土地確權(quán)對農(nóng)民收入的影響：一個文獻綜述

梁鑫 章素珍

摘要：土地確權(quán)開啟了我國農(nóng)地制度深化改革的序幕，對新時代鄉(xiāng)村振興、“精準扶貧”戰(zhàn)略的實施有重要意義。文章從影響農(nóng)民收入的四個因素入手，梳理了國內(nèi)外學(xué)者對于土地產(chǎn)權(quán)、土地確權(quán)等方面的相關(guān)文獻，提出了土地確權(quán)對農(nóng)民收入影響的三個機制。研究發(fā)現(xiàn)，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)的我國農(nóng)地制度改革可以通過加速土地流轉(zhuǎn)、明晰土地產(chǎn)權(quán)促進農(nóng)民增收，但通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的影響方向是不確定的。因此，建議未來我國政府在制定土地確權(quán)的配套政策時，財政資金應(yīng)更多的向土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)傾斜，并出臺相應(yīng)的法律法規(guī)有效保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán);農(nóng)民收入;機制分析

一、 引言

2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設(shè)貫穿其中，全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”。我國政府高度重視農(nóng)村土地確權(quán)工作，從2011年正式啟動土地確權(quán)全國試點以來，不僅在中央一號文件中對土地確權(quán)工作予以強調(diào)，更陸續(xù)出臺了多份政策性文件，對實施農(nóng)村土地確權(quán)工作的具體環(huán)節(jié)和流程進行部署。土地確權(quán)，是指對土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他項權(quán)利的確定，確權(quán)過程中要使用科技手段，并嚴格遵循相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件。土地確權(quán)不僅可以維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，有效化解土地糾紛，提高農(nóng)民獲得的征地補償數(shù)額，更能推動我國農(nóng)村土地制度深化改革，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，進而縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距。根據(jù)最新統(tǒng)計，截至2017年11月底，我國農(nóng)村承包地確權(quán)面積達到11.1億畝，占二批家庭承包耕地面積82%，到2018年底，除少數(shù)邊疆民族地區(qū)以外，我國將在全國范圍內(nèi)完成土地確權(quán)工作。在我國實行“精準扶貧”的戰(zhàn)略背景下，土地確權(quán)能否對農(nóng)民收入增長起到促進作用？如果有利于我國廣大農(nóng)民實現(xiàn)脫貧，那么其背后的機制有哪些？本文通過梳理國內(nèi)外學(xué)者對于土地產(chǎn)權(quán)、土地確權(quán)方面的相關(guān)文獻，擬從理論上探尋土地確權(quán)對農(nóng)民收入的作用方向及影響機理。

二、 農(nóng)民收入的影響因素

在研究土地確權(quán)對農(nóng)民收入的影響機制之前，詳盡梳理制約農(nóng)戶收入增長的因素是必要的，具體來說有以下四個方面：第一，資源稟賦。資源稟賦不僅包括自然資源，也包括社會資源。在我國可耕種的土地有限、農(nóng)村人口數(shù)量眾多的現(xiàn)狀下，人均耕地面積較低，農(nóng)民獲取收入的來源自然下降。社會資源主要指的是農(nóng)民的受教育水平。許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民受教育水平的提高對農(nóng)民收入的增長起到重要的促進作用（陳賢銀，2004）;第二，城鎮(zhèn)化。農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是農(nóng)民增收的重要途徑，但我國城鄉(xiāng)間戶籍制度、就業(yè)制度等差異導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了這一進程（陳錫文，2004）。在我國經(jīng)濟未來發(fā)展過程中，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鎮(zhèn)化對農(nóng)民增收是有利的（宋元梁、肖衛(wèi)東，2005）;第三，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。對于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是否有助于農(nóng)民收入提高，不同的學(xué)者有不同的見解。張慶（2006）的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)會拉大城鄉(xiāng)收入差距。另一部分學(xué)者認為，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)就業(yè)對農(nóng)民收入增長有促進作用（劉繼兵，2005）;第四，土地制度。一些學(xué)者認為，產(chǎn)權(quán)明晰、較少進行調(diào)整的土地制度和政策可以穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，加大對農(nóng)業(yè)的投資，拉動農(nóng)民收入增長（黃季鯤、冀縣卿，2012）。由于本文主要關(guān)注的是我國土地制度或土地政策對農(nóng)民收入的影響，因此對農(nóng)民收入發(fā)揮作用的主要是第三和第四個因素，前兩個因素沒有涉及。

