財政與國家治理現(xiàn)代化
———基于學(xué)理和實踐的多維認(rèn)知

●賈 康

一、一個出發(fā)點：基于財政本質(zhì)的解讀

對于財政本質(zhì)的認(rèn)識，中國學(xué)者作出過許多努力，有國家分配論、共同需要論，還有再生產(chǎn)前提論、資金體系論等等。筆者對財政本質(zhì)的認(rèn)識，可以概括為“社會集中分配論”。這與之前各個流派之間的爭鳴互有關(guān)聯(lián)，意在“站在前人的肩膀上”吸收一切積極成果而去粗取精兼容并包。筆者認(rèn)為，到目前為止，尚沒有出現(xiàn)對這一認(rèn)識有實質(zhì)性挑戰(zhàn)的看法。所謂社會集中分配論，是以“集大成”的方式，對各個流派的可取之處，兼收并蓄，去粗取精，去偽存真。社會集中分配論的基本認(rèn)識，是將關(guān)于財政認(rèn)識的眼界，放在國家產(chǎn)生之前、國家產(chǎn)生之后以及未來社會構(gòu)想之下——甚至假設(shè)國家消亡，或者將國家的升級和演變等全部歷史、未來的可能變化，都考慮在全景之中，那么財政的本質(zhì)，可表述為社會權(quán)力中心實施的帶有集中分配特征的分配體系，屬于生產(chǎn)關(guān)系中的分配關(guān)系。

（一）從財政的起源理解社會集中分配論

對人類社會發(fā)展過程進(jìn)行粗線條的觀察，最初脫離動物界的原始人群即部落，在經(jīng)過漫長的發(fā)展和部落聯(lián)盟后，才逐漸出現(xiàn)血緣關(guān)系越來越淡化，而社會成員必須共同服從于一個社會權(quán)力中心政治統(tǒng)治的國家形態(tài)。關(guān)于國家確立之前的古代社會，馬克思主義創(chuàng)始人也做了大量研究，特別強(qiáng)調(diào)在國家產(chǎn)生之前，生產(chǎn)力極其低下，曾經(jīng)有很長時間是原始共產(chǎn)主義狀態(tài)，主要通過在分工與合作中從事采集與狩獵，以維持生存。在蠻荒時代，不同的人群在野蠻狀態(tài)下還可能產(chǎn)生沖突，史料表明原始人群之間通過戰(zhàn)爭，由戰(zhàn)勝方將失敗方從肉體上消滅，乃至吃掉，以解決生存中的食物來源問題。此后生產(chǎn)力逐漸發(fā)展到產(chǎn)生剩余產(chǎn)品，這是一種供給側(cè)的創(chuàng)新，為原始共產(chǎn)主義社會可能發(fā)生的質(zhì)變提供了前提條件，也是生產(chǎn)力角度上的集中分配物質(zhì)前提。剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)使得分工合作里作為組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的酋長或人物在人性趨利之下，越來越傾向于自己在分配中先得、多得，于是原始共產(chǎn)主義制度出現(xiàn)了瓦解的可能性。除了生產(chǎn)力上提供剩余產(chǎn)品的物質(zhì)前提，社會組織上能夠形成相對穩(wěn)定的權(quán)力中心，則是生產(chǎn)關(guān)系視角上的政治前提。在經(jīng)濟(jì)和政治前提下，發(fā)展至穩(wěn)定形成的國家形態(tài)，可稱之為階級國家。這時社會劃分為不同階級，一般認(rèn)為最早的階級國家形態(tài)是奴隸制，奴隸主必須匹配一套強(qiáng)權(quán)，以暴力性質(zhì)的國家機(jī)器來維持對奴隸的統(tǒng)治。同時，在這種統(tǒng)治中，不管是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都需要進(jìn)行抵御自然災(zāi)害、祭祀和膜拜等公共活動，這便是共同需要。

因此，筆者認(rèn)為，國家財政是廣義財政中的一種具體形態(tài)，將原始共產(chǎn)主義社會發(fā)展到一定階段所形成的社會權(quán)力中心為主體的分配關(guān)系中的個性和國家產(chǎn)生以后的財政個性抽象并集中在一起，就形成了財政的共性。所以，筆者認(rèn)為國家分配論必須提升擴(kuò)展到社會集中分配論。在這樣的分配中，財政可以簡要表述為八個字：“以政控財，以財行政”。政治是指公共事務(wù)管理，孫中山曾講過，所謂政治，是管理眾人之事。所謂眾人，便是形成多數(shù)人的一種概念，“三人為眾”或許就代表了最低限度的管理。兩個人也可以形成管理的問題，如馬克思常提及的荒島上的魯賓遜和星期五，便存在管理關(guān)系。在漢語中，管理關(guān)系在實際生活中可以稱為“政”，郵件在不同社會成員之間的傳遞叫郵政，家庭管理可以叫做家政。但是“政治”是結(jié)合相對穩(wěn)定的社會制度來體現(xiàn)的，是以政權(quán)為主體的公共事務(wù)管理。這其中，政權(quán)所掌握的公共權(quán)力是政治權(quán)力屬性的，這種政治權(quán)力的行使需要物質(zhì)基礎(chǔ)的支持，即政府做的任何一件事情都要借助資源配置來滿足物質(zhì)條件。因此，“以政控財”——國家政權(quán)體系依靠自己手里的公共權(quán)力，即社會權(quán)力中心憑借著一系列國家機(jī)器所掌握的有控制力的權(quán)力，在貫徹行使自己的意愿、履行自己政權(quán)職能時，先控制一部分公共資源。以剩余產(chǎn)品性質(zhì)提供而形成的公共資源，在現(xiàn)代社會里，普遍都是財力、價值形態(tài)的，直觀地看是易計量、可通約的?！耙载斝姓笔欠峙洹⑦\(yùn)用這些公共資源，構(gòu)成基本的物質(zhì)條件，來履行政府應(yīng)履行的職能。政府事無巨細(xì)，沒有這種物質(zhì)條件匹配，任何應(yīng)行使的職能都無從落實。“以政控財，以財行政”，比較直觀地對應(yīng)于漢語中的“財政”二字，是將這兩個字拆開、合并可以作出的最概括的理解和表述。

