財政績效管理的理論與實踐：南京探索

南京市財政局課題組

內(nèi)容提要：本文首先闡述了財政績效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎，接著歸納了近幾年南京市財政績效管理改革的主要特色及存在問題，最后，結合當前經(jīng)濟下行壓力加大、財政進入“緊平衡”階段的大環(huán)境，從公平與效率、政府與市場的辯證關系視角，探索和提出了南京市深化財政績效管理改革的總體路徑和保障措施。

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，黨中央、國務院公開發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》。將績效理念融入財政工作各領域、全過程，這是中央的要求，也是南京實踐的需要。

一、財政績效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎

（一）績效管理及其財政績效管理的基本含義

績效是在一定條件下投入產(chǎn)出情況和完成目標任務程度?？冃Ч芾硎菫檫_到和提升績效目標而共同參與的績效計劃制定、輔導溝通、考核評價、結果應用和目標提升的持續(xù)循環(huán)過程，可分為政府績效管理和企業(yè)績效管理兩大基本體系。企業(yè)績效管理是以企業(yè)經(jīng)濟價值最大化為目標，運用績效管理基本方法對企業(yè)及其部門員工實施的績效管理。政府績效管理是圍繞政府工作目標，對政府及其職能部門政策執(zhí)行和工作完成情況、公眾滿意度等方面進行全面科學績效評價和運用，保障和提升政府治理績效。

財政績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以政府治理最優(yōu)化、不斷提高財政管理科學性和精細化水平為目標，將績效理念和績效方法深度融入財政四本預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算管理以及政府投資基金、PPP等財政管理各領域中，全面構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，注重收入質(zhì)量，提高財政資金配置效率和使用效益，提升公共服務供給水平和質(zhì)量，提高廣大公眾的獲得感和幸福感。

值得一提的是，市場機制是財政績效管理和企業(yè)績效管理聯(lián)系的紐帶。財政投向企業(yè)的資金和政策績效目標實現(xiàn)要通過發(fā)揮市場機制，依托其企業(yè)績效管理；而獲得財政資金引導和政策支持的企業(yè)績效管理要通過市場機制得以考核和實現(xiàn)企業(yè)績效目標，并最終服務于財政績效管理整體目標的實現(xiàn)。因此，財政績效管理要發(fā)揮市場決定作用，關注企業(yè)績效管理。

（二）財政績效管理的理論依據(jù)

1.公共財政理論與財政績效管理

公共財政理論主要有市場彌補性、服務公平性、公眾參與性和程序法定性等基本內(nèi)涵。財政績效管理是公共財政理論在財政管理中的具體體現(xiàn)：一是財政績效管理有助于厘清政府與市場的界限。通常私人產(chǎn)品由市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品由政府提供，而介于二者之間的領域則可按照配置效率高低決定政府與市場配比方式共同提供。二是財政績效管理以提高公共產(chǎn)品和服務的公眾滿意度為導向。依照稅收等價原則，公共產(chǎn)品與服務是政府“稅收價格”下的產(chǎn)品，政府部門就要根據(jù)公眾訴求提供公平高效的公共產(chǎn)品與服務。三是財政績效管理以提升資源配置效率為宗旨。政府在提供公共產(chǎn)品與服務的過程中，需要將績效理念和效率原則貫穿到日常的財政管理過程中去，最大程度上提高財政資金使用績效。

2.新公共管理理論與財政績效管理

新公共管理理論是借助企業(yè)管理方法改進政府公共管理，其核心思想主要是按小政府理念、流程再造要求、績效評估行為、全面質(zhì)量管理和重塑政府方向。財政績效管理是新公共管理理論在財政管理中的具體體現(xiàn)：一是強調(diào)目標控制。打造覆蓋目標編制、預算評審、績效跟蹤與績效評價的監(jiān)管閉環(huán)。二是以結果為導向。將政府管理的重點置于績效目標的設定和評價上，將管理過程與具體工作委托給部門單位，以財政資金績效為核心實施考核。三是引入競爭機制。吸收私營部門成功的管理技術，落實預算部門主體責任。