三、 土地確權(quán)對農(nóng)民收入的影響機制

1. 土地確權(quán)通過加速土地流轉(zhuǎn)作用于農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)嚴格來說指的是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。因此，擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在獲得收益的條件下可以將自己土地的使用權(quán)益轉(zhuǎn)讓給其他個人或組織。土地流轉(zhuǎn)的形式是多樣的，具體有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，以轉(zhuǎn)包為主。在清晰準確測量土地面積的基礎(chǔ)上，政府頒發(fā)給每家農(nóng)戶土地承包權(quán)的使用證書，穩(wěn)定農(nóng)民對未來土地使用權(quán)的預(yù)期，也減少了土地糾紛等風(fēng)險，農(nóng)戶更愿意參與土地流轉(zhuǎn)。通過土地流轉(zhuǎn)，有更高生產(chǎn)能力和資源稟賦的農(nóng)戶傾向于集中土地，同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低的農(nóng)戶也更愿意將自己的土地出租獲得租金。這一過程實際上起到了優(yōu)化土地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的作用（程令國、張曄等，2016）。土地確權(quán)除了穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期外，清晰完整的土地流轉(zhuǎn)權(quán)也會使農(nóng)戶更愿意租賃土地，土地的租賃價格更高（Deininger，K. & S. Jin，2005）。

國內(nèi)外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)確實提高了土地流轉(zhuǎn)。程令國、張曄等（2016）研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)使農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的概率顯著提高越4.9個百分點，土地流轉(zhuǎn)量擴大近一倍，租金也大幅上漲約43.3個百分點。Macours，K. 等（2010）在研究多米尼加共和國的土地制度中發(fā)現(xiàn)，地權(quán)越穩(wěn)定，土地租賃市場的活躍程度越高。具體來說，平均土地租賃量會上升21個百分點，租給窮人平均土地量也會提高約63個百分點。Deininger，K.等（2003）的研究也表明，只有土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，土地所有者才更愿意參與土地租賃市場。在埃塞爾比亞，土地確權(quán)不僅提高了個體參與土地租賃市場的概率，而且女性戶主更愿意將土地出租（Bezabih，M. & S. Holden，2006）。

土地確權(quán)使土地流轉(zhuǎn)速度提高，交易量增大，可以實現(xiàn)農(nóng)民增收的目的。一些學(xué)者研究表明，我國政府實施的促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策有效加快了土地流轉(zhuǎn)速度，促進了農(nóng)村土地更加集約化、規(guī)?；褂?，農(nóng)民收入提高，對土地流轉(zhuǎn)過程的滿意度也不斷提高（張美玲，2016;錢忠好、冀縣卿，2016;譚洪業(yè)，2018;Songqing Jin & Klaus Deininger，2009）。但是，Songqing Jin和Klaus Deininger（2009）對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為的“自選擇”問題并沒有涉及（即農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)時多為非隨機）。在充分考慮農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)這一非隨機性行為的情況下，冒佩華、徐冀（2015）使用PSM方法，估計出平均處理效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)確實可以顯著提高農(nóng)民收入。

2. 土地確權(quán)通過明晰土地產(chǎn)權(quán)作用于農(nóng)民收入。研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)之前，首先要明確產(chǎn)權(quán)的含義。西方學(xué)者一般將產(chǎn)權(quán)定義為資源的排他性使用權(quán)利，或者讓渡使用權(quán)獲得的收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)（Cheung，Steven N.S，1973）。主要特征有兩點：第一，排他性，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的平等及自由交易。第二，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，具體包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等基本權(quán)能（葉劍平、田晨光，2012）。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)也是一組權(quán)利束，包括農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、使用和收益權(quán)。而在三項權(quán)利中，占最關(guān)鍵地位的是轉(zhuǎn)讓權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)明確背后意味著使用權(quán)和收益權(quán)的清晰界定（周其仁，2004）。

