預算法運行中的全口徑預算管理問題研究

●徐翰威 徐全紅

全口徑預算是現(xiàn)代財政制度的核心內容，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。新修訂的《預算法》，從法律層面確認了1994年第一部《預算法》頒布以來，我國全口徑預算的理論和實踐成果，構建了人大對政府全部收支進行控制和監(jiān)督的制度構架，國家預算制度由財政部門的“部門法”，蝶變?yōu)橐?guī)范政府收支行為、強化預算約束、加強對預算管理和監(jiān)督的“控權法”。新《預算法》自2015年運行以來，我國全口徑預算管理中的很多制度性、體制性問題日益顯現(xiàn)，按照黨的十九大提出的 “建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”的要求，通過體制創(chuàng)新，進一步完善和落實中國特色的全口徑預算制度，是我國建設現(xiàn)代財政制度必須面對的現(xiàn)實問題。

一、理論綜述與中國全口徑預算管理實踐

（一）全口徑預算的理論綜述

“全口徑預算”是中國經(jīng)濟體制轉軌過程中逐步形成的一個特殊概念。西方發(fā)達國家并沒有這一概念，西方學者關于全口徑預算的研究，是從“法定、年度和全面性”三項基本預算原則的提出開始的，1215年的《大憲章》是早期西方全口徑預算實踐的代表性成果，英國議會通過對國王稅收權力的限制和對國王支出權力的監(jiān)控，實現(xiàn)了對英國政府財政收支的控制；1787年《統(tǒng)一基金法案》在國會獲得通過，要求政府所有收支都必須反映在政府預算中，確定了政府預算內容的全口徑；1822年國會通過的由政府提出的第一個完整的預算報表，成為英國現(xiàn)代預算制度確立的標志。其后西方市場經(jīng)濟國家的全口徑預算實踐，證明它不僅是約束政府財政行為的一個基本制度設計，更是現(xiàn)代化國家治理的重要標志。上個世紀三十年代凱恩斯主義的功能財政理論與實踐，把全口徑預算的內涵從信息披露，拓展到報告類別、編制程序和財政計量口徑等完整性方面。21世紀之后，預算報告必須包含政府所有的收入、支出、債務和赤字（或盈余）已經(jīng)成為共識，全口徑預算成為納稅人控制政府財政行為的最有效手段。

中國市場經(jīng)濟之初，梅筱春和張聲和（1992）就在李麗鳳（1990）等學者關于我國向復式預算轉變的可行性研究的基礎上，開始研究國家預算的完整性，并主張將社?；鸺{入政府預算；其后焦建國（2000）在周富祥（1996）等提出的“三位一體”國家分類預算體系的基礎上，主張建立涵蓋經(jīng)常預算、社會保障預算、國有資本經(jīng)營預算和財政投融資預算的“四元”預算體系。2000年之后中國財政學界開始突破財政資金的限制，致力于現(xiàn)代預算制度的構建，王延杰、鄭思海（2006）等學者開始考慮建立我國績效預算制度的問題；高培勇（2009）、劉尚希（2013）等開始主張將全部政府收支納入預算；籍吉生（2013）建議納入預算管理的全部政府收入和支出都應接受人大的審查和監(jiān)督。2015年之后學者們開始就進一步完善《預算法》、建立現(xiàn)代預算制度展開討論，韋森（2015）提出稅收法定應該作為政改的突破口；杜坤（2015）探討了新《預算法》法律條文間的沖突和不協(xié)調；翟繼光（2016）等開始研究中國的預算法定原則問題；馬海濤、郝曉婧（2017）開始關注我國國有資本經(jīng)營預算民生支出的評價和優(yōu)化；岳紅舉、單飛躍（2018）對政府性基金預算與一般公共預算的銜接路徑進行了有益的探索等。