（二）從社會集中分配論出發(fā)剖析認(rèn)識現(xiàn)代國家治理

以政控財、以財行政的分配體系，跟國家治理之間的關(guān)系，非常值得繼續(xù)研究和深化認(rèn)識。“國家治理”在英文中表達(dá)為“State Governance”，學(xué)者們特別強(qiáng)調(diào)它與管理（Management）的明顯區(qū)別，那么主要區(qū)別為何？中央特別強(qiáng)調(diào)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為這正是黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）里治國大政、理論方針的核心概念，即國家治理現(xiàn)代化是最重要的大政方針的濃縮表達(dá)。這需要特別關(guān)注治理和管理的區(qū)別：“管理”顯然是一種自上而下的掌控架構(gòu)，即有管理權(quán)的主體自上而下實施的局面掌控。而治理和管理的區(qū)別，筆者認(rèn)為除了自上而下的，還有自下而上的以及橫向平面展開的各種多樣化互動。治理所對應(yīng)的概念，其實是在人類文明發(fā)展過程中已經(jīng)被各方接受的包容性發(fā)展、包容性增長的概念。包容性表現(xiàn)在政府、非政府的各種主體充分互動中調(diào)動和發(fā)揮一切潛力、活力之上。大略地分析來看，政府是有公權(quán)力的主體，而企業(yè)、社會組織等等，如生產(chǎn)經(jīng)營單位、非營利性單位、各種各樣偏好的自然人，則是有私權(quán)利的主體。這些多元主體的互動中，需要形成爭取最大包容性的共贏。在爭取共贏的取向下，要力求各種主體能夠充分發(fā)揮對于社會發(fā)展和進(jìn)步作貢獻(xiàn)所可能發(fā)揮的潛力。追求共贏的狀態(tài)，是“治理”境界的真諦，即實現(xiàn)包容性發(fā)展中各種潛力和活力最大限度的釋放。治理和管理的區(qū)別概括起來，最主要的就是必須把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控融合在一起，使方方面面的潛力、活力得到無阻礙的發(fā)揮。實際生活中需要處理的，就與一系列制度安排、機(jī)制創(chuàng)新相關(guān)的問題——政府和市場、中央與地方、公權(quán)體系和公民、管理部門和納稅人等關(guān)系集合在一起。如何做到治理方面的“善治”這種在價值取向評價上值得肯定、值得追求的境界，成為討論國家治理時應(yīng)抓住的實質(zhì)性問題。

（三）在國家治理框架內(nèi)定位財政

按照歷史唯物主義原理，經(jīng)濟(jì)生活構(gòu)成整個社會生活的基礎(chǔ)。所以，在理論認(rèn)識上，經(jīng)濟(jì)學(xué)是經(jīng)濟(jì)生活的一種理論闡釋，研究維系整個社會存在、運(yùn)行發(fā)展的資源配置問題。最概括地說，在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究資源配置的視角上，可以認(rèn)為，財政學(xué)研究的是公共資源配置。公共權(quán)力體系必須處理的公共資源配置問題，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政學(xué)共同的研究對象（但財政學(xué)更聚焦于此，以及在外延上更需要做跨學(xué)科的交叉綜合），因此經(jīng)濟(jì)和財政這兩大概念之間的關(guān)系是千絲萬縷的。公共資源的配置，必然要拉動、引致和輻射、影響全社會資源的配置，并產(chǎn)生由經(jīng)濟(jì)到社會的種種“外部性”，資源配置的優(yōu)化和財政分配相關(guān)聯(lián)的部分，是整個制度安排和機(jī)制方面的優(yōu)化設(shè)計與建設(shè)問題。通過改革所表現(xiàn)的創(chuàng)新活動，實質(zhì)的追求最后要落在以人為本的資源優(yōu)化配置和解放生產(chǎn)力，即通過財政分配、通過財政對經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的正面效應(yīng)，使社會成員的總體福利提升，使社會里的種種矛盾得到較好的化解。這種財政功能作用的發(fā)揮，從理論視角來看，在和經(jīng)濟(jì)學(xué)有密切關(guān)聯(lián)的同時，還會進(jìn)一步擴(kuò)展到其他學(xué)科。比如，財政學(xué)和政治學(xué)就有不解之緣。一個社會權(quán)力中心的公權(quán)力，是政治權(quán)力；而從政治學(xué)說到社會學(xué)，所涉及的現(xiàn)象更是無所不包；還有法學(xué)，多門類特定表述的投資、金融等方方面面的學(xué)科，以及財政分配涉及的具體領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等。所有這些相關(guān)學(xué)科都必然會和財政學(xué)結(jié)合在一起，納入我們的視野，這樣才能促使研究者在認(rèn)識財政問題上既有廣度又有深度，可以“跳出財政看財政”，達(dá)到盡可能高的水平。

所以從理論聯(lián)系實際的視角來說，財政學(xué)一定是一門多方面綜合的學(xué)科。雖然我國實際生活中財政被放在經(jīng)濟(jì)學(xué)門類里，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中特定的二級學(xué)科，但對于財政學(xué)的認(rèn)識及其知識框架，完全不必受這種分類的局限。在肯定財政學(xué)是多部門綜合學(xué)科的同時，畢竟首先是經(jīng)濟(jì)學(xué)在其中不可或缺——財政學(xué)最初形成理論時，最為眾人肯定的首創(chuàng)之功，是經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密的《國富論》中第5部分專門講的與國家有關(guān)的稅收、公債、支出安排等等，涉及怎樣認(rèn)識國家職能和國家職能怎樣得以實現(xiàn)。一般認(rèn)為，這是財政學(xué)開先河之作，財政學(xué)是和經(jīng)濟(jì)學(xué)一起產(chǎn)生的。

因此，在財政學(xué)視野中，要做的研究工作太多，要用心觀察并且可以舉一反三，在財政這一概念下進(jìn)行深入思考和研究。黨的十八屆三中全會中提煉出一個重要認(rèn)識：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。之所以沒有將內(nèi)部討論中提到的“是全面改革的支撐”加上，是因為在實際生活中，既然財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，那必然是對與國家治理優(yōu)化密切相關(guān)的改革的一種重要支撐。國家治理如果要尋求包容性發(fā)展的制度安排體系，以成為善治，那么財政處理好資源配置中有重要影響力、輻射力的公共資源，則是一個國家治理基礎(chǔ)和重要支柱層面不可或缺的解決途徑和影響經(jīng)濟(jì)社會全域的能動組成部分。

