完善財(cái)政部門(mén)政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度研究
——以湖北省武漢市財(cái)政局為例

陳 俊 宋斌文 張 敏 張 偉

內(nèi)容提要：近年來(lái)，武漢市財(cái)政局先后制定了《武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制基本制度（試行）》一個(gè)基本制度和《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法(試行)》等六個(gè)專(zhuān)項(xiàng)辦法，形成了“1+6”制度體系框架。但在實(shí)際工作中，存在著思想認(rèn)識(shí)不到位；部分干部學(xué)習(xí)欠缺，對(duì)政策的內(nèi)涵和外延把握不夠；執(zhí)行力度不夠，缺乏績(jī)效考核硬性手段等問(wèn)題。因此，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，注重結(jié)果運(yùn)用，提升考核的地位。

2014 年10 月，中共十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)方略，要求“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約”“強(qiáng)化內(nèi)部控制，防止權(quán)力濫用”，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”。為落實(shí)上級(jí)文件精神，2016 年武漢市財(cái)政局啟動(dòng)此項(xiàng)工作，先后制定了《武漢市財(cái)政局內(nèi)部控制基本制度（試行）》一個(gè)基本制度和《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法（試行）》等六個(gè)專(zhuān)項(xiàng)辦法，形成了“1+6”制度體系框架，為各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制規(guī)范和各單位業(yè)務(wù)內(nèi)部控制操作規(guī)程提供基本依據(jù)。本文旨在通過(guò)湖北省武漢市財(cái)政局開(kāi)展政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制體系建設(shè)及相關(guān)研究，以期為全國(guó)各省市開(kāi)展政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度建設(shè)提供借鑒。

一、開(kāi)展政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制基本情況

政策法律風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政機(jī)關(guān)因調(diào)查研究不實(shí)、統(tǒng)籌考慮不夠，致使所制定的財(cái)政政策不符合實(shí)際、不可持續(xù)等可能性以及處室（單位）及個(gè)人在履行行政職責(zé)、實(shí)施行政行為過(guò)程中，未遵循有關(guān)政策和法律法規(guī)等規(guī)定，引發(fā)法律不利后果的可能性。近年來(lái)，武漢市財(cái)政局為防控財(cái)政政策法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政策擬定、政策決策、政策公開(kāi)、政策實(shí)施、政策解釋、政策調(diào)整和終止各個(gè)環(huán)節(jié)采取一系列風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

（一）在政策擬訂法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

一是擬訂了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。政策擬定前要進(jìn)行政策目標(biāo)研究、調(diào)查研究和分析判斷、相關(guān)方協(xié)調(diào)和公眾參與、社會(huì)影響和財(cái)力測(cè)算等。涉及重大行政決策的，要按照《武漢市財(cái)政局重大行政決策程序規(guī)定實(shí)施辦法》執(zhí)行，落實(shí)公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論等法定程序。二是建立健全政策審核機(jī)制。凡財(cái)政局制定規(guī)范性文件，在文稿報(bào)送局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)前，應(yīng)當(dāng)將文稿先送局法規(guī)稅政處進(jìn)行合法性審查、公平競(jìng)爭(zhēng)審查，涉及內(nèi)部處室（單位）會(huì)簽的，法規(guī)稅政處最后會(huì)簽。三是建立法律顧問(wèn)制度。聘請(qǐng)湖北贊達(dá)律師事務(wù)所作為財(cái)政局法律顧問(wèn)，擬定政策時(shí)，向法律顧問(wèn)咨詢(xún)。

（二）在政策決策法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

一是建立分級(jí)負(fù)責(zé)的決策機(jī)制，實(shí)行政策文件起草牽頭處室（單位）、局分管領(lǐng)導(dǎo)、局主要領(lǐng)導(dǎo)三級(jí)決策責(zé)任管理。政策文件起草牽頭處室（單位）負(fù)責(zé)起草，局分管領(lǐng)導(dǎo)提出審核意見(jiàn)，涉及多個(gè)處室（單位）的政策文件，當(dāng)意見(jiàn)不一致時(shí)，分管局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)召集協(xié)調(diào)會(huì)，研究協(xié)商一致并簽署意見(jiàn)，報(bào)局主要領(lǐng)導(dǎo)審定。二是重大事項(xiàng)實(shí)行集體決策，全市財(cái)政中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、重大財(cái)政政策和改革等重大行政決策事項(xiàng)、財(cái)政地方性法規(guī)、財(cái)政預(yù)決算草案、財(cái)政代擬的政府規(guī)章、財(cái)政規(guī)范性文件以及直接涉及公眾切身利益或社會(huì)關(guān)注度高的其他重大事項(xiàng)，由局黨組會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)或局務(wù)會(huì)討論決定。三是財(cái)政局正式發(fā)文的財(cái)政政策制度，由局監(jiān)督處（績(jī)效管理處）會(huì)同局機(jī)關(guān)紀(jì)委提出制度廉潔性審查意見(jiàn)。