（二）全口徑預算的中國實踐

1994年的《預算法》明確了我國由單式預算向復式預算的政策轉變，并規(guī)定了各級人大對預算外資金的監(jiān)督職責；其后關于預算完整性的政策設計，聚焦于將政府收支全部納入預算，和對納入預算的政府收支進行嚴格管理和監(jiān)控。1999年開始，預算制度建設的重心移向將部分預算外資金和體制外資金逐步納入政府預算系統(tǒng)，旨在完善部門綜合預算體系，政府預算開始涉及社?；鸷蛧匈Y本經(jīng)營，全口徑預算的雛形開始形成。2003年10月，黨的十六屆三中全會首提“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控”①，試圖在重構政府預算體系的過程中，將預算管理的內容拓展至所有政府收支。國務院在《關于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中，將非稅收入納入全口徑預算進行管理，政府全口徑預算管理的內容逐漸豐富。2007年開始，非稅收入替代預算外資金成為新的預算收入類別。2012年黨的十八大首提加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督，這是在國家治理現(xiàn)代化背景下做出的一項重要制度設計，旨在保證人民通過人大對政府預算進行監(jiān)控。2013年11月黨的十八屆三中全會中，財政被賦予國家治理的基礎和重要支柱的地位。2014年6月中共中央政治局通過的 《深化財稅體制改革總體方案》，確認了中國現(xiàn)代財政制度建設的首要目標和核心內容，是建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度。2015年1月1日施行的新《預算法》，把全口徑預算管理，從財政部門內部拓展至各級人大，全面規(guī)范、公開透明的國家預算建設開始進入快車道。2017年黨的十九大根據(jù)中國全口徑預算實踐，進一步提出了建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理的現(xiàn)代預算制度建設目標，中國的全口徑預算管理轉入規(guī)范化、標準化和績效化建設階段。

中國全口徑預算理論與實踐的發(fā)展脈絡可以描述為：其制度設計主體逐漸由政府部門轉移到立法機構；預算管理從主要依靠紀律與道德轉向主要依靠法律和制度；預算內容逐漸由財政收支擴展到政府收支；預算的審查和監(jiān)督責任，也開始由財政部門轉移到各級人大。全球的全口徑預算實踐，尤其是2015年之后的中國實踐證明，現(xiàn)代預算制度的構建是一場革命性變革，必須在全面深化改革的框架內，通過制度創(chuàng)新來應對各種可能的理論和現(xiàn)實問題。

二、新預算法運行中的全口徑預算管理問題分析

（一）預算法律制度不完善影響了政府預算的完整性

政府預算應覆蓋政府的全部收支，是全口徑預算的應有之義，但新《預算法》的實施，并未能完全解決我國政府預算內容的完整性問題，主要表現(xiàn)在：第一，數(shù)量眾多的自收自支單位，其財務收支未能全部進入政府預算系統(tǒng)；第二，政府性基金預算尚未涵蓋所有專項政府性收費，各種政府性基金的負債、盈利和資本增值等也無法納入政府性基金預算；第三，國有資本經(jīng)營預算尚未涵蓋所有的國有企業(yè)，也未能反映國有資本的存量和增量；第四，“四本預算”之間的統(tǒng)籌銜接缺乏制度安排和技術支撐等。政府預算內容不夠完整有技術層面的原因，但深層次的原因在于，我國全口徑預算的制度設計還不夠完善。

1、新《預算法》的預算資金管理形式與現(xiàn)行政府收入形式的錯位，引起了非稅收入的定位紊亂和部分非稅收入未能納入預算管理。首先，新《預算法》沒有把非稅收入全部納入國有資本經(jīng)營預算和政府性基金預算，非稅收入預算管理形式與非稅收入的外延形成錯位，是一部分非稅收入游離于政府預算之外的直接原因；其次，《預算法》語境里的非稅收入（不包括國有資本經(jīng)營收入）是政府性基金收入的一部分，而財政部門在執(zhí)行財政收入的過程中，往往把政府性基金看成是非稅收入的子集，定位的紊亂是政府性基金預算不完整的另一個原因；再次，依照新《預算法》，擴張后的政府性基金預算，未能區(qū)分基于國家公共權力的非稅收入和基于公共產(chǎn)權的非稅收入，造成政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算的定位和功能紊亂。

2、政府性基金征收依據(jù)的不規(guī)范和預算編制制度的不完善，影響了政府性基金預算的完整性。新《預算法》已規(guī)定了政府性基金預算的征收方式（無償與有償并存）、征收對象（特定對象）和征收依據(jù)（法律、行政法規(guī)），但因為政府性基金征收的依據(jù)多為隨意性很強的部門規(guī)章，盡管近年來一直在規(guī)范，但由于很難精確統(tǒng)計基金性質收費項目的數(shù)量，有多少政府性收費未納入政府性基金預算尚未可知。此外如城市公共車位收費之類的雜項收費，和各種政府性基金的盈利和增值等如何納入政府性基金預算，至少目前還沒有相應的制度設計。

