城市精細(xì)化管理的實(shí)踐偏差與邏輯遵循

伴隨著快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，城市公共事務(wù)的外延不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的粗放式管理模式已經(jīng)難以有效應(yīng)對日益突出的“城市病”問題。2015年中央城市工作會議專門提出：“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理?！绷?xí)近平總書記在北京、上海等地考察時也強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像“繡花”一樣精細(xì)。在這種背景下，以精細(xì)化為核心理念提高城市管理水平，正在成為越來越多城市特別是超大城市的重要政策導(dǎo)向，但是相關(guān)具體實(shí)踐卻未能精準(zhǔn)對接精細(xì)化管理的本質(zhì)要求。本文擬系統(tǒng)分析精細(xì)化管理的理論內(nèi)涵及其應(yīng)用于城市管理的基本要求，并結(jié)合實(shí)際歸納操作層面的實(shí)踐偏差，指出推進(jìn)城市精細(xì)化管理應(yīng)該遵循的內(nèi)在邏輯。

一、精細(xì)化管理：從企業(yè)生產(chǎn)到城市運(yùn)行

精細(xì)化管理最初應(yīng)用于企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，思想淵源可追溯至泰勒的科學(xué)管理理論，其精髓之處在于將工程技術(shù)領(lǐng)域精細(xì)嚴(yán)密的理念和技術(shù)引入企業(yè)管理過程當(dāng)中[1]。面向城市的精細(xì)化管理則是這一理念的再嫁接，需要面對更加多樣的資源要素和更為復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)境，相應(yīng)的實(shí)踐應(yīng)更多地考慮系統(tǒng)性、延續(xù)性和全局性。

（一）企業(yè)生產(chǎn)中的精細(xì)化管理

企業(yè)生產(chǎn)是精細(xì)化管理的初始應(yīng)用單元，泰勒的“科學(xué)管理”和戴明的“為質(zhì)量而管理”分別從提高生產(chǎn)效率、改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量兩個層面為企業(yè)精細(xì)化管理奠定了理論基礎(chǔ)。這一理念真正的規(guī)?；瘜?shí)踐則始于20世紀(jì)50年代的日本企業(yè)，被稱為“精益生產(chǎn)”或是“豐田生產(chǎn)方式”，其根本目標(biāo)是不斷提高企業(yè)的生產(chǎn)效率[2]。作為踐行精細(xì)化管理的典型代表，豐田汽車公司曾以“消滅一切浪費(fèi)”為核心指向，在生產(chǎn)過程中著力消除無用的動作、避免無用的努力、拒絕無用的材料，最大限度地管控企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)作流程以優(yōu)化管理績效。因此，精細(xì)化管理最初是作為提高生產(chǎn)效率最重要的手段而產(chǎn)生的，追求的是以越來越少的投入，包括較少的人力、較少的設(shè)備、較短的時間和較小的場地，來獲取越來越多的產(chǎn)出[3]。20世紀(jì)下半葉日本企業(yè)的精益思想及其應(yīng)用為企業(yè)精細(xì)化管理做了先行探索，其后更多的實(shí)踐則推動精細(xì)化管理獲得更加豐富的內(nèi)涵和更加多樣的應(yīng)用環(huán)境。當(dāng)前，以生產(chǎn)效率為核心、以產(chǎn)品質(zhì)量為先導(dǎo)的精細(xì)化管理，可簡要?dú)w納為以下幾方面的基本內(nèi)容：一是嚴(yán)格細(xì)致的流程管控，以實(shí)時回溯的穩(wěn)定預(yù)期保障企業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)平穩(wěn)運(yùn)行；二是嚴(yán)密緊湊的分工協(xié)作，以崗位職責(zé)的精準(zhǔn)履行保障不同工序之間有效銜接；三是嚴(yán)謹(jǐn)完備的制度體系，以正式規(guī)則的穩(wěn)定輸出保障企業(yè)長時間模式化運(yùn)作；四是嚴(yán)明規(guī)范的考核機(jī)制，以績效指標(biāo)的量化管理激勵人力資本最大限度地發(fā)揮優(yōu)勢。