3.委托代理理論與財政績效管理

委托代理理論核心是建立科學的激勵與約束機制，抑制代理人的自我需求，最大化委托人的利益與效用。一是解決信息不對稱問題，防止“逆向選擇”和“道德風險”；二是建立激勵與約束機制，以目標引導、通過制度安排、將代理人的行動效益最大化。委托代理理論強調(diào)通過信息披露、規(guī)則約束和結果激勵等手段，解決財政績效管理過程中隱藏的逆向選擇問題和行為失控的道德風險問題，從而達到三個目標：加強財政透明度建設，降低信息不對稱程度；建立激勵相容機制；建立管理監(jiān)督機制，運用績效信息硬化預算約束解決政府內(nèi)部代理人失責的問題。

4.制度經(jīng)濟學理論與財政績效管理

制度經(jīng)濟學家使用分析工具，對現(xiàn)實世界的制度運行進行多視角的探討?？扑苟ɡ淼膯⑹臼牵涸诖嬖诮灰壮杀竞托畔⒉粚ΨQ情況下，不同制度安排的資源配置效率是不同的，合適的制度安排顯得非常重要。阿瑟·奧肯認為：任何決策和制度都應當在平等和效率之間根據(jù)情況尋求一種動態(tài)平衡。因此恰當?shù)恼深A措施可以增進市場效率。運用財政績效管理優(yōu)化政府治理，既將效率作為公平的物質(zhì)前提，又將公平作為提高效率的保證。通過貫徹“增進效率，促進公平”的原則，安排適宜的制度，降低提供公共服務和公共管理中的交易成本，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府績效，科學動態(tài)實現(xiàn)有效市場和有為政府的持續(xù)平衡。

二、南京市財政績效管理改革的主要特色及存在問題

南京市財政局自2005年起開展推進財政績效管理改革，由點及面，不斷推進專項資金績效管理、財政政策、部門預算、國庫集中收付、資產(chǎn)管理、債務管理、預決算信息公開等改革，初見成效。先后經(jīng)歷初步實踐、比較分析、抉擇完善等多個階段，目前已逐步建立健全“一項機制、一套制度、一個理念、一個中介機構庫、一個信息公開體系、一套評價標準”的南京市財政績效管理體系。

（一）改革的主要特色

1.建立一項機制：全過程預算績效管理機制

近幾年，南京市財政局逐步建立起包括績效目標管理與績效前評價、績效跟蹤監(jiān)控（部門自行跟蹤監(jiān)控與財政重點跟蹤監(jiān)控）、績效后評價（部門自評價與財政重點評價）、評價結果反饋與應用的全過程績效管理機制，且由財政主導評價拓展至所有預算部門，并將績效管理的范疇逐步擴大至財政政策績效評價、部門整體支出評價、績效信息全公開等內(nèi)容，實現(xiàn)了績效管理工作的全過程實施與財政資金的全覆蓋。

2.健全一套制度：市級財政預算績效管理體制及配套制度

近幾年，南京市財政局先后制定實施了《南京市級財政預算績效管理辦法》《南京市財政政策績效評價操作規(guī)程》《南京市財政預算績效管理前評價操作規(guī)程》《南京市財政政策績效評價操作規(guī)程》等績效管理制度文件，細化了市級預算績效管理體制及各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容、流程、結果運用等配套制度，明確規(guī)范，保證質(zhì)量。

3.貫徹一個理念：“三個評價、兩個運用”績效管理理念

南京市財政局對全過程績效管理機制進行拓展，提出并貫徹了“三個評價、兩個運用”的績效管理理念。一方面，強化“三個評價”：一是逐步加強績效目標評價，根據(jù)項目性質(zhì)分別梳理為前評價、專家評審、一般審核三種類型，績效目標和指標體系未設置或設置不科學的項目一律不得列入項目庫；二是注重重點評價時間節(jié)點選擇，由單年度的重點評價向周期性的重點評價轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同專項資金項目完整周期和預算管理的實際需要進行中長期階段性評價，確保評價工作更科學準確反映項目的整體社會經(jīng)濟效益；三是注重政策評價整體效益，由開展單項政策評價向系列政策整體性評價轉(zhuǎn)變，將一系列支持同一類型的政策打包評價，系列政策的相關性、效率性、效益性、公平性有了更公平客觀的評價。另一方面，強化評價結果“兩個運用”：一是運用于經(jīng)濟決策，將評價結果作為政策終止、調(diào)整完善的重要參考依據(jù)；二是運用于財政預算安排，所有財政重點評價結果均上報市政府作為決策參考，并反饋相關部門對照整改。近三年來，市財政局共組織開展了140余項評價工作，評價等次為“優(yōu)”“良”的共計100個，等次為“一般”的26個，等次為“較差”的13個，等次為“差”的1個，依據(jù)《南京市財政資金預算管理綜合考核結果運用管理辦法》對相關項目的預算安排以及政策調(diào)整、整合、暫停等提出了參考意見。

