高度重視減稅降費中地方財政的可持續(xù)性問題

許 生

內(nèi)容提要：為實施逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，2019年的財政政策較大幅度降低了增值稅的基準(zhǔn)稅率，并同步較大幅度降低了企業(yè)承擔(dān)的關(guān)鍵性社保費率。2018年政府給企業(yè)和個人減稅1.3萬億元，共計額外增加大約不到0.1%的經(jīng)濟(jì)增長。之所以將制造業(yè)減稅作為2019年增值稅減稅的重點，主要是因為這將有助于促進(jìn)制造業(yè)的稅負(fù)公平；進(jìn)一步下調(diào)交通運輸業(yè)和建筑業(yè)的增值稅稅率，目的在于矯正營改增中不合理的稅率結(jié)構(gòu)。2019年減稅降費2萬億元左右，預(yù)計刺激經(jīng)濟(jì)多增長0.12%。其中減稅降費的80%削減的是地方財政收入，給地方財政帶來巨大壓力，嚴(yán)重影響地方財政的可持續(xù)。要加快建立健全地方稅制體系，適當(dāng)增加地方財政收入渠道，保持財稅體制健康可持續(xù)發(fā)展。

本文主要就以下四個方面談“減稅降費與財政可持續(xù)”問題：一是2019年財政政策的主要特點；二是2018年減稅降費的政策效果；三是2019年減稅降費的政策分析；四是財政的可持續(xù)性問題。

一、關(guān)于2019年財政政策的主要特點

實事求是地講，個人感覺2019年的政府工作報告是近些年來對財稅理論界研究成果吸納最多、體現(xiàn)最為深刻也最充分的一次。梳理一下2019年政府工作報告所體現(xiàn)的財政政策主要有以下幾個特點：

一是2019年財政政策的出發(fā)點是突出強調(diào)逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。這是自2008年世界金融危機以來十年來我國政府再一次明確提出要實施逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，與之前一直在討論的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下減稅降費的出發(fā)點完全不同。這次減稅降費的出發(fā)點恰恰不是我們原來直到現(xiàn)在還一直在討論推動的基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所帶來的減稅效應(yīng)，相比供給側(cè)財稅體制改革本身，2019年財政政策中的反周期功能和作用特別突出。它的出發(fā)點更多地是站在宏觀調(diào)控的角度來實施稅種調(diào)控，尤其是對經(jīng)濟(jì)下行的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行一個適度刺激。擴張性的財政政策或者積極的財政政策更加加力增效。

2019年政府工作報告明確提出要健全完善宏觀調(diào)控體系，突出強調(diào)要實施逆周期的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，特別提出要實施三大宏觀政策協(xié)調(diào)。第一個是財政政策，第二個是貨幣政策，第三個是就業(yè)政策。一般情況來講，我們在宏觀政策里很少談就業(yè)，一般就是兩大宏觀政策工具——財政政策和貨幣政策。今年在政府工作報告里專門提出就業(yè)政策，這是一個新提法。與十九大報告中所提出的要加強財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策之間的協(xié)調(diào)配合也不完全相同。它的背景就是要實施逆周期的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，促進(jìn)就業(yè)和居民收入提高，這是政府宏觀政策的出發(fā)點，這次減稅降費也是這樣。之所以如此說，是因為減稅降費在里面非常突出，非常濃墨重彩，無論從減稅的總規(guī)模還是減稅的幾大主要方面。

二是2019年財政政策的核心點是主要稅種較大幅度降低基本稅率，主要體現(xiàn)為增值稅減稅。增值稅改革，包括營改增，這些年來國家一直在推動。但是，像2019年這樣大幅度降低增值稅基本稅率的減稅措施并不多見。2018年，抱著試試看的態(tài)度，工商業(yè)增值稅基本稅率由17%降為16%，交通運輸?shù)葼I改增行業(yè)增值稅稅率由11%降為10%，分別降低1個百分點。2019年增值稅減稅力度空前提高，工商業(yè)增值稅基本稅率進(jìn)一步下調(diào)3個百分點，由16%降為13%；同時，交通運輸業(yè)等增值稅稅率再次下調(diào)1個百分點，由10%降為9%，突出了對加工制造、商業(yè)批發(fā)等實體行業(yè)和增值率比較低的服務(wù)業(yè)行業(yè)的增值稅稅率減免，幅度之大，在我國增值稅發(fā)展史上前所未有。

