我國財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新模式的對比研究

摘要：財政資金應(yīng)如何選擇資助模式，以更有效支持企業(yè)創(chuàng)新，是擺在學(xué)術(shù)界和政策制定者面前的重要課題。文章依據(jù)財政資金直接作用對象，將我國財政資助模式分為財政補貼、稅收優(yōu)惠、資助金融機構(gòu)、資助創(chuàng)新人才及中介服務(wù)機構(gòu)、政府投資引導(dǎo)基金等五種模式，對各種財政資助模式的作用機制、作用特征與不足，進行了對比分析。借鑒德國、美國、日本、以色列等國家財政資助的經(jīng)驗后，文章認為我國政策制定者應(yīng)建立財政金融多手段結(jié)合的企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng);更精準的選擇財政資助模式;科學(xué)把握政府與市場的邊界，適時實現(xiàn)政府退出;提升政府財政工作科學(xué)性，建立政府財政支出的績效評估機制。

關(guān)鍵詞：財政資助;企業(yè)創(chuàng)新;政府投資引導(dǎo)基金;政府退出

十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略，十九大則指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。企業(yè)創(chuàng)新問題已成為世界各國普遍關(guān)注的問題。特別是我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、從“外延式”經(jīng)濟增長邁入“內(nèi)涵式”經(jīng)濟增長的關(guān)鍵時期，如何促進創(chuàng)新更是一個極為重要的問題。

企業(yè)作為經(jīng)濟活動的基本單元，也是技術(shù)創(chuàng)新的重要載體，應(yīng)堅持并強化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用。然而，一方面，高科技企業(yè)、特別是科技型中小企業(yè)均面臨不同程度的融資約束;另一方面，創(chuàng)新活動的高風(fēng)險性及研發(fā)成果的強外溢性，削弱了企業(yè)自主創(chuàng)新動力，帶來社會有效創(chuàng)新供給不足。企業(yè)創(chuàng)新活動中的市場失靈需要政府介入。世界各國均采用各種財政扶持政策支持本國企業(yè)創(chuàng)新。

我國科技創(chuàng)新年均投入增幅在15%以上;政府資金投入從2008年的193億元增至2014年的376億元，年均增長幅度高達13%（劉思遠等，2017）。國家支持力度的增大帶來了我國專利數(shù)目的攀升，以及企業(yè)整體創(chuàng)新水平與競爭力的提升。但，也有研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新投入的增加并沒有帶來生產(chǎn)率的顯著提升，反而降低了全要素生產(chǎn)率在經(jīng)濟增長中的貢獻（唐未兵等，2014）。此外，中小科技企業(yè)面臨的融資缺口與融資困境似乎越來越嚴重。那么，財政資金應(yīng)如何選擇資助模式，才能更有效的激勵企業(yè)積極開展創(chuàng)新活動、提升生產(chǎn)效率？

本文在對我國現(xiàn)有各種財政資助模式作用機制、作用特征與不足進行綜合對比分析的基礎(chǔ)上，借鑒德國、美國、日本、以色列等高創(chuàng)新水平國家財政資助的有益經(jīng)驗，認為在我國制度環(huán)境、法制環(huán)境、金融環(huán)境不夠完善的背景下，相關(guān)部門應(yīng)更精準的選擇科學(xué)的財政資助模式;把握政府與市場的邊界，適時實現(xiàn)政府退出;提升政府財政工作的科學(xué)性，建立政府財政支出的績效評估機制。

當(dāng)前對我國財政資助模式的研究，無論理論探索還是實證類研究，均主要集中于財政補貼、稅收優(yōu)惠兩種資助模式，對其他資助模式的研究尚不多見，將這五種模式合在一起進行對比分析的研究更是稀少。本文嘗試進行了綜合對比研究，這有利于研究者與政策制定者站在一個更宏觀的視角思考問題，避免陷入政策制定的死角。