4.建立一個中介機構庫：南京市財政局績效評價中介機構庫

南京市財政局2016年、2017年兩次公開招標，建立了包括17家事務所（管理咨詢公司）的績效評價中介機構庫。為強化中介機構日常管理，提高績效評價工作質(zhì)量，市財政局制定了《南京市財政局績效評價費用支出管理辦法（暫行）》《南京市財政局關于第三方機構績效評價工作質(zhì)量考核辦法（試行）》和《南京市財政局選用中介機構庫管理辦法》等管理制度，對聘請中介機構、支付中介費用、開展中介機構工作質(zhì)量考核監(jiān)督等加以詳細規(guī)范。

5.構成一個信息公開體系：建立全面覆蓋的績效信息公開體系

2017年對12個專項資金的績效目標與指標體系以及10個專項資金的自評價報告試公開。在此基礎上，2018年對83項市專項資金績效目標以及42項自評價報告全部（涉密信息和剛性政策除外）實現(xiàn)了雙平臺（江蘇省預決算公開信息平臺和部門門戶網(wǎng)）公開，接受社會公眾監(jiān)督。按照市人大要求，選取教育專項、水環(huán)境治理等6個專項資金，將其2019年度績效目標納入人代會審核范圍。

6.完善一個評價標準：完善分類財政績效評價標準

南京市財政局先后編寫了財政分類資金的績效總體目標，探索編制了教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、基本建設、社會發(fā)展等分類的績效目標與指標體系，提煉抽取了相關分類資金的核心指標，提升全市財政績效管理工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性。2018年起升級改造財政績效管理系統(tǒng)，將其嵌入財政綜合管理系統(tǒng)，形成合力。目前已完成績效目標管理模塊，凡要進入財政預算管理系統(tǒng)項目庫的項目，必須要經(jīng)過績效管理系統(tǒng)申報績效目標，其評價結果作為納入預算管理的前置條件，為評價標準的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

（二）當前存在的問題

盡管南京市財政績效管理工作近年來取得了一定的進步，但從實際工作情況看，由于重視程度不夠、績效理念不足等原因，依然存在以下主要問題：

1.花錢問效、無效問責的績效理念尚未牢固樹立

不差錢的想法仍在部分單位內(nèi)存在，一些部門、單位還存在著“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預算思維模式，預算安排只能增不能減。目前，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，全市財政全面進入緊平衡階段，一般公共預算財力增幅趨緩、民生支出標準趨高、土地財政功能趨于不穩(wěn)定、交通基礎設施支出增大、債務管理風險加大。這就需要各方合力，樹立績效理念，增強精打細算意識和習慣，在某種程度上用財政資金績效來反映政府治理效率的高低。

2.花錢與干事的績效管理與預算管理“兩張皮”現(xiàn)象仍未徹底消除

目前南京市績效目標評價與專項資金預算申報編制工作基本實現(xiàn)同步開展，但績效跟蹤監(jiān)控、績效評價、政策評價、結果運用等工作仍未完全融入預算執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)。除目標評審外，績效管理系統(tǒng)其余環(huán)節(jié)尚未完全建立，還不能完全通過信息化手段與預算管理緊密結合，績效評價結果運用于預算管理工作仍存在一定時間差，“兩張皮”的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。

