xiàng)目。有針對性地設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)天使基金，解決科技成果轉(zhuǎn)化階段市場失靈現(xiàn)象。借鑒美國STTR和SBIR的做法，建議研究項(xiàng)目較多的政府部門出資支持中小企業(yè)參與到有商業(yè)前景的研究活動(dòng)中，并通過成果轉(zhuǎn)化基金支持企業(yè)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。三是加強(qiáng)對創(chuàng)業(yè)人才支持。借鑒EIF引導(dǎo)基金和Entrepreneur First風(fēng)投模式，直接對博士、研發(fā)人員等人才進(jìn)行投資或者對他們的創(chuàng)業(yè)行為給予支持，改變廣西好項(xiàng)目少的困境。

（4）建立容錯(cuò)容虧機(jī)制。制定科學(xué)合理的考核管理辦法，對于引導(dǎo)基金因客觀不可控因素或條件限制等造成的投資子基金失敗或虧損免于追究責(zé)任。參考“盡職免責(zé)”的考核原則，重新界定財(cái)政資金使用“錯(cuò)配”和“虧損”的范疇，基于政府引導(dǎo)基金是否起到引導(dǎo)作用的考慮，只要引導(dǎo)基金用于政策所規(guī)定的領(lǐng)域，引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資金投入到所規(guī)定的領(lǐng)域，對該領(lǐng)域的發(fā)展起到積極的作用，即使個(gè)別項(xiàng)目的虧損、個(gè)別子基金的臨時(shí)性、局部性、小范圍的虧損，都應(yīng)該屬于可接受的合理范圍。

4.注重安排合理回報(bào)，提升PPP項(xiàng)目吸引力。PPP作為后發(fā)展地區(qū)彎道超車的好途徑，廣西應(yīng)充分抓住PPP模式，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)力有限問題。

（1）儲備優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。PPP的核心在于運(yùn)營和服務(wù)，政府需要的是服務(wù)而非工程，必須重視社會(huì)資本方的運(yùn)營責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量，將政府付費(fèi)與服務(wù)績效掛鉤。從建立完善對社會(huì)資本的績效考評機(jī)制入手，逐步儲備適合廣西發(fā)展的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。建議國家層面出臺PPP項(xiàng)目績效考核指引，結(jié)合項(xiàng)目個(gè)性、投資回報(bào)水平、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、效率等要求出臺分行業(yè)分領(lǐng)域的績效考核關(guān)鍵指標(biāo)和考核辦法，根據(jù)考評結(jié)果，對各行業(yè)各領(lǐng)域社會(huì)資本分類分檔。加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本共享，擇優(yōu)從本省或外省有過成功合作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本中選擇合作伙伴。

（2）完善配套優(yōu)惠政策。通過財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、預(yù)算保障等機(jī)制，繼續(xù)加大財(cái)政激勵(lì)力度。繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，針對儲備的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，在推行民營醫(yī)院、民營銀行設(shè)立等試點(diǎn)時(shí)給予優(yōu)先準(zhǔn)入權(quán)，并配套給予財(cái)稅優(yōu)惠、土地保障、項(xiàng)目審批等優(yōu)惠政策。

（3）推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。建立健全PPP制度體系，用制度規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作。按照“寧缺毋濫”的原則篩選項(xiàng)目，嚴(yán)把項(xiàng)目“入口關(guān)”，強(qiáng)化項(xiàng)目中后期監(jiān)管。積極開展項(xiàng)目示范，復(fù)制推廣好做法、好經(jīng)驗(yàn)。

（4）降低民營資本準(zhǔn)入門檻。合理設(shè)定準(zhǔn)入條件，公平對待民營資本等各類社會(huì)資本。積極培育民營企業(yè)，鼓勵(lì)民營企業(yè)與國有企業(yè)、基金、銀行等聯(lián)合作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，提高其競爭實(shí)力。

5.注重強(qiáng)化績效評估，逐步擴(kuò)大購買服務(wù)領(lǐng)域。

（1）探索推進(jìn)第三方評估。積極探索推進(jìn)第三方評估，確保第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性、穩(wěn)定性、專業(yè)性。建立多元化的項(xiàng)目評估主體，尤其是讓服務(wù)的實(shí)際接受者參與評估，提高評估真實(shí)性和客觀性。

