城市治理中的社會組織：困境與出路
——以北京為研究個案

社會組織作為公眾自愿組合而成的共同體，在參與社區(qū)公共政策決策、推進基層民主自治建設和滿足社區(qū)服務需求等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。從《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》來看，其核心內(nèi)容就是實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即中央向地方轉(zhuǎn)變、政府向市場轉(zhuǎn)變、政府向社會轉(zhuǎn)變。新制度經(jīng)濟學派的代表人物道格拉斯·C·諾思的經(jīng)濟制度變遷理論從產(chǎn)權(quán)、國家、意識形態(tài)三個方面論述了人類歷史上制度變遷的原因、動力和規(guī)律，指出組織是制度變遷的代理實體。因此，社會組織是政府向社會轉(zhuǎn)移職能的最主要的承接者，大力培育發(fā)展社會組織，對于完善城市治理體系、提高社區(qū)自治水平、推進創(chuàng)新社會服務都有著決定性的作用。

一、北京社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀

北京市社會組織服務管理工作，以網(wǎng)格化社會服務管理體系建設為抓手，以深化科技創(chuàng)新與城市管理模式創(chuàng)新為主線，以法治建設、分類管理、信用體系建設為重點，以完善社會組織登記管理體系、社會組織培育扶持體系、社會組織綜合監(jiān)管體系、社區(qū)社會組織服務管理體系為目標，在承接政府職能、提供公益服務、擴大公眾參與、反映群眾訴求、調(diào)解矛盾糾紛、推進基層自治等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）地方立法和優(yōu)惠政策陸續(xù)出臺

針對自身城市性質(zhì)和功能定位，北京制定了一些社會組織的地方性法規(guī)。如北京市配合國家《中華人民共和國慈善法》和《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》實施出臺了中國內(nèi)地省市首個地方性《慈善信托管理辦法》和《北京市社會建設要點》。按《建設要點》要求，北京市在已有的“一刻鐘社區(qū)服務圈”基礎上將再建設100個社區(qū)規(guī)范化示范點、150個老舊小區(qū)自我服務管理試點，并對試點社區(qū)給予政策、資金、稅收、土地申請、政府采購等多方面支持。新建智慧社區(qū)532個，支持建立便捷高效的生活服務智能配送體系，促進社會服務管理數(shù)據(jù)一次采集、資源多方共享、問題聯(lián)動解決。同時，向全市社會組織購買500個服務項目，內(nèi)容涵蓋了社會公共服務、社會公益服務、社區(qū)便民服務、社會治理服務、社會建設決策咨詢服務共5大類30個方向，促使更多的社會組織參與社會事務，培育和發(fā)展社會組織。

（二）社會公益活動品牌漸具雛形

根據(jù)北京市社會組織信用信息公示系統(tǒng)、北京市社會組織公共服務平臺的相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前，北京市有3萬多家各級各類社會組織、138家專業(yè)社工機構(gòu)、6.28萬名社會工作專業(yè)人才、413.7萬實名注冊志愿者、6.1萬個志愿服務組織，來自社會、服務社會、共建共享，已成為重要的公益力量，在參與社會公益服務方面發(fā)揮著越來越重要的作用。同時，也產(chǎn)生了一系列有影響力的社會公益活動品牌，如“北京社會公益行”系列活動。其中，北京社會志愿者公益行系列活動自2015年首次啟動以來，累計開展志愿服務活動2048項、49418場，動員志愿者61萬余人次，服務群眾208萬余人，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。北京社會組織公益行系列活動已連續(xù)開展6年，累計開展了6000余項、5萬多場次活動，服務群眾超過500萬人次，培育了一批社會反響好、叫得響的社會組織公益服務優(yōu)秀品牌。北京社工公益行系列活動發(fā)揮專業(yè)社會工作人才優(yōu)勢，帶動志愿者和廣大社會力量，開展公益服務，累計購買1095個專業(yè)社會工作崗位、90個專業(yè)社工社區(qū)服務督導項目，提升了專業(yè)社會工作服務品質(zhì)。

（三）“樞紐型”社會組織網(wǎng)絡基本成型

北京是我國最早推行“樞紐型”社會組織的城市。北京市“樞紐型”社會組織體系以人民團體為骨干，以大型聯(lián)合組織為重要載體，以行業(yè)和專業(yè)社團為重要組成部分，以具有特定服務功能的社團為重要支撐。按照“政社分開、管辦分離”要求，創(chuàng)新社會組織管理模式。在橫向?qū)用嫔希扇∈跈?quán)、改組、新建等方式，把業(yè)務主管職能從行政部門分離，使社會組織反映專業(yè)作用和服務特色，實現(xiàn)自我發(fā)展，并加強同類別、同領域社會組織的指導和聯(lián)系。在縱向?qū)用嫔?，推進市、區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立三級“樞紐型”社會組織，形成分類管理、分級負責的“樞紐型”社會組織網(wǎng)絡工作體系。北京市級已成立51家“樞紐型”社會組織，區(qū)縣建立211家區(qū)縣“樞紐型”社會組織，街道建立403家街道“樞紐型”社會組織，聯(lián)系各級各類社會組織由原來的4700多家增加到3萬多家，覆蓋率由15%擴大到89%，基本實現(xiàn)了社會組織全覆蓋。