3、《預算法》未能對四本預算的獨立與銜接作進一步的法律解釋，影響了其他三本預算和一般公共預算的有效對接?！额A算法》一方面強調四本預算應當保持完整和獨立，另一方面又強調其他三本預算與一般公共預算相銜接。實踐中，保持各本預算的完整和獨立容易操作，但銜接就存在一些制度與技術障礙。如政府性基金預算和一般公共預算的銜接，就存在著依照“法律、行政法規(guī)”設立的專用性政府基金，和公用性的一般公共預算資金統(tǒng)籌的合法性顧慮；社會保險基金預算和一般公共預算的銜接，也存在不同繳款和受益主體的兩本預算，如何平衡相關主體的利益問題；國有資本經(jīng)營預算和一般公共預算的銜接，則需要一套具有可操作性的技術安排等。

4、自收自支單位納入預算管理的理論和制度缺陷，影響了政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算的完整性。在中國的市場化進程中，很多黨、政部門擁有自己的事業(yè)單位和資產(chǎn)管理機構或者公司，這些就是常說的自收自支單位，按照資金性質可以將自收自支單位分為兩個類型：一是政府或部門開辦的經(jīng)營性質的機構或企業(yè)，其所有經(jīng)營收支尚未納入財政專戶進行管理；二是政府或部門直屬的事業(yè)單位，其財政供給之外的收支通過財政專戶進行管理和監(jiān)督。盡管《預算法》要求全部的政府收支都要納入預算管理，但現(xiàn)行的法律制度并不支持這樣的要求。首先，“政府”在法律和制度上是否包括這些單位，并沒有明確的界定；其次，這些單位和機構的收支并非通過政府和部門，資金也不在國庫內運行，將其放在政府預算內進行管理是缺乏法律和制度依據(jù)的。自收自支單位的自收資金，因未納入預算體系，成為不少地方政府和部門規(guī)避人大和群眾監(jiān)督的法外資金，成為政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算的一個“黑洞”。

（二）行政部門的預算管理體制不適應全口徑預算的質量要求

我國政府預算的編制過程可以簡單描述為：各級財政部門是政府預算的編制部門，職責是發(fā)布預算編制通知、提出部門預算編制的具體要求，匯總、審查和修改各單位的部門預算；各級政府對財政部門提交的預算進行初步審查；各級人大對預算草案具有審議和最終確定的權力。在這一過程中，行政部門（政府及其財政部門）承擔的是技術性功能，即根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標和施政目標，保證預算的科學性、合理性。全口徑預算管理，要求行政部門具有統(tǒng)籌四本預算、駕馭部門預算的權力，根據(jù)財政績效管理的目標要求、部門履行職能的需要和存量資產(chǎn)的情況，編制部門和單位預算，以保證預算的集中統(tǒng)一，并有能力對預算內容的科學性、合理性和政策性進行初審評估。但行政部門現(xiàn)行的預算管理體制，尚不能完全適應這樣的要求。

1、行政部門預算權力的分散制約了全口徑預算的集中統(tǒng)一。我國現(xiàn)行預算體制的特征是預算權力分割，財稅部門取得財政收入，發(fā)展與改革委員會負責項目審批（2018年3月之后部分支出權力分散到各政府部門），中央銀行的國庫局被賦予了資金入出的監(jiān)督權力，而預算的編制機構則設在各級政府的財政部門。預算權力的分散削弱了政府內部對預算編制的集中統(tǒng)一領導，影響了政府整體運作效率的提高，不利于形成更加強有力的政府。

2、預算編制機構尚不能有效駕馭政府預算編制的全過程。在對我國政府預算編制機構的考察中發(fā)現(xiàn)，盡管《預算法》賦予了各級政府的財政部門預算編制權力，但實際上財政部門并沒有深入部門預算編制過程，主要工作仍然是由各預算單位來編制完成，問題的根源在于財政部門內部設置的預算編制機構，缺乏完全駕馭政府預算編制的權力和能力，僅就中央預算而言，預算管理部門設在財政部的預算司，從行政隸屬關系上，就不完全具備協(xié)調和溝通所有政府部門預算的權力，更不可能深入到國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算的編制過程；同時，除了預算管理處室，其他財政業(yè)務部門也參與到預算編制過程中，部門爭預算、改預算的情況，影響了政府預算的科學性和合理性。