一、 我國財政支持企業(yè)創(chuàng)新的模式研究

隨著各方面體制改革的深入進行，我國財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的模式日益多元化。依照不同角度，可以得到不同的分類方式。根據(jù)財政資金與企業(yè)創(chuàng)新活動開展的時間先后順序，可以分為“事前資助”與“事后資助”。根據(jù)財政資金是直接作用于進行創(chuàng)新活動的企業(yè)，還是作用于幫助企業(yè)開展研發(fā)活動、激勵企業(yè)進行創(chuàng)新的制度、環(huán)境、人才、金融機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)，可以分為“直接資助”與“間接資助”。依據(jù)財政資助的實施主體，可以分為國家資助與地方資助。

本文依據(jù)財政資助的直接作用對象，將我國目前財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新模式分為直接資助企業(yè)的財政補貼與稅收優(yōu)惠模式;資助銀行類傳統(tǒng)金融機構(gòu)與風(fēng)投類非傳統(tǒng)金融機構(gòu)的模式;資助創(chuàng)新人才及中介技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的模式;政府投資引導(dǎo)基金模式等五類。

1. 財政補貼。我國財政補貼主要包括為企業(yè)提供無償現(xiàn)金補貼、貼息貸款兩種形式。具體表現(xiàn)形式有火炬計劃、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、企業(yè)自主創(chuàng)新科技專項資助、高新技術(shù)企業(yè)專項資助、科技企業(yè)孵化器項目資助、企業(yè)貸款貼息等。

財政補貼屬于事前支持，一般發(fā)生在企業(yè)進行創(chuàng)新活動之前，主要通過緩解融資約束、信號傳遞兩個渠道對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮支持引導(dǎo)效應(yīng)。一是通過直接為企業(yè)提供研發(fā)活動所需資金，解決其面臨的融資約束困境，保證企業(yè)有充足的研發(fā)投入。二是通過“信號傳遞機制”（Feldman & Kelley，2006），一方面向外部投資者傳遞出該企業(yè)具有潛在競爭力與潛在創(chuàng)新力的有力信號;另一方面?zhèn)鬟f出該企業(yè)順從政府政策指引、與政府保持良好關(guān)系的信號，從而幫助企業(yè)獲得外部融資及其他創(chuàng)新資源（楊洋，魏江、羅來軍，2015）。

從實踐來看，財政補貼方式的優(yōu)點在于可控性強、見效較快。但也有其弊端，主要表現(xiàn)為我國當(dāng)前監(jiān)管體系不完善、政府與企業(yè)間信息不對稱可能導(dǎo)致企業(yè)騙取財政補貼的“尋補貼”投資（安同良等，2009;毛其淋、許家云，2015）、過度投資（魏志華等，2015），或者為獲得政府補貼而進行的“策略性創(chuàng)新”行為（黎文靖、鄭曼妮，2016）。此外，財政補貼作為一種財政資金的直接無償資助，受制于有限的財政資金資源，如果不能有效撬動社會資本，發(fā)揮的效力極為有限。

2. 稅收優(yōu)惠。稅收是國家根據(jù)某個時期經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，用來調(diào)整納稅主體經(jīng)濟行為、進而對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)整和干預(yù)的有效工具。稅收優(yōu)惠，指政府將企業(yè)本應(yīng)上繳的資金無償讓渡給企業(yè)，從而降低企業(yè)研發(fā)成本，激勵企業(yè)積極開展創(chuàng)新活動，主要包括減稅、免稅、延期納稅、退稅、加計扣除、加速折舊、減計收入、投資抵免、起征點和免征額等14種形式（柳光強，2016）。

稅收優(yōu)惠降低了企業(yè)的研發(fā)成本，形成了企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅政策激勵（賈佳，2017）。稅收優(yōu)惠對企業(yè)創(chuàng)新的支持作用，一方面體現(xiàn)在，政府對對某類符合規(guī)定企業(yè)實行優(yōu)惠稅率所獲得的減免（如高新技術(shù)企業(yè)的所得稅率為 15%，而一般企業(yè)的所得稅率為25%）;另一方面體現(xiàn)在，對企業(yè)在創(chuàng)新過程中開展某類符合優(yōu)惠條件的某一類技術(shù)研發(fā)活動，事后獲得的稅收減免（如企業(yè)實施新產(chǎn)品、新工藝的研究與開發(fā)支出可在計算應(yīng)納稅所得額據(jù)實扣除的基礎(chǔ)上加計扣除50%）。這類間接補貼，主要在企業(yè)研發(fā)活動的中間轉(zhuǎn)化和后期實現(xiàn)階段發(fā)揮激勵作用。