（四）公益發(fā)展平臺和“助力計劃”成效顯著

北京在市、區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級建立了社會組織服務管理中心，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心、調(diào)度平臺、服務渠道和多個業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)了民生服務、城市管理、應急處理、績效考核等功能。北京還在市、區(qū)縣設立創(chuàng)新發(fā)展園，以“提供公益發(fā)展平臺、推動社會治理創(chuàng)新”為宗旨，以“政府購買服務、民間力量運作、專業(yè)團隊管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”為運營模式，打造社會組織集聚基地和培育搖籃。同時，北京市社會組織發(fā)展服務中心還開啟了“助力計劃”，整合政府、社會、市場的資源共同攜手參與支持初創(chuàng)期社會組織的發(fā)展，為社會組織提供從引薦注冊—政策指導—空間支持—專業(yè)培訓—專家督導—資源鏈接等全方面支持與服務，并通過與區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的社會組織發(fā)展服務中心的聯(lián)動，實現(xiàn)不同層級服務中心、服務管理機構(gòu)和部門之間網(wǎng)絡互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務扶持。

二、北京社會組織發(fā)展的困境

隨著城市管理重心的下移和基層民主意識的增強，以傳統(tǒng)行政手段為主導的思維模式和管理方式越來越難以滿足社會治理的需求。在這種背景下，大力培育發(fā)展社會組織，成為創(chuàng)新城市治理的有效途徑。當前，北京城市社會組織的發(fā)展成效明顯，但是，我們也應該清楚地看到，北京城市社會組織根據(jù)其內(nèi)在要求和實施目標，仍然存在著很多問題和制約因素：

（一）社會組織的協(xié)同機制亟須明確

北京城市社會組織覆蓋范圍廣泛，涵蓋商業(yè)服務、科研、教育、社會服務、文化、體育、衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等領域。但社會組織發(fā)展普遍存在供需信息不對稱，專業(yè)、技術和資金短缺缺乏解決途徑，資源獲取能力低下等問題。北京相關職能部門對于社會組織的審批和治理工作比較到位，但各部門協(xié)同工作體系尚未完全形成，支撐社會組織發(fā)展的財稅、土地、評估、獎勵、處罰等政策還不完善、不配套。在社會組織建設中，對于公眾宣傳發(fā)動和教育培訓工作也重視不夠，社會公眾只能被動地接受政府或其代理機構(gòu)提供的公共服務，其參與城市社會治理的主體作用未得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)。此外，一些民間自發(fā)組織主要依靠有限的會員費和有償服務收入維持經(jīng)營，獲得社會資金的渠道狹窄，政府對自發(fā)組織的扶持力度不夠，也影響了民間發(fā)展社會組織的積極性和主動性。

（二）社會組織的發(fā)展結(jié)構(gòu)亟須平衡

北京城市社會組織數(shù)量逐年增加，結(jié)構(gòu)不均衡的狀況也日益凸顯，存在覆蓋面不廣、代表性不強的問題。在新興產(chǎn)業(yè)，尤其是在支柱產(chǎn)業(yè)方面，很多行業(yè)還沒有建立行業(yè)協(xié)會。而且，從社會組織的類型上看，強勢群體的社會組織偏多，弱勢群體、困難群體的社會組織偏少；服務于工商企業(yè)的社會組織偏多，而服務于普通民眾的公益性、慈善性、志愿性的社會組織偏少，這都直接影響社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和持續(xù)供給公共服務的能力。北京發(fā)展社會組織的根本目的，不在于組織自身做大做強，而是更有效地服務社會民生，從這個角度來講，社會組織發(fā)展工作需要全社會的共同參與。然而，目前北京社會組織的成員多是人戶一致的常住戶，駐地企事業(yè)單位職工和流動人口參與少；社會組織的活動對象大多為離退休人員，中青年自愿參與社會組織的比例較低，這也讓很多社會組織的公民認同度相對較低，難以得到社會公眾的支持和主動參與。