三是2019年財政政策的關(guān)鍵點是主要稅種稅率和企業(yè)承擔(dān)的關(guān)鍵性社保費率同步較大幅度降低。除增值稅基本稅率大幅度降低外，企業(yè)承擔(dān)的社保收費費率也同步較大幅度下調(diào)，準(zhǔn)予各地可降至16%。關(guān)于降低企業(yè)社保費費率的消息，2018年李克強總理在對私營企業(yè)的調(diào)研過程中也對外釋放了降低合規(guī)性收費費率的政策意圖，只不過在2019年的政府工作報告中進(jìn)行了具體部署。嚴(yán)格來說，職工基本養(yǎng)老保險是一個地方費種，征管權(quán)限和收入歸屬均在地方，中央可以提出大致的統(tǒng)一要求，但很難直接越俎代庖大包大攬，需要各地因地制宜，同時配合其他一些措施。降低增值稅稅率和下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例同時發(fā)力，是2019年財政政策的關(guān)鍵點。

四是2019年財政政策的創(chuàng)新點是在2018年政府工作報告中首次報告財政支出年度預(yù)算總規(guī)模的基礎(chǔ)上，2019年政府工作報告中進(jìn)一步報告了年度預(yù)算支出增長速度。其中的原因就是要盡量避免關(guān)于“積極財政政策究竟是否是積極的”這樣一個每年一次循環(huán)往復(fù)的無休止的爭論。我們歷來認(rèn)為，判斷財政政策的屬性究竟是否是擴張性的，首要的第一決定因素是財政支出規(guī)模及其增長速度，而不是通常所認(rèn)為的赤字率。翻看往年的政府工作報告，除了2018年外，歷史上的政府工作報告中從未報告過預(yù)算年度的財政支出總規(guī)模及其增長速度，2018年政府工作報告中首次披露了財政支出總規(guī)模是21萬億元，2019年財政支出總規(guī)模進(jìn)一步提高到23萬億元。2019年比2018年的創(chuàng)新點是，報告中又首次披露了預(yù)算支出的增長速度，為6.5%。筆者認(rèn)為，財政政策積極不積極首先不是看赤字率高低，而是首先看總支出規(guī)模是否擴大。只要預(yù)算支出規(guī)模是擴大的，那么財政政策的屬性就是擴張的或者積極的。赤字率的高低只是統(tǒng)籌財政支出與收入、各種配合性的債券發(fā)行后的綜合結(jié)果，并不能單方面決定財政政策的屬性。2019年的政府工作報告專門對此進(jìn)行了明確。整體看，2019年政府工作報告中財政政策的創(chuàng)新點是比較明顯的。

二、關(guān)于2018年減稅降費的政策效果

2018年的減稅降費政策主要包括以下幾個方面：一是下調(diào)增值稅稅率，將制造業(yè)的增值稅稅率由17%下調(diào)至16%，降低了1個百分點；將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等的增值稅稅率由11%下調(diào)至10%，降低了1個百分點。這是非常重要的。二是實施小微企業(yè)減稅，擴大享受稅收優(yōu)惠小微企業(yè)的范圍。將銷售貨物及加工修理修配勞務(wù)一般納稅人的標(biāo)準(zhǔn)由之前的年銷售額50萬元提高至年銷售額500萬元，擴大了增值稅小微企業(yè)稅收優(yōu)惠的適用范圍；同時，大幅擴展享受減半征收所得稅優(yōu)惠政策的小微企業(yè)范圍，將享受所得稅優(yōu)惠小微企業(yè)范圍由年應(yīng)納稅所得額在50萬元以下擴大至年應(yīng)納稅所得額在500萬元以下，大大擴大了這一優(yōu)惠政策的適用范圍。三是實施個人所得稅改革，提高個人所得稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立6項專項附加費扣除。四是配合改善國際貿(mào)易環(huán)境實施關(guān)稅削減，下調(diào)部分商品進(jìn)口關(guān)稅，關(guān)稅總水平由9.8%降至7.5%。通過一系列的減稅降費措施，全年總體減稅費大體為1.3萬億元，包括為企業(yè)和個人減稅8000多億元，為市場主體減輕非稅負(fù)擔(dān)3000多億元等。通過相關(guān)模型測算，1.3萬億元的減稅降費措施，為2018年的宏觀經(jīng)濟(jì)額外帶來經(jīng)濟(jì)增長大約不到0.1%。也就是說，如果沒有1.3萬億元的減稅降費，我國2018年的經(jīng)濟(jì)增長大約為6.5%左右，而不是6.6%。減稅降費的刺激效果大體是0.1個百分點，使我國2018年經(jīng)濟(jì)從6.5%爬升到6.6%，這是2018年的情況。