3、政府預算的初審環(huán)節(jié)缺少專業(yè)的決策咨詢機構參與，降低了政府預算初審的質量。財政部門作為預算執(zhí)行的管理機構，其他政府部門作為部門預算的執(zhí)行機構，其經(jīng)濟動機并非一致，因此各級人民政府對于預算的初審，關注的是財政部門編報的預算計劃是否契合政府的政策指向，是否有利于預算和事權的匹配。這是一項專業(yè)性很強的工作，需要專業(yè)的預算決策咨詢機構，從政府宏觀管理的角度對預算草案進行可行性、科學性論證。很顯然，專業(yè)預算咨詢機構的缺席，使得政府決策層只能根據(jù)有限信息，提出原則性的意見，這大大降低了政府預算的質量，削弱了政府預算的嚴肅性。

（三）人大預算管理的機制構架限制了其管理和監(jiān)督能力

全口徑預算管理的核心，是落實各級人大對政府預算的管理和監(jiān)督，目前各級人大對政府預算的全口徑管理和監(jiān)督，仍存在著對預算編制過程的參與不夠，對預算內容的審核粗放，對預算執(zhí)行的監(jiān)督不夠全面深入等問題。其主要原因在于，保障人大對政府預算管理和監(jiān)督的機制構架還不完善。

1、有限的常設機構編制限制了人大職能的發(fā)揮。新《預算法》的理念至少在形式上落實了財政民主的思想，體現(xiàn)了預算法定精神。貫徹《預算法》的理念和精神，關鍵是發(fā)揮各級人大的預算管理和監(jiān)督職能，但人大現(xiàn)有的機構編制顯然還不能支撐這樣的職能，全國人大現(xiàn)有預算工作委員會的編制，尚且無法對眾多的中央部委和職能部門、三十一個省級預算單位，和全國31.5萬億元的政府支出以及29.2萬億元②的政府收入展開審查和監(jiān)督。

2、人大預工委對預算的審批缺乏足夠的法律和技術支撐。1998年我國設立全國人大常委會預算工作委員會，2011年底大部分省級人大常委會組建了預算工作委員會，初步解決了人大缺乏專業(yè)性預算審批工作機構的問題，但人大預算審批機構工作的合法性和專業(yè)性明顯不足。一是各級人大常委會的預算工作委員會僅僅是一個工作機構，其工作人員并非人大代表，負責預算的初步審查但不具有初審地位，行使初審權的合法性不足；二是作為服務于財經(jīng)委的人大常委會工作機構，其工作人員的知識結構，難以滿足預算審查的專業(yè)性要求。

3、人大對全口徑預算的績效考評尚難落實。對政府預算績效考評的關鍵是，建立人大主導的績效考評體系，實行嚴格的問責制度。我國政府的財政和審計部門已經(jīng)有一套相對成熟的預算績效評價辦法：財政部門對部門預算安排的合理性負有初步審查責任，審查的重點是預算項目內容的可行性、必要性以及績效目標是否符合政府工作的目標要求等，但由于政府部門間的協(xié)調、溝通和制約機制尚未形成，財政信息的封閉運行影響了績效考評的針對性、及時性和有效性；2018年3月中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，已將年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況的審計職責交付新成立的中央審計委員，審計部門對預算的監(jiān)督已經(jīng)超越政府系統(tǒng)內部對預算執(zhí)行結果的審計過程，但審計部門的監(jiān)督和評價，更偏重于結果而不是過程。從國家治理的角度看，需要各級人大對政府預算全過程進行獨立評價，但財政、審計和人大在政府預算績效考評信息共享方面，尚無具有可操作性的制度安排，人大也沒有建立獨立的績效考評指標體系，人大的績效考評職責落實起來很困難。

三、全口徑預算管理的制度創(chuàng)新與路徑選擇

新《預算法》運行中暴露的諸多問題，僅僅靠修訂《預算法》是無法解決的，需要對接國家治理現(xiàn)代化的總目標，通過包括《預算法》技術修正在內的制度創(chuàng)新，在全面深化改革的框架下有序進行。

（一）用全局性和基礎性的財政法律確定政府財政收支的邊界

解決我國全口徑預算內容的完整性問題，最根本的辦法就是從制度層面確定政府財政收支的邊界。建議制定新的 《財政法》，替代現(xiàn)有的財稅法規(guī)和部門規(guī)章，以控制和規(guī)范日益擴張的政府財政權，規(guī)范政府財政收入的渠道，保護公眾的公共財產(chǎn)權利，有序實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度所必需的財政法定目標，并在這一過程中，完成政府預算對非稅收入，尤其是自收自支單位所有收支的全覆蓋。