（三）社會組織的建設能力亟須增強

北京城市社會組織的數(shù)量與世界發(fā)達國家尤其是國際城市相比還有較大差距。北京每萬人擁有社會組織13.9個，而世界發(fā)達國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個。在政府采購社會組織公共服務建設方面，北京的實際運行也遠遠不夠。國際上政府采購社會組織服務的資金規(guī)模平均占GDP比重的10%。北京市從2010年設立專項資金，連續(xù)幾年向2732個社會組織購買服務項目，累計投入4.2億元，但也僅占北京GDP的3.4%。此外，從社會組織自身的能力來看，北京社會組織對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率也較低，社會組織整合配置資源的能力相對較弱，籌集資源的渠道單一，缺乏社會資源的調(diào)動能力。在社會組織的內(nèi)部治理中，董事會、監(jiān)事會和秘書處的職能不明確, 選舉、人事和財務等制度不完善, 缺乏內(nèi)部約束手段和效力，信息披露不及時, 運轉(zhuǎn)不透明、不公開的現(xiàn)象都是其自身存在的問題。

（四）社會組織的專業(yè)人才亟須補充

當下社會組織正面臨從政府主導向民間主導、從少數(shù)精英的個人行為向廣大公眾參與的重大轉(zhuǎn)型，這就要求社會組織盡快實現(xiàn)機構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化。北京的多數(shù)社會組織由于其公益性、慈善性以及運作資金的籌募性質(zhì)限制，普遍難以給人才提供有競爭性與吸引力的薪酬與福利，甚至不被認為是一個職業(yè)，大部分社會組織只能依靠具有奉獻精神的志愿者開展運作，管理人員中普遍存在著年齡偏大、學歷偏低、兼職多、專職少等問題。接受過專業(yè)訓練的人員很少，特別是具有社會學、管理學、心理學、法學等知識背景的專業(yè)人員更是寥寥無幾。這導致社會組織在項目策劃、資金籌措、項目運作等方面難以開展有效的管理工作，社會服務的非專業(yè)性或業(yè)余性突出，從而影響了社會組織的服務能力與治理能力的發(fā)揮。此外，社會組織帶頭人中有一部分是由行政機關成員兼任，長期的行政依附機制和依賴慣性，使其自主治理的能力較弱，對公眾多元化的訴求也缺乏了解。

三、北京社會組織發(fā)展的出路

黨的十九大指出，要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確責權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用。這為社會組織積極參與社會治理指明了方向，也給社會組織發(fā)展帶來了良好機遇。因此，北京要加大社會組織培育扶持力度，加強政府引導，通過加大資金、項目投入，聯(lián)合企業(yè)與社會組織等多方合作，構(gòu)建完善的社會組織管理和服務體系等措施來推進社會組織的快速發(fā)展。

（一）加強頂層設計，規(guī)范社會組織管理體制

社會組織的培育是一項長期復雜的社會系統(tǒng)工程，必須以周密可行的戰(zhàn)略規(guī)劃作指導。北京應以貫徹《北京市“十三五”時期社會治理規(guī)劃》在社會治理方面的主要目標任務為行動綱領，結(jié)合“北京市城市總體規(guī)劃”，提高社會組織參與社會治理的能力。通過制訂社會組織發(fā)展、社會組織自律和社會組織監(jiān)管等一系列配套法律法規(guī)，完善政府投入、扶持與監(jiān)督機制；通過搭建全市統(tǒng)一的社會組織管理服務平臺，促進社會資源的優(yōu)化配置和有效整合；通過推行社區(qū)、社會組織、社工人才“三社聯(lián)動”的基層社會管理創(chuàng)新模式，為社會組織的發(fā)展提供基層支撐和人才支持。在每個區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會組織聯(lián)合會（或服務中心），負責社會組織的指導、服務和管理；在每個社區(qū)建立若干個基本型社會組織和特色型社會組織，形成區(qū)縣統(tǒng)一管理、分類指導、協(xié)調(diào)發(fā)展，各社區(qū)類別齊全、各具特色、作用明顯的社會組織發(fā)展格局。同時，要對社會組織給予人力和物力支持，鼓勵區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以免租金或共同使用的形式為社會組織的組建、運行提供基本條件，引導資源向社會組織提供，降低其運行成本。要對社會組織給予資金和政策支持。按照權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)的原則，通過獎勵、補貼或委托管理的方式，鼓勵社會組織結(jié)合公眾的實際需求，開展個性化服務項目，激發(fā)社會組織的創(chuàng)造性和積極性。