三、關(guān)于2019年減稅降費的政策分析

梳理一下2019年政府工作報告，其中涉及的減稅降費政策內(nèi)容主要包括：

深化增值稅改革：將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%；將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%；保持6%一檔的稅率不變，對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣。小微企業(yè)普惠性減稅。

降低企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)：下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%；繼續(xù)階段性降低失業(yè)和工傷保險費率。

推動降低涉企收費：一般工商業(yè)平均電價再降低10%；推動降低過路過橋費用；取消或降低一批鐵路、港口收費。專項治理中介服務(wù)收費。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費；中小企業(yè)寬帶平均資費再降低15%，移動網(wǎng)絡(luò)流量平均資費再降低20%以上。

強化普惠性支持：落實好小規(guī)模納稅人增值稅起征點從月銷售額3萬元提高到10萬元等稅收優(yōu)惠政策。

發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)：對在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行等服務(wù)的機構(gòu)給予稅費減免等。

從以上政策措施可以看出，增值稅減稅是“重中之重”，或者是減稅的“牛鼻子”。今年的減稅降費中央有個定調(diào)，就是三個“重”：減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力的重大舉措；完善稅制，優(yōu)化收入分配格局的重要改革；宏觀政策支持穩(wěn)增長、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重大抉擇。這就是中央對2019年減稅降費的總體認(rèn)識和判斷。所以，我們說2019年的財政政策是一個逆向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重大舉措，不是近年來通常所說的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，至少不單單是從這個角度所出臺的政策。

增值稅的減稅降費為什么要重點瞄準(zhǔn)制造業(yè)？主要是從稅負(fù)公平的角度為制造業(yè)降低稅收負(fù)擔(dān)。我國制造業(yè)，準(zhǔn)確說是生產(chǎn)銷售、加工制造、修理修配勞務(wù)等這些企業(yè)，甚至包括商業(yè)批發(fā)和零售等的減稅，實際上是側(cè)重于實體經(jīng)濟(jì)減稅。從上世紀(jì)80年代以來，我國工商業(yè)企業(yè)一直實行增值稅制度，實際承擔(dān)了非常重的稅負(fù)。相較于工商業(yè)，我國第三產(chǎn)業(yè)在營改增之前所實行的營業(yè)稅制度，其稅收負(fù)擔(dān)相對來講是較輕的。工商業(yè)企業(yè)增值稅的名義基準(zhǔn)稅率是17%，整個工商業(yè)的實際增值稅負(fù)擔(dān)大約在8%、9%左右；營業(yè)稅的名義稅率有3%、5%、20%等高低多檔，但整個產(chǎn)業(yè)的實際營業(yè)稅稅負(fù)大約在5%左右，遠(yuǎn)低于工商業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)。或者說，我們的制造業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第三產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。這說明我們的制造業(yè)企業(yè)從上世紀(jì)80年代以來就為我國財力籌集發(fā)揮了重要作用，承擔(dān)起了歷史性擔(dān)當(dāng)。相反，我們的第三產(chǎn)業(yè)之所以能夠快速發(fā)展起來，與實行了比較輕的稅收負(fù)擔(dān)直接相關(guān)。當(dāng)前階段要降低制造業(yè)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，實際上就是要解決工商業(yè)和服務(wù)業(yè)兩種行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的公平問題。

還有一種公平就是要實現(xiàn)工商業(yè)產(chǎn)品和消費服務(wù)兩種產(chǎn)品形式之間的稅負(fù)公平，發(fā)揮增值稅稅制中性的基本作用，這是很關(guān)鍵的一點。工商業(yè)企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)重，相應(yīng)的工商業(yè)產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)就重；同理，服務(wù)業(yè)企業(yè)的營業(yè)稅負(fù)擔(dān)輕，相應(yīng)的服務(wù)項目的稅收負(fù)擔(dān)就輕。增值稅和營業(yè)稅兩種不同的稅種，最終導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)的稅收負(fù)擔(dān)不同。過重的產(chǎn)品稅收負(fù)擔(dān)和過輕的服務(wù)稅收負(fù)擔(dān)，會嚴(yán)重扭曲人們的消費選擇和消費行為。營改增后降低過高的工商業(yè)企業(yè)的增值稅，相對地去矯正一下不同產(chǎn)品之間的稅負(fù)不公，最大限度地降低稅制對消費者行為的扭曲效應(yīng)。這就是此次重點降低制造業(yè)企業(yè)增值稅稅率背后的基本邏輯。