二、兩個觀察維度：現(xiàn)代市場體系與現(xiàn)代財政制度的建立

理解“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，還要基于進(jìn)一步展開的觀察維度進(jìn)行深入探討。上文述及國家治理現(xiàn)代化講求包容性發(fā)展，要讓社會在文明提升過程中更多體現(xiàn)所有社會成員共贏、多元互動中的公共福利最大化，因此需要對應(yīng)資源配置體系，現(xiàn)實生活中即為黨的十八屆三中全會《決定》里反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“現(xiàn)代市場體系”?，F(xiàn)代市場體系是現(xiàn)代國家治理的決定性資源配置 “基本面”，而為發(fā)展培育現(xiàn)代市場體系，又必須打造現(xiàn)代財政制度。這既是十八屆三中全會明確提出的要求，也是理解財政與國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在關(guān)聯(lián)的重要維度。

（一）現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建：歷史、挑戰(zhàn)與進(jìn)路

《決定》中涉及資源配置最重要的突破，是“市場決定論”終于明確表述在資源配置中，即市場要在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這一決定性作用的認(rèn)識來之不易。在中國改革開放過程中，政府和市場的關(guān)系一開始就被反復(fù)討論，最初是突破計劃經(jīng)濟(jì)認(rèn)識框架，把商品和市場引入，形成“計劃調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的認(rèn)識，之后又提出“計劃和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”，結(jié)合的方式在認(rèn)識中各有不同，但多數(shù)人強(qiáng)調(diào)的還是計劃為主。1984年，中央提出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，這是第一個關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定文件，在認(rèn)識上有了非常重要的突破。鄧小平對此評價說決定中講了我們老祖宗沒有說過的新話，即“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，這雖然提到了“計劃”，但重點落在了“商品經(jīng)濟(jì)”上，這在當(dāng)時的意義非同小可。有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，是需要有市場的，因此有些人強(qiáng)調(diào)，商品經(jīng)濟(jì)一定要對接市場，實行市場取向改革。1984年提出的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，給了商品一個作為經(jīng)濟(jì)形態(tài)的定義。之后便是充分重視商品生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)，完成關(guān)于其整個生命周期的市場的建設(shè)。后來黨的十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”，間接調(diào)控的框架明確產(chǎn)生。國家的調(diào)控可以分為兩個層次，國家調(diào)節(jié)市場，實際上是調(diào)節(jié)市場的參數(shù)。比如，財政的政策工具中，以稅收為例，稅收就是法定的參數(shù)，任何人碰到特定的情境，都要依法解決稅收分配關(guān)系問題，所以參數(shù)是一種調(diào)節(jié)的規(guī)范。又如國債——公債和地方債，也在具體運(yùn)行中依法形成規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)化的調(diào)節(jié)機(jī)制?？梢詫⑦@些規(guī)范的政策工具認(rèn)定為一些參數(shù)，通過經(jīng)濟(jì)杠桿手段，把這些經(jīng)濟(jì)手段色彩非常鮮明的參數(shù)施加到市場的價格信號中。綜合形成的市場信號，可以引導(dǎo)千千萬萬分散的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策及其經(jīng)濟(jì)行為。而這一向間接調(diào)控轉(zhuǎn)型所要解決的問題，就是解放生產(chǎn)力。歷史證明，過去的直接調(diào)控在某些階段上有動員組織、迅速見效的特殊作用，但從較長的時間段來看，卻極容易滑向僵化、死板的狀態(tài)，打擊方方面面的積極性，使得資源配置無法優(yōu)化，效率低下，所以，克服傳統(tǒng)體制弊病的“間接調(diào)控”，就作為導(dǎo)向確立起來。1992年，鄧小平進(jìn)行南方談話，堅定改革開放大政方針，強(qiáng)力務(wù)實地確立搞市場經(jīng)濟(jì)這個大方向，解決了曾被糾纏于“姓社姓資”的計劃多一點還是市場多一點的基本爭議問題，指出這不是根本社會制度的問題，只是運(yùn)行機(jī)制層面的變動性選擇，基本事實是資本主義國家也有計劃，社會主義國家也必須要有市場。于是在同年，黨的十四大確立了市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，即建立、發(fā)展和完善中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，一直說到現(xiàn)在。而判斷改革市場經(jīng)濟(jì)取向的成效就要看是否符合三個“有利于”：是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力、是否有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。概括來說就是有利于整個社會進(jìn)步，這是唯物主義的觀點，顯示了鄧小平務(wù)實的態(tài)度和高明的思路。

現(xiàn)代市場體系緊隨現(xiàn)代國家治理，在1992年鄧小平的南方談話之后逐步有了清晰的框架，但在表述上也僅限于市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在中國進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”之前高速發(fā)展的20年間，反復(fù)的實踐使得社會方方面面具備了進(jìn)一步建設(shè)現(xiàn)代市場體系的條件。黨的十八屆三中全會提出 “市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這就把漢語語境里市場經(jīng)濟(jì)中的市場作用說到位了，即就全局而言的資源配置中，市場發(fā)揮著決定作用。在這一全局概念之下，政府所起的是輔助性作用。但如何使得政府更好發(fā)揮作用，這其中又有著挑戰(zhàn)性的創(chuàng)新任務(wù)。以PPP為例，過去將“Public-Private Partnership”直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，現(xiàn)在官方說法為 “政府和社會資本合作”，其所要處理的政府和企業(yè)這種市場主體的關(guān)系，又跨越了很多年來大家所認(rèn)同的政府和企業(yè)、和市場主體要劃清邊界的認(rèn)知，PPP意味著政府和市場主體的關(guān)系“螺旋式上升”，以伙伴關(guān)系來從事公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施，乃至產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)和運(yùn)營、國土連片開發(fā)等會對經(jīng)濟(jì)社會生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的建設(shè)項目。對于市場如何起決定性作用，政府如何更好發(fā)揮作用，有著一系列創(chuàng)新的要求，需要面對一系列復(fù)雜的問題。因此，從“現(xiàn)代國家治理”說到“現(xiàn)代市場體系”，自然就涉及政府更好發(fā)揮作用——要想有現(xiàn)代國家治理，發(fā)展培育現(xiàn)代市場體系，就必須打造“現(xiàn)代財政制度”，這是《決定》中順理成章明確提出的要求。