3.部分政策目標設置注重效率不夠

以民生政策為例，一是部分民生政策目標設置的福利標準偏高，不利于當前與長遠的公共財力平衡，不利于實施更加務實的財政政策目標，集中社會力量辦大事。二是部分民生政策沒有充分考慮惠及低收入人群而向有產(chǎn)者傾斜，超越了基本公共服務范疇。對這部分公共設施使用習慣于免費模式，有?！罢l使用誰付費”的公平性原則，造成部分公共設施運營低效率。過多的免費政策可行性研究不足，助長資源過度占用、低效使用，對積累的福利剛性矛盾未建立完善出清機制。

4.部分政策制定使用未考慮市場決定作用

一是個別公共設施項目對市場需求論證不夠準確，建成后使用率不高；部分公共設施項目前期市場論證不夠充分，對市場因素預判不足，造成項目難以按績效目標推進和運營。二是部分產(chǎn)業(yè)政策沒有有效兼顧稅收優(yōu)惠政策與財政支出政策，習慣于用財政支出政策，而沒有主動應用稅式支出政策幫助企業(yè)獲得最大政策紅利。部分政策有違市場競爭優(yōu)勝劣汰原則，不必要補貼保護落后，產(chǎn)生了政策的負外部性效應。三是一些公共產(chǎn)品重投入輕管理、重支出輕績效。表現(xiàn)在公共產(chǎn)品項目投資運營一體化運作不夠到位，重建輕管，運用合理的價格機制吸引社會資本進行由使用者付費的公共設施投資運營還要深化。還表現(xiàn)在一些公共設施項目績效考核不夠到位，約束機制不完善。

三、南京市深化財政績效管理改革的總體路徑和保障措施

當前及今后一段時期，市區(qū)兩級財政全面進入“緊平衡”階段。隨著國外形勢和經(jīng)濟周期交織影響，經(jīng)濟下行壓力加大，更有必要加強全面預算績效管理，有效破解花錢和辦事兩張皮的難題，充分發(fā)揮市場決定作用，推進城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。當前，要以貫徹中央全面實施全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理的精神為契機，加快建立和完善具有南京市特色的財政績效管理模式。

（一）完善優(yōu)化財政績效管理改革的總體路徑

根據(jù)中央和省財政廳要求，南京市明確2021年全市基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的改革總體目標。按照“分級管理、分級負責”原則，制定2020年市級財政基本建成、2021年全市財政基本建成財政績效管理體系的時間表、路線圖，有步驟開展各項工作，橫向到邊、縱向到底，處理好公平與效率、政府與市場的辯證關系，構建市場有效、政府有為的財政政策體系，促進現(xiàn)代財政制度建設。綜合運用四本預算及PPP、政府投資基金、政府債券等政策工具，促進發(fā)揮市場決定作用，吸引帶動社會資本增加對重點領域重大項目投入，系統(tǒng)構建以績效為核心的集中財力辦大事的資金管理機制，把財政資金管好用好，提高績效，增強政府公信力和執(zhí)行力。主要有以下三方面具體路徑。

1.搭建全方位全面預算績效管理格局

構建政府、部門單位、政策和項目的預算績效管理體系，強化三者之間協(xié)調(diào)配合，將促發(fā)展的著力點放在實體經(jīng)濟上，落實減稅清費政策，放大乘數(shù)效應，提高財稅政策的公共性、普惠性和落地性。一是搭建市區(qū)兩級財政運行綜合績效管理機制。建立完善市區(qū)兩級政府財政運行綜合績效評價指標體系，要充分體現(xiàn)市區(qū)兩級政府收入結構與質(zhì)量、支出結構與效果、財力分布與可持續(xù)性、財力與職能匹配性、盤活財政存量資金、政府債務、預算執(zhí)行及國庫庫款管理等內(nèi)容的財政運行關鍵績效指標，搭建市區(qū)兩級財政運行綜合績效管理體系。二是推進部門整體績效預算改革。統(tǒng)籌考量部門及其單位財政資金運行成本、管理效率、履職效能、社會效應和服務對象滿意度等指標，綜合考核部門整體績效。三是建立新增政策和重大項目事前績效評估機制。針對民生政策、產(chǎn)業(yè)政策、準公益性項目提出不同評估重點；建立政府投資項目事前績效評估機制和預算論證聯(lián)動機制，將績效管理關口前移，推進預算績效向績效預算轉(zhuǎn)變。四是完善和推進整體政策績效評價。充分考慮減稅清費等財政政策的市場運行情況，建立分類政策目標，完善整體政策績效評價指標體系，綜合評估相關政策的必要性、市場效率，作為其財政政策調(diào)整、優(yōu)化或廢止的重要依據(jù)，并建立完善財政政策和項目的動態(tài)調(diào)整、延續(xù)或清理退出機制。