（二）城市運(yùn)行中的精細(xì)化管理

現(xiàn)代城市及其管理是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)[4]，地域擴(kuò)張、資源聚集、人口流動等城市化進(jìn)程的附屬產(chǎn)物大大拓展了城市管理的“部件”和“事件”，精細(xì)化管理被視為應(yīng)對這一系列挑戰(zhàn)的重要手段。與企業(yè)內(nèi)部相對單一的有限空間相比，城市精細(xì)化管理面臨著更為復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)境，需要更為細(xì)致而謹(jǐn)慎的設(shè)計(jì)。首先，城市管理涉及領(lǐng)域眾多，即使僅從相對狹義的市政管理層面理解，也應(yīng)該包括城市生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、市容景觀、環(huán)衛(wèi)保潔、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，城市精細(xì)化管理所指代的只能是宏觀層面的一級框架，需要在層次上做進(jìn)一步的延伸和細(xì)化，針對不同領(lǐng)域制訂或完善相應(yīng)的精細(xì)化管理體系與具體操作方案，這是一項(xiàng)需要不斷完善的系統(tǒng)性工程。其次，城市運(yùn)行過程中涉及的大量細(xì)節(jié)管理常常具有跨界特征，單一“部件”或“事件”的處置需要來自政府、市場乃至社會等不同渠道力量的通力協(xié)作才能完成，否則往往會引發(fā)難以預(yù)料的連鎖反應(yīng)乃至意外后果，所以推行精細(xì)化管理必然需要連接不同的治理主體。例如，對交通擁堵的整治，可能涉及車輛管理、道路建設(shè)、城市規(guī)劃、科技創(chuàng)新等，單一力量無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化治理。第三，作為城市管理“產(chǎn)出”的產(chǎn)品或服務(wù)效果更多應(yīng)由普通市民來評判，這樣獲得的反饋信息更加直接，同時可能在不同群體之間出現(xiàn)較大分歧，這種交互性及其效應(yīng)增加了精細(xì)化管理的權(quán)變因素，相關(guān)實(shí)踐需要更加深入的準(zhǔn)確研判和更加漫長的調(diào)整周期。第四，城市精細(xì)化管理的主導(dǎo)者是行政管理部門，而長期形成的部門分割問題突出。在路徑依賴的背景下，精細(xì)化管理實(shí)踐的落實(shí)需要耗費(fèi)更多的組織協(xié)調(diào)成本。

（三）城市精細(xì)化管理的基本要求

第一，以服務(wù)市民為宗旨。城市精細(xì)化管理本質(zhì)上具有公共服務(wù)屬性，其本身并不是最終目的，而是回應(yīng)市民需求和助力城市發(fā)展的手段。無論是體制機(jī)制層面的管理精準(zhǔn)化，還是具體操作層面的作業(yè)精細(xì)化，最終都必須服務(wù)于城市居民日常生活的直接或間接需求。當(dāng)前推進(jìn)精細(xì)化管理不僅需要重視對“物”的管理，更要注重對“人”的服務(wù)，其中不可或缺的就是回應(yīng)市民的急切反饋，渠道要順暢、響應(yīng)要及時、執(zhí)行要到位。第二，以提升效率為中心。不論是在企業(yè)生產(chǎn)中還是在城市運(yùn)行中，提高管理效率始終是精細(xì)化管理的中心目標(biāo)。不同的是，由于城市各項(xiàng)公共事務(wù)涉及的行業(yè)、部門越來越多，提升效率需要頻繁地跨界協(xié)作、聯(lián)動實(shí)施，綜合性統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定設(shè)置就顯得很有必要。第三，以過程可控為抓手?，F(xiàn)代城市特別是超大城市安全運(yùn)行的隱患層出不窮，堅(jiān)守安全底線是各項(xiàng)工作順利開展的前提，這有賴于城市管理各領(lǐng)域特別是諸如工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)让舾蓄I(lǐng)域的過程可控和細(xì)節(jié)可控，尤其要注重源頭風(fēng)險防范和重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)控，確保環(huán)環(huán)緊扣并形成系統(tǒng)的監(jiān)管閉環(huán)?！斑^程可控”的意義不僅在于防患于未然，同時也在于事中“救火”的及時性——確保事態(tài)發(fā)展得到及時有效的控制，遏制形勢惡化使其不超出可控范圍，最大限度地減少可能帶來的損失。第四，以補(bǔ)齊硬件短板為要務(wù)。當(dāng)前我國城市建設(shè)整體上處于快速發(fā)展階段，但是基礎(chǔ)設(shè)施仍存在不少突出的短板，特別集中于“城中村”、城鄉(xiāng)接合部、老舊社區(qū)等薄弱區(qū)域，相關(guān)城市“部件”恰恰是精細(xì)化管理的必要基礎(chǔ)條件。