（二）現(xiàn)代財政制度的改革實踐：從行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)

從學(xué)理上來說，現(xiàn)代財政制度和國家治理現(xiàn)代化訴求結(jié)合，無非是要通過資源配置的優(yōu)化，來解決以公共資源影響、輻射、拉動全社會資源優(yōu)化狀態(tài)的制度安排和機(jī)制建設(shè)問題。因此在對全局的服務(wù)上，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一表述，在學(xué)理上是很嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。對于財政到底發(fā)揮什么作用，過去在中國不同場景之下的討論各有特點。上世紀(jì)80年代，最熱的討論之一是中國應(yīng)該是“大財政小銀行”，還是“大銀行小財政”。但是銀行也好，財政也好，都是國家治理和調(diào)控體系里的組成部分，服務(wù)的是整個治理的優(yōu)化、國家整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)化。如果從全局來看，其實不是孰大孰小的問題，財政與中央銀行有明顯區(qū)別，但都是需要發(fā)揮管理調(diào)控作用的綜合部門，兩者形成調(diào)控體系，問題的所在是兩者如何合理協(xié)調(diào)配合。這種協(xié)調(diào)配合在很多具體的場合中，還會你中有我，我中有你，財政政策與貨幣政策，都是既要調(diào)總量，又要考慮結(jié)構(gòu)，但是貨幣政策最基本的功能是總量調(diào)節(jié)，不能發(fā)揮過多的結(jié)構(gòu)優(yōu)化作用；財政配合貨幣政策進(jìn)行總量調(diào)節(jié)時，結(jié)構(gòu)優(yōu)化則需要唱主角。因此這不是大小的問題，而是協(xié)調(diào)配合、共同服務(wù)全局的問題。從現(xiàn)代財政制度的視角，就要考慮在改革深水區(qū)進(jìn)行攻堅克難的一系列制度建設(shè)。

從過往的經(jīng)驗總結(jié)來看，財政的意義和作用是不可回避的。1978年的“真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論”起到了思想解放的作用，產(chǎn)生了基本的社會共識——往前看必須搞改革。當(dāng)時農(nóng)村有大量的貧困人口，矛盾非常突出，在這種情況下引導(dǎo)和鼓勵實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，簡稱分田到戶，解放了生產(chǎn)力，幾年之間使得農(nóng)業(yè)問題過關(guān)了。到了1984年，糧食多到必須“民代國儲”，國家給老百姓付儲存費(fèi)用，代國家儲備。農(nóng)村生產(chǎn)力解放以后，糧食問題也解決了。在企業(yè)方面，最初在基層從企業(yè)基金、利潤留成切入，試探著給出自主權(quán)，試圖走出一條搞活企業(yè)的路子。這是當(dāng)年城市改革在基層進(jìn)行的小幅度實驗。之后宏觀層面啟動了較成規(guī)模的動作，首先就是對某些地區(qū)給予特殊政策，比如深圳特區(qū)的建設(shè)。更進(jìn)一步，就是財政方面的改革。

1979年，在貫徹1978年黨的十一屆三中全會改革開放方針的過程中，醞釀了宏觀層面以財政作為突破口的宏觀改革舉措。整個社會再生產(chǎn)要維系，還得先讓“計劃”這套功能發(fā)揮，讓計劃維系再生產(chǎn)繼續(xù)運(yùn)行的時候，首先宏觀上從分配視角，將財政分配這方面作為突破口，實施有彈性的松動，向下放權(quán)。此前的歷史上，財政早就有分權(quán)嘗試，但由于其他條件制約，概括說來就是“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就叫，一叫再放”，陷入“放亂收死”的循環(huán)。1979年再次分權(quán)，以財政作為突破口，即“以政控財，以財行政”的公共權(quán)力主導(dǎo)的分配體系首先松動，向下分權(quán)，由中央向地方放權(quán)。原來中央集權(quán)特征明顯的時候，塊塊（指地方政府）是附屬的，條條（指各中央部委）為主，體現(xiàn)為中央各個產(chǎn)業(yè)部垂直地、一條一條地向下發(fā)指令，指揮地方動作。要把原來的條條為主變成塊塊為主，向地方分權(quán)，是由財政先分，其他方面就陸續(xù)打開了彈性空間。1980年，財政分權(quán)在體制上實行的是“分灶吃飯”“劃分收支，分級包干”，中央和地方明確各自在財力收支中的職責(zé)劃分，這是中國財政改革在改革開放初期發(fā)揮的先行軍、突破口作用。