（二）加強培育扶持，拓展社會組織發(fā)展空間

社會組織發(fā)展應以公眾需求為導向，為公眾提供高效快捷的服務。通過建立孵化器、派駐專業(yè)人員指導、提供辦公場所、培訓社會組織骨干、配置專項培育資金或以政府購買服務的方式，培育一批新興能源、新興科技、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務社會組織，引導一批公眾歡迎、受眾較廣、具有示范作用的品牌項目，并通過項目化方式調(diào)動社會組織成員的參與積極性。在需求項目實施過程中，由政府進行過程控制，堅持誰受益誰評價，把監(jiān)督重心從事前變?yōu)槭潞?，保障項目各項目標落到實處。并對示范項目評比表彰，對承接項目的優(yōu)秀社會組織給予正向激勵。此外，社會組織的發(fā)展還需要充分發(fā)揮政策導向的作用，引導社會組織協(xié)助政府提供基本公共服務，滿足公眾的多樣化需求。通過社工、志愿服務組織提供專業(yè)社工、精神慰藉、法律援助、助學助困等公益性服務。以便民利民為出發(fā)點，不斷探索為民服務的新機制、新領域。以求助電話、社區(qū)服務網(wǎng)站和短信為載體，構(gòu)建一個覆蓋全市、輻射城鄉(xiāng)社區(qū)的信息服務平臺，24小時全天候提供生活類、資訊類、事務類、電子商務類等多項服務，形成橫向到邊縱向到底的社會服務求助網(wǎng)絡。同時，建立服務成效回訪評估機制，定期回訪項目執(zhí)行情況，了解公眾需求，保持項目創(chuàng)新性和長效性，提升公眾參與度和滿意度。

（三）注重規(guī)范建設，提升社會組織依法自治能力

社會組織的有效治理必須依托于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化與運行機制的科學化。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，社會組織的機構(gòu)、人事等一定要與政府主管部門嚴格分離，要建立以章程為核心的選舉、會員代表大會、理事會、監(jiān)事會、財務管理以及分支機構(gòu)等治理結(jié)構(gòu)，逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運行機制，實行陽光運作、規(guī)范管理，提高社會組織的透明度；在運行機制方面，社會組織要建立重大活動報告和信息披露制度，定期向政府、社區(qū)及公眾公布項目進展情況、財務報告、服務滿意度反饋、評估結(jié)果等，通過信息公開主動接受來自各方利益相關者的質(zhì)詢與監(jiān)督，樹立社會組織的公信力。政府也要制定社會組織動態(tài)評價體系，建立有效的政府監(jiān)管機制。評價體系應從社會組織的基本建設、內(nèi)部規(guī)范、業(yè)績考量等三方面制定評估指標，評估結(jié)果作為評選表彰優(yōu)秀社會組織的重要依據(jù)，也作為選擇社會組織為社會力量購買服務的重要參考。對于社會組織在發(fā)展中的資金匱乏問題，一是可以大力鼓勵社會組織參加中央、市、區(qū)級政府購買服務和公益（微）創(chuàng)投項目，提升社會組織的籌資能力，擴展資金來源；二是可以整合社區(qū)資源，通過建立“社區(qū)基金會”與“社區(qū)公益站”相互配合，互為支撐，支持社區(qū)公益項目及活動的開展，支持服務類、公益類、互助類社會組織的培育和發(fā)展。

（四）引入市場機制，加強社會組織人才隊伍建設

大力培育和發(fā)展社會組織，需要支持和引導更多社會力量參與到社會治理中來，統(tǒng)籌整合各種資源，加強社工、義工和志愿者隊伍的專業(yè)服務和特色建設，建立健全培訓機制、服務機制和激勵機制，讓人才能服務北京。要通過市場運作的方式設立專業(yè)社工崗位和社工服務督導項目，發(fā)揮專業(yè)社會工作人才優(yōu)勢，帶動志愿者和廣大公眾力量，開展公益服務，提升專業(yè)社會工作服務品質(zhì)，也為社會工作專業(yè)人才發(fā)展搭建平臺，為公眾提供更加豐富的專業(yè)社會工作服務項目。同時，社會組織人才隊伍建設還需要提升社會組織的正規(guī)化和專業(yè)化，一是要對社會開展自治活動和公益項目提供可持續(xù)的資金保障，吸引人才加入；二是要建立社會組織人才庫，遴選持證專業(yè)社工；三是在社會公益項目及活動的開展中能及時發(fā)現(xiàn)一批具有帶頭人潛質(zhì)的成員，形成社會組織人才梯隊的雛形，提升社會組織能力和水平；四是加大典型培養(yǎng)，樹立起不同類別社會組織的先進典型，通過加強媒體宣傳、交流先進經(jīng)驗等，發(fā)揮典型示范引領作用。當然，從發(fā)展的眼光看，社會組織的成長除了引入市場機制和政府的資金政策保障，更主要應當是要靠公眾的積極參與。因此，需要開展廣泛的宣傳教育活動，提高公眾對社會組織的認知程度，鼓勵公眾積極加入到社工、義工和志愿者的隊伍中來。需要對社會組織成員開展多層次的培訓和指導工作，提升成員自我發(fā)展能力和專業(yè)水平，增強社會組織隊伍凝聚力，發(fā)揮他們在推進社會組織發(fā)展中的主體作用。