二、當(dāng)前城市精細(xì)化管理的實(shí)踐偏差

近年來，國內(nèi)不少城市包括超大城市將精細(xì)化管理作為提升城市品質(zhì)、緩解乃至根治“城市病”的重要手段，紛紛推出了相應(yīng)的實(shí)施意見或管理標(biāo)準(zhǔn)[5-6]。但是，在制定標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行方案的過程中，未能完全精準(zhǔn)有效地對接精細(xì)化管理的本質(zhì)要求，在后續(xù)實(shí)踐過程中有可能會影響預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成。

（一）過于追求細(xì)節(jié)量化，增加基層管理末梢的額外成本

專注于細(xì)節(jié)是推進(jìn)城市精細(xì)化管理的首要原則，也是扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的粗放籠統(tǒng)式管理慣性的有效手段，關(guān)鍵細(xì)節(jié)的把握甚至可以成為影響管理效能的決定性因素。但是，過度追求細(xì)節(jié)的量化，可能陷入因?qū)?xì)枝末節(jié)的無謂重視而掩蓋深層次體制機(jī)制問題的境地，最終演變?yōu)橐灾螛?biāo)替代治本、延誤管理漏洞填補(bǔ)時機(jī)的不良后果，無益于城市運(yùn)行效果的根本改善。更重要的是，過度追求細(xì)節(jié)的量化在具體執(zhí)行過程中有時很難加以操作，即使勉強(qiáng)付諸操作化也不具備可持續(xù)性。比如，干凈整潔的物理環(huán)境被越來越多城市視為重要的形象展示窗口，環(huán)衛(wèi)保潔因而受到高度重視。但是，這種重視很多時候體現(xiàn)在對末端管理的不斷強(qiáng)化，在城市保潔領(lǐng)域即表現(xiàn)為對垃圾清掃的重視，經(jīng)常以細(xì)節(jié)量化的方式保證最終結(jié)果達(dá)到政策目標(biāo)要求。而在精細(xì)化管理理念中，末端管理更多的是發(fā)揮兜底而非核心作用。2017年，重慶市出臺了全國首個城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，其中對道路清掃保潔制定了極為詳盡的量化標(biāo)準(zhǔn)，包括“主干道和次干道每平方米廢棄物殘留量分別不超過3克和5克”“背街小巷及開放式居民小區(qū)每一千平方米果皮等垃圾不超過4片”“實(shí)行物業(yè)管理的居民小區(qū)每一千平方米果皮等垃圾不能超過2片”等諸多細(xì)化指標(biāo)[7]。上述標(biāo)準(zhǔn)盡管很精確細(xì)致，但是很難長期不折不扣地執(zhí)行，不但增加基層管理末梢的額外成本，還有可能造成形式主義、弄虛作假，導(dǎo)致舍本逐末的不良結(jié)果。又如，有些城市將“全覆蓋”“全過程”“全天候”等理想化要求作為城市管理的基本原則，本質(zhì)上也是一種對細(xì)節(jié)的量化。這些原則更多是書面性的，在執(zhí)行階段需要考慮不同區(qū)域、不同人群等差異性情況，盲目推行“一刀切”的管理模式反而可能導(dǎo)致忽略對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的針對性布置，不符合精細(xì)化管理的根本原則。

（二）過于強(qiáng)調(diào)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，放大理論與實(shí)際脫節(jié)的潛在風(fēng)險