稅收優(yōu)惠政策一般相對穩(wěn)定，有助于科技創(chuàng)新企業(yè)形成穩(wěn)定的研發(fā)預(yù)期。作用效果相對緩慢，但長期效應(yīng)明顯。此外，相對財政補貼而言，稅率優(yōu)惠面向的企業(yè)更具普遍性，從而不易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。

3. 對金融機構(gòu)的資助。財政資金對企業(yè)創(chuàng)新的扶持力度有限，且企業(yè)創(chuàng)新歸根是市場行為，應(yīng)積極撬動金融資本，發(fā)揮各類市場金融機構(gòu)的效能。按為創(chuàng)新企業(yè)提供融資需求的金融機構(gòu)類型，此類資助可分為對銀行類傳統(tǒng)金融機構(gòu)、對風(fēng)投等其他金融機構(gòu)的資助兩類。

其一，對銀行類傳統(tǒng)金融機構(gòu)的財政資助，主要表現(xiàn)為各類貸款風(fēng)險補償機制。傳統(tǒng)金融機構(gòu)往往需要固定資產(chǎn)抵押物或信用擔(dān)保。而科技型企業(yè)的輕資產(chǎn)特征，及研發(fā)活動中的高風(fēng)險性，使其完美避開了傳統(tǒng)融資渠道。特別是科技型中小企業(yè)、科技型民營企業(yè)，在募集研發(fā)資金時，更是難上加難。即使創(chuàng)新型企業(yè)貸款能獲得較高的風(fēng)險溢價收入，但放貸成本高、違約風(fēng)險大，并且缺少可抵押的實物資產(chǎn)與擔(dān)保，預(yù)期收益往往不能覆蓋風(fēng)險和損失，使得貸款意愿較低。為此，我國中央和地方政府已采用多種政策減輕商業(yè)銀行的信用風(fēng)險損失，促進銀行對企業(yè)的信貸投放。該方式能有效降低銀行等金融機構(gòu)為創(chuàng)新企業(yè)提供貸款的信貸成本和風(fēng)險損失，提高其對創(chuàng)新企業(yè)貸款的積極性。

其二，對風(fēng)險投資等其他金融機構(gòu)的資助，目前主要做法為給予風(fēng)險投資機構(gòu)所得稅優(yōu)惠、對風(fēng)險投資機構(gòu)的投資損失進行補償?shù)?。該做法的初衷在于，鼓勵風(fēng)險投資機構(gòu)將投資期前移，注資于種子期、初創(chuàng)期的高科技企業(yè)。其優(yōu)點在于政策意圖鮮明、直接，對于種子期企業(yè)的發(fā)展，及提升整個社會對創(chuàng)新失敗的包容度，均是一個重大利好。然而，另一方面，直接為風(fēng)險投資機構(gòu)的投資損失進行買單，可能使本應(yīng)被淘汰的、以“投機”而非“投資”為目的的、缺少專業(yè)化投資團隊的風(fēng)險投資機構(gòu)得以發(fā)展壯大，從而導(dǎo)致風(fēng)險投資市場上的“劣幣驅(qū)逐良幣”，干擾風(fēng)險投資機構(gòu)走向?qū)I(yè)化、風(fēng)險投資市場走向成熟化的自然進程。

4. 對創(chuàng)新人才及中介服務(wù)機構(gòu)的資助。人力資本、特別是創(chuàng)新型人才是實現(xiàn)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素，“人才是第一資源”。政府通過設(shè)立創(chuàng)新人才資助計劃等形式，幫助企業(yè)吸引人才、留住人才。

此外，財政撥出專項資金，對從事技術(shù)咨詢、科技轉(zhuǎn)移、科技評估、成果轉(zhuǎn)化等專業(yè)化服務(wù)的科技中介服務(wù)機構(gòu)，給予財政資助，激活科技中介服務(wù)市場，加速實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提升科技成果轉(zhuǎn)移、市場化的速度與效率。

該模式旨在營造有利于企業(yè)創(chuàng)新的外部環(huán)境，暢通財政資助—企業(yè)研發(fā)—生產(chǎn)率提升的作用渠道。但我國各地目前對創(chuàng)新人才的資助計劃尚不夠精細，對中介服務(wù)機構(gòu)的資助力度尚有待提高。