土地確權(quán)通過使用現(xiàn)代的科技手段，明確土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他項權(quán)利的確定，實質(zhì)上是對土地產(chǎn)權(quán)的明晰過程。只有土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民的收入才能得到保障，相反，農(nóng)民“長遠生計有保障”這一目標(biāo)難以實現(xiàn)。在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市擴張涉及到農(nóng)地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變成國家所有。由于當(dāng)時我國農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰，征地后的補充款并沒有落實到每戶農(nóng)民手中。而且在征地過程中，農(nóng)民獲得的補償款往往根據(jù)土地現(xiàn)有的價值和用途確定，缺少對土地未來價值的評估和折現(xiàn)，因而，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得不到保障（葉劍平、田晨光;2013）。這兩個因素使我國農(nóng)民對征地的滿意度很低。Rangan，S.（1995）研究也發(fā)現(xiàn)，如果產(chǎn)權(quán)無法清晰界定，理性人必然爭奪稀缺的土地資源，這不僅對農(nóng)民權(quán)益造成傷害，更使資源配置效率降低。與之相對，葉劍平（2013）通過調(diào)查得出，明晰的土地產(chǎn)權(quán)會降低土地調(diào)整，規(guī)范政府的征地行為，相應(yīng)地，農(nóng)民獲得的征地補償款越高。從研究方法角度，以上學(xué)者多采用分析調(diào)查數(shù)據(jù)并配以圖表的形式，而葉劍平、田晨光（2012）在方法上使用因子分析法，對構(gòu)建的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)指標(biāo)進行打分。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰與農(nóng)村居民人均純收入存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。通過對國內(nèi)外學(xué)者的研究進行梳理，我們可以總結(jié)出，土地產(chǎn)權(quán)明晰可以保護農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民收入得到提升，而土地確權(quán)正是明晰土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵措施。

3. 土地確權(quán)通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入。

（1）我國土地制度改革歷史及現(xiàn)狀。我國土地制度演變過程伴隨著一次次土地改革的實行。1949年前，農(nóng)地制度私有化，雖然產(chǎn)權(quán)主體明晰，但土地在農(nóng)民階級分配卻極大不均，“地主和富農(nóng)”是大部分農(nóng)地的所有者，普通農(nóng)民擁有極少部分的土地。在新中國成立之初（1949年～1952年），全國范圍內(nèi)的土地改革開始推行，雖然在所有制上仍然延續(xù)土地私有，但土地分配不均衡問題得到一定程度的改善。土地制度改革完成后，農(nóng)業(yè)又經(jīng)歷了5年的社會主義改造（1953年～1957年），直到1958年成立農(nóng)村人民公式制度，我國土地制度由土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有制（或者公社所有制），具體表現(xiàn)形式為互助組、初級社、高級社以及人民公社。1978年我國改革開放后，農(nóng)地經(jīng)營制度也經(jīng)歷了重大改變，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村試點地區(qū)效益明顯并在全國予以推行。但我國的土地所有制性質(zhì)仍然為農(nóng)村居民集體所有（史清華、卓建偉，2009）。

雖然我國土地制度的性質(zhì)一直是農(nóng)民集體所有，但是土地制度的類型呈現(xiàn)多樣化。目前，中國農(nóng)村有六種主要的農(nóng)地制度類型。第一種類型為農(nóng)戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，這也是目前我國農(nóng)村最普遍采用的類型。第二種類型是兩田制，首先在山東省平度縣開展，主要是通過出租土地的方式參與土地市場交易。第三種類型是蘇南模式，主要特點是集體耕作。第四種類型是“生不增、死不減”模式，以貴州省湄潭縣為代表，主要特征是很少進行土地調(diào)整。第五種類型是溫州模式，以浙江南部地區(qū)為代表。土地租賃交易成交量很高，土地交易市場發(fā)展較成熟。第六種類型是土地股份制，代表地區(qū)為廣東省南?？h。該地區(qū)農(nóng)民獲得了集體土地的一定量股份，這里需注意的是，股份并不等同于相應(yīng)地塊。