進(jìn)一步下調(diào)交通運輸業(yè)和建筑業(yè)的增值稅稅率，目的在于矯正營改增中部分行業(yè)的不合理稅率結(jié)構(gòu)。交通運輸業(yè)和建筑業(yè)的增值稅稅率，在2018年從11%降到10%的基礎(chǔ)上，2019年又從10%進(jìn)一步下調(diào)至9%。之所以如此，根據(jù)筆者近年來的研究，主要是與這兩個行業(yè)的增值率比較低（大約在30%左右），營改增中反而適用了較高的增值稅稅率（11%）有關(guān)，盡管中央沒有明確講，但根據(jù)業(yè)內(nèi)的研究來看，這一點還是得到了認(rèn)可。交通運輸業(yè)和建筑業(yè)的增值率非常低，營改增中反而適用如此高的稅率顯然是不公平的。所以，這幾年國家一直在推動交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅減稅。當(dāng)然，還有部分行業(yè)的增值率是比較高的，但在營改增中適用的增值稅稅率反而是比較低的。這需要綜合調(diào)整我國營改增的稅率結(jié)構(gòu)，按照“三并二”的總體框架進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)。

降低企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)需要在中央統(tǒng)籌下重點由地方各級政府來落實。職工基本養(yǎng)老保險屬于地方事權(quán)范圍，需要各地因地制宜加以落實。職工養(yǎng)老保險的繳費比例全國各地并不完全一致，高低差別較大。職工養(yǎng)老保險繳費比例全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是20%，各省根據(jù)養(yǎng)老保險金余額的可支付月數(shù)是否能夠達(dá)到50個月可適當(dāng)減低繳費比例。全國比較低的省份是廣東和浙江，平均是14%-16%，北京執(zhí)行的是19%。廣東等地繳費率比較低主要是與它的比較年輕化的勞動力結(jié)構(gòu)有關(guān)系。此次政府工作報告進(jìn)一步明確，各地可根據(jù)情況下調(diào)至16%。但具體情況需要由各地因地制宜加以落實。

以上減稅降費總規(guī)模大體在2萬億元，比2018年的減稅降費規(guī)模是擴大的。但是由于減稅的刺激效應(yīng)總體是邊際效應(yīng)下降的，據(jù)模型測算，2019年減稅降費的總體刺激效應(yīng)大約在一個百分點以上，估計2019年的減稅降費能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長多增加0.12個百分點。

四、關(guān)于如何保障政策落地和保持財政的可持續(xù)性

開源節(jié)流短期內(nèi)保障政策落地。大規(guī)模減稅降費以后如何保障政府的支出需要？關(guān)于這一點政府工作報告是做了合理安排的。從開源方面看，主要是增加特定國有金融機構(gòu)和央企的上繳利潤，這是中央可以做決策的；從節(jié)流方面看，主要是一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。同時，提出要多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。除此之外，通過擴大預(yù)算赤字加以應(yīng)對。2019年的赤字規(guī)模比2018年增加了3800億元，從2.38萬億元提高到2.76萬億元，赤字率提高0.2個百分點，由2018年的2.6%提高到2019年的2.8%。

財政的可持續(xù)性困難不在中央而在地方，財政可持續(xù)性問題的實質(zhì)主要是地方財政的可持續(xù)性問題。2019年20000億元的減稅降費中80%的減稅降費是削減的地方財政收入，增值稅的8000億元左右減稅當(dāng)中按五五分成中央減稅4000億元，地方減少收入4000億元，其他的減費都是削減的地方財政收入。所以，20000億元減稅降費中起碼有16000億元是削減的地方財政收入，給地方財政帶來更大的壓力。所以說，減稅的壓力不在于中央，而主要來自于地方。在財政的事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面中央是有主動權(quán)的，這就更增加了地方財政對中央財政的依賴程度，尤其是通過轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，更加強化了這一點。

為了應(yīng)對中長期地方財政的可持續(xù)性問題，筆者認(rèn)為，需要加快建立健全地方稅制體系，尤其是加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，適當(dāng)增加地方財政收入渠道。社會各界也要做好政府通過房地產(chǎn)稅等類似稅種適當(dāng)增加政府收入的心理預(yù)期，否則政府的財政長期來看是難以平衡的。所以政府工作報告中進(jìn)一步明確，要“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，適時開征房產(chǎn)稅”。同時，為了全面建成小康社會，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，按照十八屆三中全會改革《決定》的總體要求，必須加快研究建立我國遺產(chǎn)贈與稅制度，提高統(tǒng)籌層次、研究實施社保費改稅制度，同時規(guī)范地方政府舉債融資機制，加快推進(jìn)財稅體制改革，保持財稅體制健康可持續(xù)。