2.構建全過程全面預算績效管理鏈條

最為關鍵的是將績效理念和方法融入全過程各環(huán)節(jié)，將績效目標管理、績效運行監(jiān)控、事后績效評價、績效評價結果應用等鏈條完全融入預算管理全過程，實現(xiàn)預算與績效一體化，確保和提升財政績效。一是強化績效目標管理。各部門單位編制預算時必須系統(tǒng)設置整體政策績效目標及項目績效目標，財政部門要將其績效目標設置作為預算安排的前置必要條件，對沒按要求設定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的不得安排預算，重要績效目標與預算草案同步上報本級人大審議，將績效目標與預算管理流程無縫對接，實現(xiàn)績效目標與預算申報、審核、批復、公開“四個同步”。二是實行績效運行與預算執(zhí)行雙監(jiān)控，建立預算績效運行監(jiān)控機制，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。財政部門建立重大政策和項目績效跟蹤機制，跟蹤分析績效運行情況，及時調(diào)整、暫緩或停止政策和項目有關的預算撥款，強化結余結轉(zhuǎn)資金管理，落實“四個收回”制度。三是全面開展事后績效評價。通過自評價和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展事后績效評價。在部門單位自評價基礎上，財政部門組織事后重點績效評價，關注重點政策和項目績效。此外，要強化績效管理結果的應用。將績效管理結果運用于對預算部門單位的預算編制、執(zhí)行和調(diào)整中。實現(xiàn)績效信息公開與預決算公開同步，將績效信息及時完整向同級人大匯報。

3.完善全覆蓋全面預算績效管理體系

完善一般公共預算特別是其中的政策與項目績效管理體系，對另外三本預算分別建立各自的預算績效管理體系，加強四本預算之間的銜接和聯(lián)動，切實保障民生政策，注重?；?、注重可持續(xù)、注重建機制。一是探索推進國有資本經(jīng)營預算績效管理。針對國有資本經(jīng)營收益上繳的具體特點，綜合考量政府財力需要和企業(yè)經(jīng)營狀況，探索和實施國有資本經(jīng)營預算納入一般公共預算操作方案。二是推進社?；痤A算績效管理工作。結合社?；鹪O立目標和管理要求，考量各類社會保險基金的籌資方式、精算平衡、運行風險及基金運營管理的有效性，分類建立社保基金管理績效評價指標體系，推進社會保險基金績效管理。三是綜合實施政府性基金預算績效管理工作。考量政府性基金設立及延續(xù)的必要性、征收標準合理性、資金使用有效性、政府專項債務舉借及償還能力，建立完善政府性基金預算績效評價指標體系。可先選擇管理狀況較好的政府性基金，試點開展績效評價工作，進而逐步推廣。四是建立完善財政收入績效規(guī)劃管理體系。針對中期財政規(guī)劃中關于近期宏觀經(jīng)濟政策形勢下財政收入測算、當前財政收入政策問題分析和改革籌劃等具體內(nèi)容，對收入制度中與資源節(jié)約利用保護、過剩產(chǎn)能化解、收入分配調(diào)節(jié)和收入籌集力度相關內(nèi)容進行績效分析，綜合考量收入結構、征收效率和優(yōu)惠政策實施效應，優(yōu)化財政收入制度路徑，確保與近期經(jīng)濟增長速度和總量相匹配的財政收入增長速度和總量規(guī)模。五是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預算績效管理路徑。以厘清管理權責為前提、以兼顧績效狀況為分配方式、以專項轉(zhuǎn)移支付項目庫建設為考核工具，加強專項轉(zhuǎn)移支付項目申報和管理系統(tǒng)開發(fā)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預算績效管理路徑。六是強化完善政府采購績效管理制度。明確待采購的貨物、工程與服務是否與該采購主體所擬定的績效目標、部門履職計劃相關聯(lián)。建立完善市場價格信息動態(tài)搜集整合渠道，與市物價部門協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)待采購標的價格信息動態(tài)調(diào)整。優(yōu)化完善采購費用標準體系，完善現(xiàn)有的價格測算模型，嘗試將價格因素與標的采購后的績效評估結果相關聯(lián)，發(fā)揮績效信息的關鍵性作用。七是推進政府購買服務績效管理。著力強化政府購買服務項目部門預算編制的約束、政府購買服務項目預算執(zhí)行的監(jiān)管和政府購買服務及其負面清單項目的財政績效管理。八是全面建立地方政府債務績效管理框架。重點關注財政運行風險，建立健全地方政府債務規(guī)劃管理、地方政府債務項目滾動管理、地方政府債務資金績效管理和風險預警機制。九是建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效管理機制。實現(xiàn)資產(chǎn)綜合績效配置和資產(chǎn)分類分級審核，促進資產(chǎn)配置手段多樣化，盤活行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)。