（二）通過進一步修訂《預算法》優(yōu)化財政收支預算體系

1、非稅收入項目重新歸位。彌補全口徑預算中的非稅收入漏洞，優(yōu)化財政收支預算體系，必須把非稅收入項目進行歸類，確保將性質相同或相近的項目并入同一本預算。主要路徑包括：第一，將一般公共預算中的稅收收入和非稅收入，按照性質分別歸入一般公共預算和政府性基金預算，其前提是，把一般公共預算中的非稅收入一分為二，一部分化費為稅，另一部分分流到政府性基金預算中；第二，區(qū)分公共產(chǎn)權收入和公共權力收入，將其分別歸入國有資本經(jīng)營預算和政府性基金預算。

2、國有資本經(jīng)營預算擴圍。除了將現(xiàn)在屬于政府性基金收入的一部分項目并入國有資本經(jīng)營預算外，重新制定國有資本收益收取管理制度，根據(jù)國有企業(yè)經(jīng)營狀況和壟斷性行業(yè)參與國際競爭的需要，在更高層次法律規(guī)定的前提下，進一步提高國有資本收益上繳財政的比例；進一步的制度設計，應當將國有資本存量及其運行狀況，反映在國有資本經(jīng)營預算中。

3、政府性基金預算限縮。非稅收入的歸位和國有資本經(jīng)營預算的擴圍，應當和政府性基金預算的限縮同步進行。具體而言，就是修改《預算法》第九條關于政府性基金預算范圍的表述，將其嚴格限定為：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。

（三）對行政系統(tǒng)的預算管理制度作進一步的頂層設計

解決中國政府預算的完整性和統(tǒng)一性問題，有兩個建議方案可供選擇：一是成立國務院直屬的國家預算機構，協(xié)調管理中央各部委的部門預算，編制年度政府預算，并由國務院總理提交全國人大審議；二是保留財政部門的預算編制權力，但由負責經(jīng)濟工作的副總理兼任財政部長，通過提高財政部的行政規(guī)格，提升預算編制部門對部門預算和全部四本預算的統(tǒng)馭能力。根據(jù)目前的政府體制，建議采用第二方案，改革的關鍵是推進行政系統(tǒng)預算編制機構的改革，保障政府預算的質量，該方案可以從兩個方面推進：第一，財政部門內部的預算獨立化改革，即整合現(xiàn)有預算編制職能的相關業(yè)務部門，設立專職預算編制機構，以提升財政部門內部預算編制的獨立性和權威性；第二，在政府內部建立預算研究機構，吸收第三方研究機構的人員參與，助力政府預算決策科學化。

（四）通過制度創(chuàng)新確保各級人大對政府預算的控制、審查和監(jiān)督

確保人大對預算的控制、審查和監(jiān)督能力需要一個過程，須通過法律制度的逐步完善有序解決。首先，通過立法收回政府的稅收立法權，賦予各級人大對本級預算的修正權，落實各級人大對政府預算的詢問、質詢和重大事項的調查權；其次，創(chuàng)新提高人大預算管理能力的體制，包括規(guī)范各級人大常委會對政府預算管理的專業(yè)化分工，在拆分財政經(jīng)濟委員會、人大常委會委員專職化的基礎上，建立預算專門委員會；成立類似人大預算局的預算研究輔助機構，探索人大立法型審計模式，提升人大預算監(jiān)督的能力和質量。再次，完善人大預算審查的機制，在強化各級人民代表大會對政府預算全口徑管理的基礎上，延長各級人大常委會及其專門委員會對本級政府預算的審議時間，逐漸將各級人民代表大會審議的重心轉移到政府預算報告，并有序建立人大預算審議過程的信息公開制度。最后，《預算法》的進一步修訂，應進一步細化預算違法行為的法律責任，落實財政支出預算的法律控制，在建立人大預算績效考評體系的基礎上，對政府及其部門的違法責任作出更具體的規(guī)定，凡是未按照批準的預算落實財政支出、未按照批準的預算授權取得政府收入和廢棄已經(jīng)預算批準的事項等行為，行為人必須對此承擔法律責任?！?/p>

注釋：

①中國政府網(wǎng).中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定 [EB/OL].（2008-08 -13）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.

②筆者根據(jù)財政部《關于2017年中央和地方預算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》計算，2017年中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本基金預算和社會保險基金預算的支出之和為314992.85億元，收入之和為291987.91億元。