之后，地方分權(quán)繼續(xù)努力將權(quán)力分到企業(yè)，讓企業(yè)活起來。雖然意向非常明確，但實行過程卻是曲折的。簡要地說，當(dāng)時財政“分灶吃飯”最后要對接的目標(biāo)，已經(jīng)落到現(xiàn)代財政制度的訴求上，必須服務(wù)于整個中國的現(xiàn)代化，服務(wù)于以改革開放走向偉大民族復(fù)興的“三步走”、現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)?，F(xiàn)代化的取向其實早已經(jīng)確立，傳統(tǒng)體制下就提出了四個現(xiàn)代化即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。到了上世紀(jì)70年代末80年代初，有人提出還要加上第五個現(xiàn)代化，就是民主制度。中國鴉片戰(zhàn)爭為標(biāo)志的近現(xiàn)代史帷幕拉開以后，曾一路積貧積弱，工業(yè)革命以后中國嚴(yán)重落伍，現(xiàn)代化的趨向就是在這一背景下實現(xiàn)大踏步跟上時代，實現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢。但將條條為主變成塊塊為主以后，并沒有真正革除公權(quán)主體按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)和組織財政收入這一舊體制的癥結(jié)。上文所說的“放亂收死”，不是沒有過分權(quán)，但過去不論集權(quán)還是分權(quán)，都是條塊分割的，按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)。體現(xiàn)在實踐中，一片國土范圍之內(nèi)的各種企業(yè)，例如北京有中央的企業(yè)，有市的企業(yè)，有區(qū)的企業(yè)，還有街道的企業(yè)；其他城鄉(xiāng)區(qū)域，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各有各自隸屬關(guān)系下的企業(yè)——中央產(chǎn)業(yè)部的企業(yè)是屬于中央的，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)，各有各的行政主管，條和塊各自按照行政隸屬關(guān)系來管理企業(yè)，同時要求這些企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系把收入上繳到本行政主管的層級上?！胺衷畛燥垺币院?，仍然是這樣。地方積極性提高了，地方的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展起來了，但地方的本位主義便自然而然地出現(xiàn)了，優(yōu)質(zhì)的原材料控制在本地，做市場封鎖，其他地方有競爭力的產(chǎn)品進(jìn)入本地，會受到種種限制，這種不符合統(tǒng)一市場發(fā)展的現(xiàn)象，越來越表現(xiàn)出惰性：重復(fù)生產(chǎn)，低水平的重復(fù)建設(shè)，看起來帶來了活力，但不能使地方的積極性支撐起應(yīng)有的高質(zhì)量發(fā)展。按規(guī)定，中央企業(yè)對中央財政按照“分灶吃飯”體制上繳稅收（當(dāng)時還有調(diào)節(jié)稅和利潤），即交到中央，省的企業(yè)交到省，縣的、市的企業(yè)交到縣市，與此同時企業(yè)仍然受到各自行政主管過多的干預(yù)和關(guān)照。過多關(guān)照體現(xiàn)的是軟預(yù)算約束，無法公平競爭；過多干預(yù)即是聽行政的信號，而不能靠自己的判斷服從市場信號?！案慊睢逼髽I(yè)的過程中出現(xiàn)所謂“雙重依賴”，而且依賴市場信號和依賴行政信號相比，最根本的還是必須服從行政信號。因此，按照原來的“分灶吃飯”框架，無法真正實現(xiàn)搞活企業(yè)這一目標(biāo)。

1986年，在國有企業(yè)進(jìn)行“利改稅”的鋪墊下，曾有過規(guī)范化的改革設(shè)計，實行市場經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控——價格通過改革讓其能夠產(chǎn)生應(yīng)有的資源配置引導(dǎo)作用，稅收是一種依法規(guī)范的調(diào)節(jié)方式，以處理政府和企業(yè)關(guān)系、利益分配關(guān)系，財政體制必須適應(yīng)新的間接調(diào)控機(jī)制，實施整體改造。但有人認(rèn)為“利改稅”后20多個月間國有企業(yè)利潤滑坡，是“規(guī)范化”挫傷了積極性，因此大方向上又進(jìn)行了改變，放棄價稅財聯(lián)動這一 “利改稅”后所尋求的規(guī)范化制度建設(shè)思路，轉(zhuǎn)而在1987年開始實行各種形式的企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，就是所謂“包”字進(jìn)城。農(nóng)村改革中小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“包”字很簡單，能最簡潔地處理“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一激勵機(jī)制問題，約束上也沒有大問題。但是“包”字一旦進(jìn)了城，在社會化大生產(chǎn)里，復(fù)雜情況下長期行為的培育馬上就出了問題：企業(yè)承包里出現(xiàn)拼設(shè)備、拼短期績效，通過出年度成果來兌現(xiàn)承包利益而不考慮長期發(fā)展的弊病很明顯，特別是“承包”雖名義上指政府和企業(yè)的主管人員作為平等的雙方，自愿以合同方式確定權(quán)責(zé)利（甲乙雙方簽合同叫承包合同），但實際上是不平等的，政府一方隨時可能以調(diào)整承包方案為名貫徹己方意愿，企業(yè)會因某一年的收益較好而被不斷提高承包任務(wù)指標(biāo)，在行政為主的情況下，市場上的客觀因素必然被忽視。因此，多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制下，企業(yè)的短期行為非常明顯，而政府對企業(yè)的干預(yù)也變得更加錯綜復(fù)雜，沒有公平競爭的環(huán)境可言，沒有能夠真正讓企業(yè)活起來。

之后才提出了稅利分流以及財政體制的分稅制試點，直到1994年進(jìn)行財稅配套改革。分稅制改革，使得中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)出現(xiàn)了由行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的決定性轉(zhuǎn)變。在分稅制狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)是指所有企業(yè)不問所有制情況，不看規(guī)模大小，不講行政級別，也不區(qū)分隸屬關(guān)系，在稅法面前一律平等，各個企業(yè)依法繳納國稅和地稅，至于共享稅，是各級政府之間按體制處理的財力分配，跟企業(yè)無關(guān)。依法交稅之后，稅后可分配的部分，按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境，由企業(yè)自主分配。這真正解決了所有企業(yè)在市場競爭方面所要求的公平視角上劃出公平競爭“一條起跑線”的問題。過去各個行政主管對企業(yè)可以過多干預(yù)和關(guān)照，分稅制之后所有企業(yè)依法納稅，在市場中拼核心競爭力，優(yōu)者能夠擴(kuò)大市場份額，劣者便會萎縮，并且還存在破產(chǎn)出局的淘汰機(jī)制?？珉`屬關(guān)系、行政區(qū)劃和所有制性質(zhì)的存量兼并重組，以及國企淡化乃至取消行政級別和對接企業(yè)家市場等改革，也就可以順理成章地探索和展開了。

（三）進(jìn)一步深化分稅制改革

1994年的分稅制改革，其實并不只解決了中央和地方的關(guān)系問題，當(dāng)年還解決了政府和市場主體，即各級政府和企業(yè)關(guān)系如何正確處理的制度建設(shè)問題，而且這對于全局來說是第一位的問題：改革以來一直探尋如何讓企業(yè)活起來，必須在制度安排上有一條可持續(xù)的發(fā)展之路，分稅制改革構(gòu)建起了與市場經(jīng)濟(jì)對接的框架。因此，這不是延續(xù)過去行政性分權(quán)的思維和做法，而是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，真正改變了以往按條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)和組織財政收入的舊體制癥結(jié)。中央和地方的關(guān)系、各級政府間的關(guān)系，也有了規(guī)范化處理。