（二）落實深化財政績效管理改革的保障措施

完善優(yōu)化上述南京市財政績效管理改革的總體路徑，需要落實深化相配套的技術和管理保障措施。在南京市財政績效管理的總體路徑分步驟推進過程中，要切實增強全面績效管理理念，以高度的責任感、使命感和管理創(chuàng)新精神，聚焦解決改革的重點難點問題，關注影響改革成效的關鍵因素，將財政績效管理改革落到實處，確保達到預期總體目標。主要有以下方面的具體保障措施：

1.完善財政績效管理的技術保障措施

一是不斷推進信息系統(tǒng)建設，完善技術支持平臺，在日常管理系統(tǒng)中嵌入績效管理模塊，明確不同類型數(shù)據(jù)的獲取渠道，擴大數(shù)據(jù)信息獲取規(guī)模，注意整合政策、項目、部門與績效相關的各類數(shù)據(jù)，充分實現(xiàn)績效信息的相互共享。二是借助大數(shù)據(jù)分析手段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抓取和數(shù)據(jù)分析功能的信息化利用功能，積極立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，綜合成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法等方法，提高績效評估結果的客觀性和準確性。

2.強化財政績效管理的責任約束體系

（1）強化財政績效管理的主體責任機制。全市各級政府及其部門單位是預算績效管理的責任主體。各級黨委政府主要負責同志承擔推進本地區(qū)預算績效管理的責任，各部門和單位主要負責同志承擔推進本部門單位預算績效管理的責任，項目責任人承擔該項目預算績效責任，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。要推進各部門單位開展預算績效自評價工作，從而形成以部門為主體的部門單位預算績效管理新格局。市財政要強化對各區(qū)各部門推進財政績效管理工作的督導。加大財政績效管理工作的考核力度，考核結果與各區(qū)各部門年度績效排名掛鉤，倒逼各區(qū)各部門有關領導牢固樹立績效管理理念，履職盡責推進財政績效管理工作。對工作成效好的予以表彰，對工作推進不力的進行約談并責令限期整改。

（2）強化財政績效管理的責任約束機制。強化各部門單位在預算編制、執(zhí)行、績效和專項資金管理等環(huán)節(jié)的主體責任約束機制：一是將績效前評估結果與新增政策和項目掛鉤。二是將績效目標與預算編制掛鉤。三是將績效運行監(jiān)控與財政資金執(zhí)行調(diào)整掛鉤。四是將事后績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤。五是將部門整體績效與部門預算安排掛鉤。六是將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。要嚴格預算調(diào)整程序，規(guī)范專項資金設立、整合、調(diào)整和退出程序，開展政府投資項目“ABC”分類和“大專項+任務清單”管理，注重運用市場機制，區(qū)分輕重緩急，將財政承受能力和資金平衡方案作為項目資金安排的前置條件。切實提升公共產(chǎn)品投入支出績效，力保基本民生、防風險等剛性支出，力保創(chuàng)新名城和產(chǎn)業(yè)地標建設，力保城市首位度提升；適度壓縮一般性支出增長，按績效評價結果壓縮績效一般和執(zhí)行進度滯后項目，并嚴控乃至取消條件不成熟和形象工程項目。