5. 政府投資引導(dǎo)基金。政府投資引導(dǎo)基金，是政府部分出資、不以盈利為目的，通過政府資金的引導(dǎo)作用，吸引社會資本共同投資于非上市企業(yè)。

我國政府投資引導(dǎo)基金經(jīng)歷了一個萌芽、起步、緩慢發(fā)展，井噴增長的歷程。2002年中關(guān)村設(shè)立國內(nèi)首支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以跟進投資的方式鼓勵創(chuàng)投機構(gòu)投資高新技術(shù)企業(yè)。2015年中央先后設(shè)立兩大國家級引導(dǎo)基金：400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金。自此我國政府投資基金步入了井噴式增長的快車道，多支中央、地方級政府投資基金先后設(shè)立。投中研究院發(fā)布的《2016年政府引導(dǎo)基金專題研究報告》顯示，截至2016年底，國內(nèi)共成立901只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達23 960.6億元，平均單只基金規(guī)模約26.6億元。其中僅2016年，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量和披露總目標(biāo)規(guī)模，就超出了2013年～2015年全國引導(dǎo)基金的總和。

政府投資引導(dǎo)基金主要有兩個優(yōu)點，一是能有效撬動社會資本，放大財政資金規(guī)模;二是通過基金對企業(yè)的市場化篩選、市場化運作，避免政府過度干預(yù)，從而實現(xiàn)資源以市場為基礎(chǔ)的優(yōu)化配置，提高財政資金使用效率。政府投資引導(dǎo)基金已成為政府創(chuàng)新投融資資金運用方式、支持企業(yè)有效創(chuàng)新的重要選擇。但隨著我國政府投資基金的火爆發(fā)展，也暴露出一些問題：①我國當(dāng)前專注于生命周期偏前端創(chuàng)新企業(yè)的政府投資基金數(shù)量與規(guī)模不足;②政府投資基金設(shè)計與管理不夠精細;政府對投資創(chuàng)新企業(yè)背后的投資風(fēng)險缺少科學(xué)認知，一味在對創(chuàng)新失敗“缺少包容”;③和對創(chuàng)新失敗“過度包容”、甚至為其完全買單這樣兩個極端搖擺。

二、 財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的國外經(jīng)驗借鑒

研發(fā)過程的高風(fēng)險性、知識的外部性特征，以及中小企業(yè)面臨的融資約束等困境，使得市場化融資手段失靈，各國均采用多種政策，加大財政資金投入力度，以扶持本國企業(yè)創(chuàng)新。

本文對德國、美國、日本、以色列等高創(chuàng)新水平國家的財政資助模式進行研究后發(fā)現(xiàn)，財政補貼與稅收優(yōu)惠依然是各國政府普遍采取的資助模式，但多數(shù)國家會充分考慮企業(yè)特征，更精準與科學(xué)的制定資助政策。此外，各國很重視對中小企業(yè)、生命周期前端企業(yè)等市場失靈環(huán)節(jié)的資助力度，并在適時實現(xiàn)政府退出。這與這些國家已有相對成熟的金融市場體系、從而更高效的企業(yè)融資環(huán)境密切相關(guān)。雖然我國當(dāng)前制度環(huán)境、法制環(huán)境、金融環(huán)境尚不完善，但對國外政府資助模式的的梳理，能為我國相關(guān)部門制定財政扶持政策提供有益的經(jīng)驗借鑒。

第一，制定資助政策時充分考慮企業(yè)特征帶來的異質(zhì)性。如德國政府目前設(shè)立的扶持基金，在對處于生命周期初期的企業(yè)進行細分的基礎(chǔ)上，分別設(shè)立高技術(shù)種子基金、聯(lián)合投資基金、企業(yè)啟動基金。再如美國的小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR），根據(jù)技術(shù)發(fā)展階段的不同將所投資企業(yè)分為技術(shù)可行性論證階段、技術(shù)拓展階段、技術(shù)轉(zhuǎn)化階段，針對企業(yè)技術(shù)發(fā)展階段的差異明確扶持重點、采取不同管理模式。