到目前為止，對于分稅制改革的評價，中國理論界的認(rèn)識往往不到位，一般的說法是分稅制改革解決了中央過日子的問題。但這只是表面現(xiàn)象，1994年經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的歷史功績，是使政府和市場、企業(yè)的關(guān)系走上正道，再加上中央和地方關(guān)系的規(guī)范化，奠定了如今國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化制度安排的基礎(chǔ)。除此之外，第三種重要的關(guān)系便是社會生活中凸顯的公權(quán)主體和公民的關(guān)系，政府和納稅人的關(guān)系。社會成員、自然人要在財政分配體系里受到各種各樣的調(diào)節(jié)，個人所得稅對應(yīng)的納稅人就是自然人。這三大關(guān)系的匯合點在財政，而現(xiàn)代財政制度如何適應(yīng)這種客觀需要從而服務(wù)于全局，也要從現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系、現(xiàn)代財政制度三個關(guān)鍵詞的連接上進(jìn)行。進(jìn)一步地說，如今的財政體系應(yīng)該是一種服務(wù)于全域國家治理的體系，所謂“跳出財政論財政”“財政為全局服務(wù)”，實際上是需要意識到財政的分配作用滲透、傳導(dǎo)到了社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。貨幣政策更多涉及經(jīng)濟(jì)，財政直接涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治方方面面，無時無刻不在產(chǎn)生著滲透、影響、輻射作用，是國家治理的重要基礎(chǔ)與支柱。

有些人認(rèn)為地方隱性負(fù)債、土地財政短期行為等等弊病是分稅制造成的，但是根據(jù)中國幾十年的體制演變，以及放眼全球國際經(jīng)驗，再結(jié)合中國反反復(fù)復(fù)探索的本土經(jīng)驗，可以認(rèn)為搞市場經(jīng)濟(jì)，中國財政除了分稅制之外別無他路。實際上，分稅制改革后的基層財政困難、土地財政、地方隱性負(fù)債等問題，恰恰是改革在貫徹落實中受阻而形成的。貫徹落實中最基本的的受阻情況是過去弊病叢生的舊體制因素仍然存在，省以下的地方?jīng)]有完全進(jìn)入分稅制狀態(tài)，復(fù)雜多變、討價還價色彩相當(dāng)濃厚的分成制仍然廣泛存在，甚至一些困難地方和基層，干脆實行包干制。產(chǎn)生這些問題的原因，是因為雖然中央和省為代表的地方之間建立了分稅制框架，但對于省以下的地方，只給出了一個基本導(dǎo)向。省以下各地可根據(jù)具體情況，設(shè)計分稅制的實施方案。省以下的很多地方，表面上是按照分稅制來實行，實際上卻是按照不同的稅種分成，即分成制。財權(quán)重心上移，而事權(quán)重心層層下移，上面千條線，最后一根針，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層的針眼里穿過去落實。因此，制度的有效供給跟不上，本該由分稅制內(nèi)在邏輯所產(chǎn)生的正面效應(yīng)沒有發(fā)揮，基層財政困難在一段時間里非常突出。待到基層財政困難有一定的化解之后，財力和事權(quán)如何順應(yīng)、如何結(jié)合好的矛盾也還沒有完全解決，又出現(xiàn)了地方隱性負(fù)債，還加上了使得地方依靠自己轄區(qū)之內(nèi)“靠山吃山、靠水吃水”的土地開發(fā)，做出在土地批租環(huán)節(jié)盡量一次拿足收入的土地財政短期行為。這并非分稅制改革所造成的問題，而恰恰是分稅制改革在省以下地方的貫徹落實中受阻造成的。前文已強(qiáng)調(diào)1994年建立的分稅制新體制框架，是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，如今的問題是如何繼續(xù)深化改革，完成當(dāng)年沒有能夠完成的省以下深化改革任務(wù)。省以下分稅制體制貫徹落實遇到的難點，在于五級行政層級的分稅方式，這在國際上沒有任何經(jīng)驗，曾試圖探索的“中國特色”解決方案也已被實踐證明此路不通。分稅制下各級稅基的合理配置，面對了稅種的適當(dāng)調(diào)減進(jìn)程，如何在五級行政層級間合理分稅仍是無解。因此需要實行“扁平化”改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，中國主要的農(nóng)村區(qū)域水到渠成地實行“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為財政的實體層級，屬于縣級預(yù)算所管的預(yù)算單位——在財政的實體層級意義上，基層已不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是縣。另外，根據(jù)浙江經(jīng)驗，財政上可以首先實行省直管縣，承認(rèn)市和縣的行政不同級，但財政同級。這樣中國的財政層級就可以扁平化到中央、省、市縣三級。財政部 《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》提出，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。但很多地方仍處于含混狀態(tài)，有省直管縣的試點，卻沒有在全行政區(qū)鋪開。“三個層級”的體系再造問題是分稅制深化改革中的現(xiàn)實問題，是務(wù)實解決現(xiàn)代財政制度建設(shè)的構(gòu)架創(chuàng)新中的改革難題。

簡單勾畫現(xiàn)代財政制度所需的制度供給框架，就應(yīng)堅持經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的基本路徑，往下要配套聯(lián)動，通過大部制、扁平化的政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)化再造的實質(zhì)性改革，形成人民代表大會授權(quán)委托的三級政權(quán)，并合理清晰地確定各級事權(quán)，以及各級政府共管職責(zé)的配合。一級政權(quán)要有一級合理的事權(quán)，還要有一級與事權(quán)順應(yīng)的財權(quán)。財權(quán)最關(guān)鍵的問題，首先是解決穩(wěn)定的、大宗的收入，收入主要靠稅收，因而要處理好稅基的配置問題，例如關(guān)稅體現(xiàn)國家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)整機(jī)制，應(yīng)掌握在中央手中；房地產(chǎn)稅沒有外溢性，不動產(chǎn)坐落在各個轄區(qū)之內(nèi)，且相關(guān)的信息復(fù)雜程度較高，適合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相關(guān)稅收條件。稅基的合理配置方面，還有很大的研究空間，以形成正確的原則和方案?！耙患壵?quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基”后面跟著的是一級預(yù)算，現(xiàn)代財政所有功能的實現(xiàn)，落到運(yùn)行載體上，就是要形成現(xiàn)代意義的預(yù)算。美國進(jìn)步時代的啟示和其他國際經(jīng)驗，可以給“現(xiàn)代意義”提煉出要點。預(yù)算作為一個收支計劃，必須事先決定，并充分反映民意，才能夠有現(xiàn)代預(yù)算的特征——要有權(quán)力制衡之下社會多方的參與來磨合，一旦通過最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（在中國就是人大）審批通過，便形成有法律效力的執(zhí)行文件，要嚴(yán)格執(zhí)行。所謂嚴(yán)格執(zhí)行，除了數(shù)量、結(jié)構(gòu)、進(jìn)度上的嚴(yán)肅性之外，最主要的是要有問責(zé)，要有事前、事中、事后全套的績效考評和監(jiān)督，這樣才能夠達(dá)到公共利益最大化，在公共資源配置優(yōu)化的目標(biāo)導(dǎo)向下求得實際效果。所以，政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)、稅基之后的預(yù)算，落到運(yùn)行載體上，體制里按照扁平化方向由五級收縮到三級，使預(yù)算在整個制度安排里，各個邏輯環(huán)節(jié)能夠環(huán)環(huán)相接，順暢地可持續(xù)運(yùn)行。后邊還包括國有資產(chǎn)在各級的管理權(quán)——“一級產(chǎn)權(quán)”，以及中央地方各自都必須行使的有償融資的“一級債權(quán)”，再加上中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，全都需要相互配合。