3.完善財政績效管理的標準評價體系

（1）完善財政績效管理的標準體系。一是建立并完善預算績效管理制度和流程。建立完善涵蓋績效評估、績效目標、績效運行監(jiān)控、績效評價、成果應用等各環(huán)節(jié)的全面預算績效管理流程，制定和實施全面預算績效管理制度和實施細則。二是不斷完善績效指標體系。在建立完善全市產(chǎn)業(yè)類、教育類績效指標體系的同時，要加快建立完善其他類別的績效指標體系，從而建立完善分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標體系，不斷完善定量與定性相結合的共性績效指標體系框架，并根據(jù)宏觀經(jīng)濟政策擇機動態(tài)調(diào)整。要結合南京市財力狀況，重視成本效益分析，對定得偏高的民生服務指標要適當微調(diào)和穩(wěn)定?？冃е笜撕蜆藴鼠w系要與基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配，加強項目可行性論證，突出結果導向，重點考核實績。三是完善預算績效管理的網(wǎng)絡化、信息化，并嵌入財政預算管理系統(tǒng)。對預算資金申報、分配、下達、調(diào)整、使用等信息進行全程記錄、監(jiān)控、可追溯；對政府及其部門單位的預算資金、業(yè)務、財務、資產(chǎn)等預算績效信息實現(xiàn)網(wǎng)絡化、信息化管理。四是建立完善預算績效管理的社會參與機制。充實和完善南京市績效管理專家?guī)欤哟笳夏暇┑貐^(qū)相關行業(yè)、高校等領域優(yōu)秀績效管理專家資源。進一步完善管理制度，建立完善第三方中介機構的信用體系，更好地引導和規(guī)范第三方中介機構及其專家客觀、公正、公平做好財政績效評價工作，確保和提升財政績效管理的公正性和精確度。完善和搭建社會公眾參與財政績效評價的途徑和平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，提高財政績效管理的公信力。

（2）完善財政支出政策的評價體系。考慮到今后幾年我國經(jīng)濟增長和財政收入增長速度放緩的大環(huán)境，要強化對財政可承受能力的論證，加強市區(qū)財政承受能力動態(tài)監(jiān)控。要全面梳理現(xiàn)行財政支出政策，加大財政支出整合力度。要聚焦南京市“五位一體”總體布局與“四個全面”戰(zhàn)略布局等重大決策部署，積極落實國家稅費優(yōu)惠政策。在保證民生等基本公共服務等必要的剛性支出基礎上，在財政可承受能力內(nèi)優(yōu)先保障補短板、促功能提升的項目，量力而行安排新建工程。從聚焦重點領域、創(chuàng)新財政工具、完善績效考評等方面入手推進財政專項資金整合統(tǒng)籌使用，建立完善以績效為核心的財政支出政策的評價體系，將全面實施預算績效管理作為全市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級突破口，推動財政資金聚力增效。尤其是要運用市場機制，指導和關注獲得財政資金引導支持與財政優(yōu)惠政策激勵的企業(yè)績效管理目標的實現(xiàn)，從而保障和提升財政績效管理績效。

4.強化財政績效管理的監(jiān)督問責制度

財政會同相關部門建立強化財政績效管理的監(jiān)督問責制度。審計部門可對部門預算績效評價情況進行審計監(jiān)督，對部門績效自評結果的真實性和準確性進行抽查；監(jiān)察部門對預算績效管理職責履行情況開展監(jiān)察，重點關注預算部門單位主體責任落實情況，并對違紀違法行為進行追責問責。市區(qū)財政、審計等部門發(fā)現(xiàn)違紀違法問題線索，應當及時移送紀檢監(jiān)察機關，嚴肅查處弄虛作假、財政資金低效無效、造成重大損失浪費的行為。對第三方機構在績效評價等工作中弄虛作假、出具不實報告等行為的，應將其列入行業(yè)失信黑名單，并依據(jù)相關法律法規(guī)處理。將預算績效考核結果納入對全市各區(qū)政府和市級各部門績效考核體系，作為有關領導晉升獎懲的重要依據(jù)，對有關責任人實施監(jiān)督問責。