第二，通過風(fēng)險補償?shù)确绞劫Y助風(fēng)險投資機構(gòu)，鼓勵其開展高科技企業(yè)的風(fēng)險投資。如德國經(jīng)濟再開發(fā)署（KFW）在1989年至1995年間負責(zé)實施的“新技術(shù)企業(yè)資本運作計劃（BJTU）”，為風(fēng)險投資機構(gòu)提供90%被擔(dān)保的無息再投資貸款，最高貸款額可達100萬馬克，最長期限為10年。作為回報，KFW獲得40%的投資收益。也就是說，風(fēng)險投資機構(gòu)只承擔(dān)10%的投資風(fēng)險，而享受60%的投資收益。

第三，重視對中小型高技術(shù)企業(yè)的支持力度，加大對市場失靈環(huán)節(jié)的資助力度，如以色列政府出資建立了覆蓋企業(yè)全生命周期與研發(fā)鏈條的投資基金，包括基礎(chǔ)研究基金、起步基金、風(fēng)險投資基金等。每一類基金均對資助對象的成立時間、資金情況、研發(fā)狀況等進行了詳細的限定，基金設(shè)立的科學(xué)性確保了政府基金資助的針對性與資助效果。

第四，科學(xué)把握政策邊界，適時實現(xiàn)政府退出。如美國在1977年增設(shè)的小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR），對美國境內(nèi)最具創(chuàng)新活力的創(chuàng)業(yè)型小企業(yè)（不超過500人）進行無償資助。但對進行到技術(shù)發(fā)展Ⅲ期（技術(shù)轉(zhuǎn)化）的企業(yè)，SBIR原則上不再提供資金支持，主要是幫助企業(yè)尋找融資機會、實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。

三、 制定財政資助政策的一些建議

財政資金無論以何種資助模式，均應(yīng)以能激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新能力為目標(biāo)。具體而言，有效的財政資助模式，應(yīng)該既能有效緩解創(chuàng)新型企業(yè)所面臨的人力、資金、技術(shù)等資源約束，幫助其獲得創(chuàng)新所需資源;又能將政府引導(dǎo)信息準確傳遞給所資助的企業(yè)，激勵其開展積極的研發(fā)創(chuàng)新活動。

本文認為，我國相關(guān)部門在制定財政資助政策時，首先，應(yīng)建立財政金融多手段結(jié)合的系統(tǒng)服務(wù)架構(gòu)，一方面對多項財政政策、多個財政專項基金進行整合，發(fā)揮整體最高效能;另一方面調(diào)動銀行、證券、保險、信托、擔(dān)保等多市場主體的積極作用，避免單一使用財政政策資金工具，提高政策資金的針對性和有效性。

其次，應(yīng)精準選擇科學(xué)的財政資助模式。政府應(yīng)避免對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新“一刀切”的補貼方式，充分考慮企業(yè)在行業(yè)、所有制、區(qū)域、規(guī)模、資本密集度，及所處研發(fā)鏈條階段、所處生命周期等差異特征，應(yīng)結(jié)合其資源約束、內(nèi)控結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境、研發(fā)創(chuàng)新能力等諸多因素，采取財政資助模式，提升資金使用效率、精準發(fā)力，實現(xiàn)財政資源的最優(yōu)配置。

再次，應(yīng)把握政府與市場的邊界，適時實現(xiàn)政府退出。建議不斷增加政府采用間接手段推動企業(yè)創(chuàng)新的方法，促使政府對企業(yè)創(chuàng)新的投入從無償向有償、直接向間接轉(zhuǎn)變;并在適時實現(xiàn)政府的提出。

最后，應(yīng)提升政府財政工作的科學(xué)性。包括提高政府對創(chuàng)新補助項目的技術(shù)審查能力及監(jiān)管效率;引入財政資助的動態(tài)調(diào)整機制;建立政府財政支出的績效評估機制。

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作者簡介：陸曉麗（1982-），男，漢族，安徽省阜陽市人，南開大學(xué)金融學(xué)博士，中國社科院經(jīng)濟研究所、中國（深圳）綜合開發(fā)研究院博士后工作站博士后，研究方向為企業(yè)創(chuàng)新與風(fēng)險投資。

收稿日期：2018-12-11。