很多人沒有理解財政分配體系怎樣實現(xiàn)服務(wù)全局的功能。各個地方之間的基本問題是橫向不均衡，由各種自然條件、歷史原因、發(fā)展上的種種特色因素造成，有發(fā)達(dá)的增長極區(qū)域，有增長貢獻(xiàn)邊緣化的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但都是我們整個中華民族大家庭的組成部分，都是國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的不可分割的部分。這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要得到中央政府職責(zé)之內(nèi)重要的針對性支持，中央政府在滿足本級支出的需要之后，財力構(gòu)架中的剩余部分就應(yīng)有區(qū)別地用于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及全局戰(zhàn)略需要的新的增長極區(qū)域等等所體現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付財力。這可稱為以中央、地方間財力分配的縱向不均衡，來矯正地方間發(fā)展以及財力格局的橫向不均衡。不論是聯(lián)邦制的還是非聯(lián)邦制的市場經(jīng)濟(jì)體，同樣如此。美國是聯(lián)邦制，其聯(lián)邦政府拿到的收入以一部分滿足本級支出需要之后，剩下很大一部分進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；日本雖實行單一制，但同時強(qiáng)調(diào)地方自治，其中央轉(zhuǎn)移支付也是非常有力度的；英國、新西蘭、澳大利亞，莫不如此。這種自上而下的兩級轉(zhuǎn)移支付，如果一定說有集權(quán)特征，那么可說是中央政府在必要的經(jīng)濟(jì)分權(quán)之下進(jìn)行財力集中，然后據(jù)此履行其應(yīng)該履行的職責(zé)。至于如何提高其合理程度，是轉(zhuǎn)移支付設(shè)計的優(yōu)化問題。除了自上而下的兩級轉(zhuǎn)移支付，還要配套必要的對口支援、生態(tài)補(bǔ)償?shù)鹊葯M向轉(zhuǎn)移支付。

從現(xiàn)代財政制度的發(fā)展看，中國在服務(wù)于現(xiàn)代化全局中應(yīng)該達(dá)到的境界，就是在事權(quán)合理化之后，使財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與事權(quán)相匹配。在制度建設(shè)方面，服務(wù)于現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系的有效構(gòu)建，必須是“扁平化”三級框架之下“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”和兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付，這應(yīng)是我們規(guī)劃并力爭的一套現(xiàn)代財政制度建設(shè)前景。

三、不可忽視的動力機(jī)制：現(xiàn)代政治文明建設(shè)和現(xiàn)代發(fā)展理念的落實

在推動國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，現(xiàn)代政治文明建設(shè)為財稅改革發(fā)展注入法治化規(guī)范化力量，而以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力的現(xiàn)代發(fā)展理念則為深水區(qū)改革的攻堅克難加碼助力。新時代背景下，為更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，現(xiàn)代政治文明建設(shè)和現(xiàn)代發(fā)展理念的落實不容忽視。

（一）推進(jìn)現(xiàn)代政治文明建設(shè)

黨的十八屆三中全會對全面深化改革重大問題作出重要決定后，黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出了戰(zhàn)略部署?！叭嬉婪ㄖ螄斌w現(xiàn)的“政治文明”也是鎖定的現(xiàn)代化取向，現(xiàn)代政治文明的制度建設(shè)，要從根本大法開始，依憲執(zhí)政，依憲行政，還要落到方方面面的法律上。比如現(xiàn)在推進(jìn)的PPP，企業(yè)最擔(dān)心政府的政策更改、領(lǐng)導(dǎo)變臉。一個項目生命周期可能幾十年，會經(jīng)歷十屆左右的地方政府任期，若要防止對企業(yè)的這種潛在威脅，就必須有讓企業(yè)吃下定心丸的法治條件。所以，除了憲法、預(yù)算法、合同法、項目的招投標(biāo)法等法律的協(xié)調(diào)配套之外，還必須對PPP形成專門立法，這是一個必然的發(fā)展方向。