標(biāo)準(zhǔn)化是規(guī)范城市管理尺度、提高城市管理效率的重要手段，相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善可成為實(shí)施城市精細(xì)化管理的基本依據(jù)。當(dāng)前，以標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)來規(guī)范引導(dǎo)城市管理已經(jīng)成為普遍共識，很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、房屋管理、地下空間、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等方面也都設(shè)定了各式各樣的標(biāo)準(zhǔn)，但是有些仍然粗放籠統(tǒng)，甚至?xí)簳r還不具備操作化的條件，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性及其實(shí)現(xiàn)效果仍然存在不小的改善空間，梳理歸納既有的分散化標(biāo)準(zhǔn)體系本身就是一個巨大工程，需要大量前期清理準(zhǔn)備工作。有研究主張制定更具“統(tǒng)領(lǐng)性”的標(biāo)準(zhǔn)體系，以確立和強(qiáng)化城市管理規(guī)范化依據(jù)，更好地把握城市發(fā)展方向，比如針對人口、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全人口服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)型政府的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)人口有序流動、消除城市高污染高能耗高排放企業(yè)、提高食品安全環(huán)保和健康等級、提升政府行政效率[8]。現(xiàn)實(shí)來看，這種面向城市發(fā)展戰(zhàn)略的“大標(biāo)準(zhǔn)體系”或許不是最優(yōu)選擇。特別是考慮到城市化發(fā)展進(jìn)程仍在加速推進(jìn)，各種不確定因素不斷增加，對標(biāo)準(zhǔn)的時效性和及時回應(yīng)性要求很高，已經(jīng)形成的標(biāo)準(zhǔn)體系不一定能夠完全適應(yīng)實(shí)際管理需求，因而需要更多周期性的修訂完善才能不與現(xiàn)實(shí)發(fā)展脫節(jié)。最為關(guān)鍵的是，相較于正式的法律法規(guī)，標(biāo)準(zhǔn)化體系的約束力相對不足，在監(jiān)督不到位的情況下會顯著影響執(zhí)行效果，甚至淪為一紙空文，最終只能依靠行政力量推動，這又會無形中增加政府的運(yùn)行成本。因此，在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面必須以真正付諸實(shí)踐為核心目標(biāo)，竭力避免理論與實(shí)際脫節(jié)的風(fēng)險。

（三）過于依賴信息技術(shù)，忽視人的因素及主觀能動性的關(guān)鍵作用

城市精細(xì)化管理所需要的精分析、細(xì)操作、準(zhǔn)預(yù)測、高投入等嚴(yán)苛條件，可能會影響現(xiàn)實(shí)中城市精細(xì)化管理的實(shí)際效果[9]。而以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)為降低管理成本、提升管理效率提供了高效便捷的工具支撐，正在如火如荼開展的“智慧城市”建設(shè)某種意義上就是信息技術(shù)應(yīng)用于精細(xì)化管理的重要體現(xiàn)。目前，城市管理開始越來越多地應(yīng)用新興技術(shù)以提升智能化水平、節(jié)省人力成本支出，數(shù)據(jù)挖掘、實(shí)時監(jiān)控、快速響應(yīng)、模擬預(yù)測等技術(shù)已經(jīng)或正在成為實(shí)施精細(xì)化管理不可或缺的輔助手段。但是，這并不意味著人的因素已經(jīng)處于次要地位，恰恰相反，在信息技術(shù)快速普及的情況下，人的因素更為關(guān)鍵。首先，技術(shù)分析無法完全替代人的最終決策權(quán)，只是提供了多角度、程式化的參考依據(jù)，這一過程中人的思考加工和綜合決策會變得更加重要。其次，技術(shù)應(yīng)用依賴于良好外部環(huán)境的支持，包括政策環(huán)境、市場環(huán)境等等，這些都需要人為力量去主動構(gòu)建。最后，技術(shù)手段不能替代管理機(jī)制建設(shè)，而只是其中的一個環(huán)節(jié)，如果試圖以技術(shù)工具主導(dǎo)或取代管理機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，可能導(dǎo)致新的“形式主義”產(chǎn)生。比如，在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略背景下，政務(wù)類新媒體大量涌現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了民生事項(xiàng)在線辦理、政務(wù)服務(wù)訊息快捷獲取等功能，但是同時存在建而不管、用而不精的普遍問題，在基層甚至已經(jīng)出現(xiàn)所謂“指尖上的形式主義”——手機(jī)政務(wù)App太多，每天打卡“留痕”，工作脫離實(shí)際，基層工作人員疲于應(yīng)對[10]。這提醒我們，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)的效用最大化，必須始終保持人力因素介入應(yīng)用全過程，而不能過于迷信“技術(shù)解放人力”這一可能產(chǎn)生適得其反效果的流行論調(diào)。