（三）在政策公開(kāi)法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

一是按照《武漢市財(cái)政局工作規(guī)則》執(zhí)行。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外，積極深化財(cái)政政務(wù)公開(kāi)，完善各類(lèi)公開(kāi)制度，穩(wěn)步有序推進(jìn)財(cái)政政務(wù)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開(kāi)。二是對(duì)涉及公共利益、公眾權(quán)益、需要群眾廣泛知曉的事項(xiàng)以及法律法規(guī)和市政府規(guī)定需要公開(kāi)的事項(xiàng)（如規(guī)范性文件等），應(yīng)通過(guò)本機(jī)關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政務(wù)微信等多種方式向社會(huì)公開(kāi)。三是對(duì)公布重大財(cái)政政策，做好輿情預(yù)判和應(yīng)急預(yù)案。

（四）在政策實(shí)施法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

要求財(cái)政局預(yù)算處、國(guó)庫(kù)處、綜合處、采購(gòu)辦、資產(chǎn)管理處、會(huì)計(jì)處等相關(guān)處室按照《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法（試行）》相關(guān)要求執(zhí)行。

（五）在政策解釋法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

明確要求政策解釋工作由文件起草的主辦處室負(fù)責(zé)，政策解釋情況應(yīng)定期整理匯總；工作人員在收到政策解釋申請(qǐng)后，應(yīng)將收到的申請(qǐng)交局辦公室處理。嚴(yán)禁對(duì)政策解釋工作消極懈怠、推諉應(yīng)付。

（六）在政策調(diào)整和終止的法律風(fēng)險(xiǎn)防控方面

一是建立政策實(shí)施定期評(píng)估機(jī)制。政策實(shí)施以后，要緊密跟蹤了解政策實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)方和社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議。其中，規(guī)范性文件有效期屆滿(mǎn)需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿(mǎn)前6 個(gè)月進(jìn)行評(píng)估。重大政策評(píng)估按照《武漢市財(cái)政局重大行政決策程序規(guī)定實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。局內(nèi)部控制管理辦公室根據(jù)政策執(zhí)行評(píng)估情況，適時(shí)提出調(diào)整和終止建議。二是政策實(shí)施后發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，局黨組會(huì)根據(jù)形勢(shì)變化要求，及時(shí)按照相關(guān)程序?qū)φ哌M(jìn)行調(diào)整完善。三是建立健全政策終止機(jī)制。建立定期清理與專(zhuān)項(xiàng)清理相結(jié)合的制度。對(duì)已經(jīng)失去存在必要性、合理性、合法性的政策，要及時(shí)清理終止并向社會(huì)公布。與新頒布的法律法規(guī)規(guī)定相沖突或已被新的政策代替的，要及時(shí)宣布廢止；已過(guò)有效期或調(diào)整對(duì)象已經(jīng)消失的，要及時(shí)宣布失效。2016 年以來(lái)，財(cái)政局經(jīng)過(guò)清理，宣布失效的規(guī)范性文件57 件，廢止的規(guī)范性文件63 件，擬修改的規(guī)范性文件8 件。

二、存在的問(wèn)題與困難

由于局領(lǐng)導(dǎo)親自抓、抓重點(diǎn)，并且建立層層落實(shí)的責(zé)任機(jī)制，武漢市財(cái)政局推進(jìn)包含政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制在內(nèi)的基本制度比較順暢。但要清醒地認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)此項(xiàng)工作還存在如下問(wèn)題與困難。

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

認(rèn)識(shí)是開(kāi)展工作的基礎(chǔ)，思想是做好工作的前提。雖然財(cái)政局建立內(nèi)部控制體系和考核辦法，但部分處室單位對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制制度沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，習(xí)慣用老思想老辦法去解決新問(wèn)題，沒(méi)有意識(shí)到政策法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性。2018 年10 月法規(guī)稅政處下發(fā)通知，要求各處室單位報(bào)送本處室單位2016 年9 月30 日以來(lái)政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制執(zhí)行情況，有一大半處室單位沒(méi)有按時(shí)提交政策法律風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)行情況材料，上交材料的處室也有相當(dāng)一部分把工作情況代替政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控執(zhí)行情況，有的將政策法律風(fēng)險(xiǎn)與崗位責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)混淆，有的甚至提交的是全年工作總結(jié)。