（2）積極培育社會(huì)組織發(fā)展。采取孵化培育、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)等方式，加強(qiáng)社會(huì)組織培育。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，共同聯(lián)合承接政府購買服務(wù)，帶動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

（3）通過購買服務(wù)提升行政效率。政府通過購買公共服務(wù)，減少公共開支，提高行政效率，打造“工作更好，花錢更少”的高效率政府。探索把推行政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)少花錢、多辦事的進(jìn)展作為各級政府行政效率的績效考核指標(biāo)，把政府購買范圍、政府購買服務(wù)資金占比、民眾滿意度作為具體的指標(biāo)參數(shù)，從制度上促進(jìn)各級政府發(fā)展政府購買服務(wù)的積極性。

6.注重完善資本市場，優(yōu)化政策性融資方式。目前財(cái)政資金主要通過引導(dǎo)銀行放大對中小企業(yè)貸款融資的額度，但由于銀行的風(fēng)險(xiǎn)厭惡屬性，一旦經(jīng)濟(jì)形勢下行，銀行對中小微企業(yè)的支持力度將減少。為從根本上解決中小企業(yè)融資難的問題，財(cái)政應(yīng)直接支持構(gòu)建多層次資本市場，培育更有意愿投資中小企業(yè)發(fā)展的金融體系，包括風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、中小銀行和社區(qū)銀行、民間小額信貸機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)金融等，逐步由市場解決中小企業(yè)發(fā)展的融資難題。

（1）推動(dòng)金融服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建立健全財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，支持構(gòu)建完善多層次資本市場體系，進(jìn)一步優(yōu)化廣西金融結(jié)構(gòu)和布局。充分發(fā)揮金融發(fā)展專項(xiàng)資金作用，通過企業(yè)上市扶持、金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)助和農(nóng)村政策性住房保險(xiǎn)保費(fèi)等資金支持方式，活躍廣西金融氛圍。

（2）支持P2P網(wǎng)貸發(fā)展。P2P網(wǎng)貸依托互聯(lián)網(wǎng)，吸引大量投資者給中小企業(yè)融資，大量中小企業(yè)能夠在幾天內(nèi)就獲得所需的貸款，利率通常低于民間融資利率，手續(xù)簡化了，成本降低了，對中小企業(yè)特別是小微企業(yè)融資有很大的幫助。目前我國P2P平臺在發(fā)展過程中也存在著一些需要財(cái)政解決的問題。一是中小企業(yè)通過P2P網(wǎng)貸平臺融資成本高于銀行融資成本。二是我國信用環(huán)境整體不佳，P2P網(wǎng)貸平臺普遍需要通過第三方機(jī)構(gòu)為融資提供擔(dān)保。三是當(dāng)前部分平臺運(yùn)行不規(guī)范，存在詐騙等情形。四是P2P網(wǎng)貸平臺在獲得投資者和審核中小企業(yè)方面的成本仍然比較高。要進(jìn)一步出臺完善專門的財(cái)政扶持政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)通過P2P網(wǎng)貸平臺借貸，支持融資擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司為P2P平臺提供擔(dān)保，促進(jìn)P2P網(wǎng)貸平臺發(fā)展。

（3）支持股權(quán)眾籌發(fā)展。眾籌平臺投資的項(xiàng)目都是初創(chuàng)企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)比較高，但投資額度比較小。目前眾籌平臺發(fā)展仍面臨一些障礙。一是項(xiàng)目投資者對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及前景的分析專業(yè)性不足，缺乏投后管理能力和為中小企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)的能力。二是眾籌平臺的項(xiàng)目來源不夠豐富，高科技項(xiàng)目相對較少。要通過財(cái)政資金支持和鼓勵(lì)更多高科技項(xiàng)目通過眾籌平臺融資，比如設(shè)立創(chuàng)業(yè)扶持基金投資于眾籌平臺的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，政府資金的投資能夠體現(xiàn)政府支持大眾創(chuàng)業(yè)的政策取向，有利于引導(dǎo)更多投資者為創(chuàng)業(yè)者提供資金，開拓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面。