（四）過于強(qiáng)調(diào)微觀治理單元，延長無效行政管理層級和鏈條

城市精細(xì)化管理的實(shí)施過程大量集中于基層一線，隨著各類資源不斷下沉，公共服務(wù)和管理走向更加精準(zhǔn)細(xì)致獲得了有力的物質(zhì)保障。在資源下沉的同時責(zé)任也隨之下沉，強(qiáng)化管理責(zé)任的主要形式之一就是屬地管理?xiàng)l件下不斷縮小的治理單元。當(dāng)前，城市管理越來越依賴于不斷增多的類行政化的多層級微觀治理單元，比如，在推行網(wǎng)格化管理的背景下，城市基層社區(qū)普遍以居委會為核心建立起“社區(qū)—片區(qū)—居民小組—樓棟”的組織網(wǎng)絡(luò)體系，并且實(shí)行類行政的人員配置，設(shè)置了諸如指導(dǎo)員、片長、居民小組長、樓道長等分工明確的崗位，同時采取了科層化的“崗位責(zé)任制”考核管理辦法[11]。微觀治理單元的構(gòu)建意味著物理空間和社會空間不斷縮小，有助于整合功能、關(guān)注細(xì)節(jié)，更及時地回應(yīng)需求，因而成為一種組織慣性并被委以重任，但是城市精細(xì)化管理并不意味著無限縮小行政治理單元，最終結(jié)果可能只是延長了行政化層級，在層層任務(wù)下壓的同時卻沒有真正落實(shí)責(zé)任，導(dǎo)致基層應(yīng)付了事，還給上級部門推脫職責(zé)創(chuàng)造了條件。實(shí)際上，劃分微觀單元只是精細(xì)化管理的第一步，如何能讓“部件”和“事件”在微觀行政單元里得到有效解決才是最終目標(biāo)，這就需要更好地促進(jìn)微觀單元和上級部門的聯(lián)系，以更好地連接上級資源和組織力量。如果這一過程因需要經(jīng)過更多的環(huán)節(jié)導(dǎo)致效率變低，那么微觀單元的劃分就失去了本來的價值，成為無效的行政化鏈條，產(chǎn)生新的官僚主義。

三、推進(jìn)城市精細(xì)化管理的邏輯遵循

推進(jìn)城市精細(xì)化管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，既要注重宏觀層面的體制建設(shè)，也要把握中觀層面的機(jī)制設(shè)計(jì)，還要關(guān)注微觀層面的細(xì)節(jié)實(shí)操，關(guān)鍵在于順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，把握和遵循精細(xì)化管理運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，著力推動城市整體管理水平的提高。

（一）把握投入與產(chǎn)出的平衡

推進(jìn)精細(xì)化管理在提高城市管理效率和公共服務(wù)品質(zhì)的同時，也因其細(xì)致、精準(zhǔn)、嚴(yán)格等高要求而不可避免地需要付出更多的人力、物力、財力等成本。盡管新一代信息技術(shù)可以發(fā)揮重要的輔助作用而節(jié)約部分成本，但是必要的物質(zhì)保障是否到位仍然是影響精細(xì)化管理效果的首要因素。比如，很多城市的“部件”信息采集還不全面，包括土地現(xiàn)狀、建筑物信息、地理信息、人口信息等，距離“數(shù)據(jù)覆蓋全、數(shù)據(jù)采集準(zhǔn)、數(shù)據(jù)精度高、數(shù)據(jù)更新快”的要求還有一定的差距，而且這些數(shù)據(jù)經(jīng)常處于變動過程中，必須持續(xù)跟蹤才能準(zhǔn)確把握，而這些都是精細(xì)化管理賴以實(shí)施的重要依據(jù)，完成此類信息采集工作必須依靠堅(jiān)實(shí)的組織保障和持續(xù)的成本投入。如同市場主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動前要進(jìn)行成本收益分析，考慮相應(yīng)行為在經(jīng)濟(jì)價值上的預(yù)期得失，以便對投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個盡可能科學(xué)的估計(jì)一樣，實(shí)施城市精細(xì)化管理也要重點(diǎn)考慮投入與產(chǎn)出之間的平衡，特別是在產(chǎn)出方面要更全面、更系統(tǒng)、更客觀地評估實(shí)際應(yīng)用效果，包括市民滿意度反饋，以確保在節(jié)約成本投入的情況下取得盡可能多的回報，保證管理績效的針對性和持續(xù)性，進(jìn)而形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，避免精細(xì)化管理走向“形式化”“機(jī)械化”而造成資源浪費(fèi)。