（二）部分干部學(xué)習(xí)欠缺，對(duì)政策的內(nèi)涵和外延把握不夠

雖然《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法（試行）》第二條用列舉的方式對(duì)政策進(jìn)行了解釋?zhuān)窃趯?shí)際工作中，部分干部對(duì)什么是政策，哪些政策需要按照要求進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)防控把握不清，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)多種情形，有的只對(duì)規(guī)范性文件擬定、決策、公開(kāi)、實(shí)施等進(jìn)行防控，有的將所有制定的文件不管涉不涉及法律問(wèn)題都交法規(guī)稅政處進(jìn)行合法性審核，有的甚至不經(jīng)過(guò)法制審核程序直接發(fā)文。

（三）執(zhí)行力度不夠，缺乏績(jī)效考核硬性手段

《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法（試行）》出臺(tái)近三年，在實(shí)際工作中，存在著內(nèi)控制度的文件制定與執(zhí)行相脫節(jié)的“兩張皮”問(wèn)題，加上缺乏績(jī)效考核硬性手段，各處室單位未按照文件要求定時(shí)報(bào)送政策法律風(fēng)險(xiǎn)制度落實(shí)情況，導(dǎo)致政策法律風(fēng)險(xiǎn)防控未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（四）政策擬定需完善

財(cái)政局財(cái)政政策擬定中大多程序到位了，但涉及民生方面的政策，征求意見(jiàn)大多只征求相關(guān)單位意見(jiàn)，公眾參與還不夠。

三、若干建議

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，特別是一把手的重視是做好包含財(cái)政政策法律風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的內(nèi)控工作的前提

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前各級(jí)財(cái)政干部所面臨的艱巨任務(wù)，這迫切需要財(cái)政干部樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)理念、自我保護(hù)的意識(shí)。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，以?xún)?nèi)控制度的有效執(zhí)行為切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行和公共資金收支活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和管控，是解決問(wèn)題、防控風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法，這就要求財(cái)政干部要提高政治站位，從“依法治國(guó)”和“推進(jìn)財(cái)政現(xiàn)代化”的角度重新審視我們的財(cái)政事業(yè)。領(lǐng)導(dǎo)重視，特別是一把手的重視，能夠使全局上下迅速統(tǒng)一思想、達(dá)成共識(shí)，化解內(nèi)控工作過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾。

（二）提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

要不斷提高對(duì)政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控的貫徹執(zhí)行。一是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革調(diào)整情況相應(yīng)調(diào)整局內(nèi)控管理辦公室的組成人員，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控的組織和領(lǐng)導(dǎo)；二是在局內(nèi)控管理辦公室的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮法規(guī)稅政處牽頭處室的職能作用，共同落實(shí)內(nèi)控考核評(píng)價(jià)指標(biāo)；三是完善議事機(jī)制，定期組織研究?jī)?nèi)控管理工作，各處室單位應(yīng)定期向局內(nèi)控管理辦公室和法規(guī)稅政處報(bào)送政策法律風(fēng)險(xiǎn)防控制度落實(shí)情況。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控培訓(xùn)，審核內(nèi)控理解

針對(duì)當(dāng)前相當(dāng)一部分處室單位對(duì)內(nèi)控理解不清、把握不準(zhǔn)的情況，開(kāi)展政策法律風(fēng)險(xiǎn)等專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)控制度的培訓(xùn)。讓其充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性，按照《武漢市財(cái)政局政策法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法（試行）》等要求，從政策擬定到政策調(diào)整、終止等方面強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，不斷規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，減少、避免法律不利后果的可能性。

（四）廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，嚴(yán)把政策擬定關(guān)

政策草案應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)，除征求相關(guān)單位、利益相關(guān)方和有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)外，還應(yīng)該根據(jù)需要召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取書(shū)面征求意見(jiàn)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、網(wǎng)上征求意見(jiàn)等多種形式征求公眾意見(jiàn)，提高公眾參與度。網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)時(shí)間應(yīng)當(dāng)不少于10 日。涉及重大行政決策事項(xiàng)的，還應(yīng)按照《重大行政決策程序規(guī)定實(shí)施辦法》的規(guī)定組織專(zhuān)家論證。

（五）注重結(jié)果運(yùn)用，提升考核的地位

考核的目的在于推動(dòng)工作落實(shí)。應(yīng)將處室評(píng)優(yōu)與內(nèi)控考核結(jié)果掛鉤，真正使內(nèi)控考核與干部個(gè)人進(jìn)步和切身利益息息相關(guān)，從而促使廣大干部真正重視內(nèi)控工作。建議將內(nèi)控考核結(jié)果與年終評(píng)先評(píng)優(yōu)和干部調(diào)整提拔結(jié)合起來(lái)，內(nèi)控考核優(yōu)秀的處室（單位）可以?xún)?yōu)先評(píng)先評(píng)優(yōu)，不及格的處室（單位）則不能被評(píng)選為優(yōu)秀單位，對(duì)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)事件的處室（單位）負(fù)責(zé)人還要進(jìn)行責(zé)任追究。