在現(xiàn)代政治文明的推進(jìn)過程中，財政對全局可能的貢獻(xiàn)可以借鑒美國“進(jìn)步時代”的啟示。美國崛起為世界頭號強(qiáng)國，就是在1880-1920年間，經(jīng)歷了被人們稱為“進(jìn)步時代”的制度建設(shè)時代，當(dāng)時隨著美國經(jīng)濟(jì)的高速增長，各種利益之間的協(xié)調(diào)問題越來越突出，各種民意訴求和政府之間如何形成良性互動的挑戰(zhàn)也越來越突出。美國人從這種混沌狀態(tài)走出來的方法，就是在對全社會有打擊影響的事情發(fā)生后，進(jìn)行“亡羊補(bǔ)牢”的立法。例如“三角襯衫廠大火”引出美國明確立法，規(guī)定所有多層建筑物必須外掛金屬疏散梯，否則不許動用。要靠法律舉一反三，在損失發(fā)生后真正做出盡可能防止再發(fā)生的制度建設(shè)，這就是美國進(jìn)步時代給中國的啟示之一。在美國，幾十年期間靠這種矛盾中的多方互動，逐步形成了規(guī)范的政府履行職責(zé)所需要的稅收、預(yù)算等方面以及公眾意愿表達(dá)方面的制度機(jī)制。美國政府的稅收設(shè)計為以直接稅為主的基本框架，一直延續(xù)至今。其收入主要依靠直接稅，個人所得稅是第一大稅，幾乎占聯(lián)邦政府收入的50%，再加上與社保體系相關(guān)的Payroll Tax（可譯為“工薪稅”），這兩大稅種使美國聯(lián)邦政府80%以上的收入，有了穩(wěn)定的稅基保證，跟中國完全不同。中國的直接稅現(xiàn)在還遠(yuǎn)不成體系，因此不能簡單地模仿美國的特朗普減稅。美國以稅為主解決了錢從哪里來的問題，然后怎么用、用到哪里等支出問題則靠預(yù)算規(guī)劃保障。美國的預(yù)算具備現(xiàn)代預(yù)算的特征肇始于紐約，其當(dāng)時全國主要的GDP都產(chǎn)生于紐約，在那里首先形成規(guī)范意義的預(yù)算模板，各地接受后普遍復(fù)制，形成了美國至今于技術(shù)方面必須充分肯定的高水平預(yù)算管理，公開透明、接受監(jiān)督、多方制衡，有聽證會，有民意表達(dá)機(jī)制，還有各種各樣的專業(yè)意見配套，使這種預(yù)算盡可能保持高水平，并能夠嚴(yán)格執(zhí)行。執(zhí)行之中，也有調(diào)整的嚴(yán)格程序與通道。如“9·11”發(fā)生，全國驚魂未定之時，兩天之內(nèi)美國國會就通過了緊急撥款法案作出預(yù)算調(diào)整，通過陽光化的調(diào)整程序，短時間撥出幾百億美元的反恐資金應(yīng)急。美國從進(jìn)步時代開始，著力建立規(guī)矩，使法治化的規(guī)矩服務(wù)于公共利益最大化，這是值得借鑒之處。簡單地說，美國進(jìn)步時代完成了稅制、預(yù)算制度、民意表達(dá)機(jī)制和政府順應(yīng)民意通過法律解決問題的基本制度安排，這也就在相當(dāng)大程度上解決了所謂“政治體制改革”所要解決的問題，為以后美國崛起為世界頭號強(qiáng)國作了強(qiáng)力支撐。

中國當(dāng)前應(yīng)在公共財政、民生財政、財政現(xiàn)代化等概念之下，做好制度建設(shè)工作，推進(jìn)全面依法治國。從如今的“稅收法定”一件一件做起，全民考慮如何以一個“走向共和”的機(jī)制，來調(diào)節(jié)其間的利益關(guān)系以“沖破利益固化的藩籬”，更好地推進(jìn)政治文明建設(shè)，為現(xiàn)代財政制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化提供支撐和不竭動力。

（二）落實現(xiàn)代發(fā)展理念

黨的十八屆五中全會提出的 “現(xiàn)代發(fā)展理念”，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，帶出協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，最后落到人本主義立場的共享發(fā)展。筆者對于改革開放40周年曾提煉出三個關(guān)鍵詞，一是“解放思想”，二是“以人為本”，三是“創(chuàng)新發(fā)展”。黨的十八屆五中全會確立創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，其后在指導(dǎo)主線上表述為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實質(zhì)上是對改革開放的承前啟后，繼往開來。在改革深水區(qū)攻堅克難，以制度供給帶出整個供給體系質(zhì)量和效益的提高，關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。筆者之所以對于改革開放40周年提煉出以上三個關(guān)鍵詞，是因為解放思想，才能真正貫徹改革開放大政方針；以人為本，才能深刻理解現(xiàn)代化訴求的內(nèi)涵和根本目的——中國的現(xiàn)代化不是狹隘的民族主義，而是在造福于全中國人民的同時，通過建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”對全人類、對全世界作貢獻(xiàn)，“以人為本”根本的邏輯，就是中國要努力實現(xiàn)和平發(fā)展、和平崛起；只有以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，才可能攻堅克難，使“中國夢”夢想成真。

中國的創(chuàng)新千難萬難，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨頭也要啃，《決定》中要求的基本改革任務(wù)要繼續(xù)推進(jìn)。按照黨的十九大的要求，可知財稅方面的三大改革任務(wù)，理順財政體制是第一位，其次是預(yù)算改革、稅制改革問題的解決。還應(yīng)特別注意，關(guān)于市場決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，其中有“守正出奇”的訴求。“守正”是指在共性認(rèn)識上，必須認(rèn)識、順應(yīng)乃至敬畏市場的基本規(guī)律；但同時，不能認(rèn)為了解市場經(jīng)濟(jì)的共性，再運(yùn)用一些基本的、一般的可得經(jīng)驗，中國就可以一路現(xiàn)代化了，還必須在中國特定的約束條件下，力求在承擔(dān)風(fēng)險的情況下，爭取出奇制勝。既然要出奇制勝，就需有一定的雙軌制運(yùn)作。例如大眾關(guān)心的金融領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，除了商業(yè)性金融之外，還必須有政策性金融的匹配協(xié)調(diào)，必須在戰(zhàn)略層面考慮，如何使整個金融體系既有錦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。以財政為后盾的“政策性資金、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”的政策性融資機(jī)制的打造勢在必行，與之機(jī)理相同的PPP的創(chuàng)新也是勢在必行。守正出奇這條道路可能比較狹窄，但是一定要把這條路走通，中國才可能在追趕中真正實現(xiàn)現(xiàn)代化愿景，才能完成以追趕走過超常規(guī)發(fā)展的過程，跨越中等收入陷阱，達(dá)到偉大民族復(fù)興。財政在這一歷史進(jìn)程中的作用，不僅是支持事業(yè)發(fā)展，還必須注意財政的資金運(yùn)用要結(jié)合改革“花錢買機(jī)制”，尤其在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動方面，不能只輸血，還要培養(yǎng)造血機(jī)制。做好這些改革發(fā)展的大文章，中國才能沖過歷史三峽，走好復(fù)興之路?！?/p>