（二）優(yōu)化過程與結(jié)果的銜接

精細(xì)化管理以提高城市治理效率、優(yōu)化公共服務(wù)品質(zhì)作為重要目標(biāo)之一，“結(jié)果呈現(xiàn)”是最能直觀體現(xiàn)管理績效的方式。比如，環(huán)境衛(wèi)生保潔、流動攤販整治、違章建筑拆除等，都是城市管理中最能體現(xiàn)外在效果的重點(diǎn)領(lǐng)域，也因?yàn)楸阌诹炕瘻y算而成為當(dāng)前各管理主體特別是行政機(jī)構(gòu)最為倚重的考核指標(biāo)。結(jié)果導(dǎo)向固然很重要，但過多聚焦現(xiàn)象的最終呈現(xiàn)可能會走向偏頗，這也是導(dǎo)致過度追求細(xì)節(jié)量化的實(shí)踐偏差產(chǎn)生的重要因素。更為重要的是，“唯結(jié)果論”會分散對事物發(fā)展“過程”和“本質(zhì)”應(yīng)有的關(guān)注力度，影響發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度和資源配置的科學(xué)性，甚至阻礙解決問題的長效機(jī)制的形成。長遠(yuǎn)地看，精細(xì)化管理績效的實(shí)現(xiàn)最根本的還是有賴于內(nèi)在管理體制和機(jī)制的建立、運(yùn)作和優(yōu)化，只有由表及里地挖掘深層次的因素，不斷完善管理過程并形成相應(yīng)的實(shí)操方案，才能真正水到渠成、事半功倍地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的外在管理效果。所以，在城市精細(xì)化管理中必須正確處理過程和結(jié)果的關(guān)系，由對結(jié)果的重視向更好地把握管理過程和內(nèi)在規(guī)律延伸，最終實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一。

（三）理順優(yōu)先發(fā)展與長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系

如前文所述，城市管理盡管涉及領(lǐng)域眾多，但是始終存在需要重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先處置的領(lǐng)域。有研究主張，建立“關(guān)鍵問題管理模式”，突出解決城市管理重點(diǎn)問題。選擇區(qū)域城市發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域、關(guān)鍵問題作為區(qū)域城市管理資源配置、管理重心的依據(jù)[12]。推進(jìn)精細(xì)化管理也可以借鑒這一理念，確立優(yōu)先發(fā)展和均衡發(fā)展的辯證關(guān)系，把握好近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的次序關(guān)系。在針對不同領(lǐng)域制定或完善相應(yīng)的精細(xì)化管理體系與具體操作方案之前，需要以“底線思維”和“木桶定律”審視城市管理的方方面面，科學(xué)考察相關(guān)管理領(lǐng)域的急難險重程度，集中力量向短板環(huán)節(jié)率先推行精細(xì)化管理，加大配置資源力度。比如，從安全穩(wěn)定的角度看，涉及應(yīng)急管理的領(lǐng)域如抗災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)等應(yīng)該率先形成完善的精細(xì)化管理思路；從人口發(fā)展角度看，外來人口聚集區(qū)、流動性大的區(qū)域應(yīng)該予以重點(diǎn)關(guān)注；從地理區(qū)位角度看，城鄉(xiāng)接合部、城中村、老舊社區(qū)應(yīng)該下大力氣加以改善。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該循序漸進(jìn)不斷擴(kuò)大城市精細(xì)化管理的覆蓋范圍，而先行制訂和落實(shí)精細(xì)化管理方案并取得積極治理效果的實(shí)踐領(lǐng)域則會對后續(xù)推廣具有良好參考價值和示范帶動作用。

（四）把握政府主導(dǎo)與社會協(xié)同的關(guān)系

實(shí)施城市精細(xì)化管理的主導(dǎo)者是各級行政部門，但是精細(xì)化管理涉及大量微觀事務(wù)，完全依靠政府力量必然造成極大的行政成本支出，且未必能達(dá)到預(yù)期的良好效果。如同新時代社會治理必須營造共建共治共享格局一樣，精細(xì)化管理同樣也要推動參與主體多元化，既要強(qiáng)化市民、社區(qū)、企業(yè)的主體責(zé)任，也要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、公益機(jī)構(gòu)等專業(yè)性社會組織的作用，還要拓展公眾參與渠道，建立健全社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制[13]。需要注意的是，實(shí)施精細(xì)化管理需要打造的是“一主多元”的管理格局，即“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[14]，而不是缺少核心的“主體多元化”。因此，必須準(zhǔn)確把握政府主導(dǎo)與社會協(xié)同的共治關(guān)系，在強(qiáng)化政府行政管理責(zé)任的同時，進(jìn)一步通過各種方式調(diào)動各類社會主體參與精細(xì)化管理的積極性，包括加大力度出臺各類激勵措施，營造參與的文化氛圍，活用各類非正式制度如村規(guī)民約、居民公約等。