（2）土地確權(quán)通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入。土地制度穩(wěn)定不僅僅指的是我國土地所有權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)定不變，更是指農(nóng)民經(jīng)營的土地期限和產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定，具體到農(nóng)民個人，甚至指農(nóng)民承包的地塊和面積的穩(wěn)定。影響土地制度穩(wěn)定的因素可歸納為以下四點：第一，人均承包土地的面積。當(dāng)人地矛盾突出時，農(nóng)戶會要求調(diào)整土地;第二，農(nóng)民對土地經(jīng)營收入的依賴程度。當(dāng)農(nóng)戶越依賴于土地經(jīng)營收入時（體現(xiàn)為土地經(jīng)營收入占家庭總收入的比重越大），越希望通過土地調(diào)整來滿足其土地經(jīng)營需求;第三，地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。一個地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟越發(fā)達，對農(nóng)業(yè)收入的依賴程度越小，農(nóng)戶對土地調(diào)整的訴求越小;第四，政策制定者土地調(diào)整偏好。在某些情況下，地方政府關(guān)于可能濫用行政權(quán)力進行土地調(diào)整以獲得私利。

土地確權(quán)通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入涉及到兩條連續(xù)的傳導(dǎo)機制，第一是在進行農(nóng)地確權(quán)后，政府向農(nóng)民發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并通過實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、農(nóng)地土地法庭制度等配套制度改革，有效保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，解決農(nóng)村土地糾紛問題。這實際上減少了土地調(diào)整，增強了地權(quán)的穩(wěn)定性（豐雷、姜妍、葉劍平，2013）;第二，土地調(diào)整減少有利于穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，從而使農(nóng)戶更愿意在農(nóng)地上加大長期投資，進而獲得更大收入（黃季鯤、冀縣卿，2012）。與此相反，如果地權(quán)處于不斷調(diào)整狀態(tài)，農(nóng)民對土地進行長期投資的意愿會隨之下降，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展（Wen，G.J.，1995）。農(nóng)業(yè)部聯(lián)合美國盛華頓大學(xué)于1996年開展的農(nóng)村家庭調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)地具有長期或者永久使用權(quán)持贊同觀點的農(nóng)民達到93個百分點，如果這些農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)，他們將會加大對農(nóng)地的長期投資。然而，Kung，J.K.（1995）認為，地權(quán)不穩(wěn)定不會顯著影響農(nóng)戶的投資行為和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效。并且，田傳浩、賈生華（2004）也提出，雖然土地調(diào)整使地權(quán)的穩(wěn)定性降低，但同時也促進了我國農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，而現(xiàn)階段農(nóng)民增收的主要途徑在于非農(nóng)經(jīng)營性收入。通過以上對國內(nèi)外文獻的梳理，土地確權(quán)通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的方向是不確定的。

四、 結(jié)語

2018年底，除少數(shù)邊疆民族地區(qū)以外，我國將在全國范圍內(nèi)完成土地確權(quán)工作，這也意味著我國農(nóng)村土地制度已經(jīng)進入深化改革階段。一直以來，黨和國家充分重視“三農(nóng)”問題，而農(nóng)民增收則是開展“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)。通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)的我國農(nóng)地制度改革可以通過加速土地流轉(zhuǎn)、明晰土地產(chǎn)權(quán)促進農(nóng)民增收，但通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的影響方向是不確定的。因此，建議未來我國政府在制定土地確權(quán)的配套政策時，財政資金應(yīng)更多的向土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)傾斜，并出臺相應(yīng)的法律法規(guī)有效保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利。

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作者簡介：梁鑫（1991-），女，漢族，遼寧省朝陽市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為財政理論與實踐;章素珍（1992-）（通訊作者），女，漢族，浙江省麗水市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生，研究方向為國際貿(mào)易。

收稿日期：2018-12-17。