PEFA 評(píng)估在相關(guān)國(guó)家應(yīng)用效果及啟示分析

王倩楠

內(nèi)容提要：世界銀行開(kāi)發(fā)的PEFA 框架是財(cái)政管理能力的重要“體檢”系統(tǒng)，目前已在151 個(gè)國(guó)家和地區(qū)得到應(yīng)用。從一些國(guó)家和地區(qū)的應(yīng)用情況來(lái)看，效果比較明顯。例如，PEFA 評(píng)估成功診斷出巴西財(cái)政管理系統(tǒng)的可預(yù)測(cè)性不足；PEFA 評(píng)估有效提升了印度財(cái)政戰(zhàn)略管理能力；PEFA 評(píng)估為南非豪登省政府提供了提升財(cái)政能力的系統(tǒng)性解決方案。當(dāng)前，為了提升我國(guó)財(cái)政管理能力，也有必要合理運(yùn)用PEFA 工具，基于國(guó)情對(duì)PEFA 進(jìn)行改造，使之在不降低對(duì)財(cái)政管理能力評(píng)估能力的同時(shí)更加適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，使PEFA“中國(guó)化”。

一、PEFA 評(píng)估及其應(yīng)用概況

PEFA 是世界銀行開(kāi)發(fā)的一套財(cái)政管理能力評(píng)估系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)財(cái)政管理系統(tǒng)的管理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)反作用于財(cái)政管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理能力提高。PEFA 是一種標(biāo)準(zhǔn)和參考工具，為利用定量的衡量績(jī)效的指標(biāo)來(lái)評(píng)估和報(bào)告財(cái)政管理的優(yōu)缺點(diǎn)構(gòu)建了框架，其設(shè)計(jì)思路是運(yùn)用一種可在連續(xù)性評(píng)估中復(fù)制的方法，提供特定時(shí)間點(diǎn)的財(cái)政管理績(jī)效情況，并概述其隨時(shí)間推移發(fā)生的變化。PEFA通過(guò)提供一系列關(guān)于財(cái)政管理制度、體系和流程的指標(biāo)來(lái)衡量和監(jiān)測(cè)績(jī)效，幫助政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理實(shí)踐的可持續(xù)改進(jìn)。

截至2019 年8 月31 日，世界銀行已經(jīng)對(duì)151 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的財(cái)政管理情況進(jìn)行了PEFA 評(píng)估（含計(jì)劃評(píng)估）。其中，26 份評(píng)估尚處于計(jì)劃評(píng)估階段，已完成評(píng)估595 份，其中評(píng)估結(jié)束后完成的評(píng)估報(bào)告有533 份，另外62 份評(píng)估報(bào)告仍停留在報(bào)告草案狀態(tài)。最早進(jìn)行PEFA 評(píng)估的國(guó)家是阿富汗和贊比亞，“金磚國(guó)家”俄羅斯、巴西、印度和南非均至少開(kāi)展過(guò)一次PEFA 評(píng)估。

按時(shí)間順序，PEFA 可分為PEFA2011 框架、測(cè)試版PEFA 框架和PEFA2016 框架三個(gè)版本，測(cè)試版PEFA 框架是為從PEFA2011 改進(jìn)到PEFA2016 過(guò)程中間發(fā)展的版本。測(cè)試版PEFA 框架分別被格林納達(dá)和巴布亞新幾內(nèi)亞獨(dú)立國(guó)于2015 年、突尼斯于2016 年應(yīng)用于中央政府財(cái)政管理評(píng)估；巴西圣卡塔琳娜州和摩洛哥卡薩布蘭卡分別在2015 年和2016 年應(yīng)用測(cè)試版PEFA 框架進(jìn)行地方政府財(cái)政管理評(píng)估。PEFA2011 版本被應(yīng)用于494 份財(cái)政管理評(píng)估中，其中中央政府財(cái)政管理評(píng)估288 份，地方政府財(cái)政管理評(píng)估206 份。2016 年P(guān)EFA 框架重大升級(jí)后，應(yīng)用PEFA2016 框架開(kāi)展的財(cái)政管理評(píng)估共119 份，其中中央政府財(cái)政管理評(píng)估73 份，地方政府財(cái)政管理評(píng)估46 份。

應(yīng)用PEFA 開(kāi)展的中央政府財(cái)政管理評(píng)估共有364 份，地方政府財(cái)政管理評(píng)估257 份（見(jiàn)表1）。最初集中于中央政府層面財(cái)政管理評(píng)估的PEFA，在后續(xù)發(fā)展中也被廣泛地應(yīng)用于地方政府財(cái)政管理評(píng)估。在26 份計(jì)劃評(píng)估中，2019 年的3 個(gè)計(jì)劃開(kāi)展財(cái)政管理評(píng)估的地方政府未注明適用的PEFA 版本。

表1 不同版本PEFA 框架在不同層級(jí)政府評(píng)估中的應(yīng)用情況

二、PEFA 評(píng)估在相關(guān)國(guó)家的應(yīng)用效果

（一）PEFA 評(píng)估成功診斷出巴西財(cái)政管理系統(tǒng)的可預(yù)測(cè)性不足

巴西進(jìn)行PEFA 評(píng)估時(shí)應(yīng)用的是PEFA2011 框架，包括28 個(gè)指標(biāo)、69 個(gè)維度，涵蓋了一個(gè)開(kāi)放有序的財(cái)政管理系統(tǒng)的六個(gè)關(guān)鍵要素：（1）預(yù)算的可信度：預(yù)算是現(xiàn)實(shí)的，并按計(jì)劃執(zhí)行。（2）預(yù)算的全面性和透明度：預(yù)算和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督是全面的，財(cái)政和預(yù)算信息可供公眾使用。（3）基于政策的預(yù)算編制：預(yù)算是在適當(dāng)考慮政府政策的情況下編制的。（4）預(yù)算執(zhí)行的可預(yù)測(cè)性和可控性：預(yù)算以有序和可預(yù)測(cè)的方式執(zhí)行，并設(shè)置對(duì)公共資金使用行使控制權(quán)和管理權(quán)的安排。（5）會(huì)計(jì)核算和報(bào)告：編制、維護(hù)和傳播足夠的會(huì)計(jì)記錄和信息，以滿(mǎn)足決策控制、管理和報(bào)告的目的。（6）外部審查和審計(jì)：對(duì)公共財(cái)政審計(jì)和行政部門(mén)的審計(jì)后續(xù)行動(dòng)進(jìn)行安排。

為聚焦重點(diǎn)，PEFA 工作組結(jié)合巴西的實(shí)際情況進(jìn)行定制評(píng)估，以反映政府的改革重點(diǎn)和主要財(cái)政工作，旨在對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行深入評(píng)估和研究。考慮到《財(cái)政責(zé)任法》對(duì)預(yù)算透明度和全面性要求較高，聯(lián)邦政府財(cái)政管理系統(tǒng)在預(yù)算透明度和全面性方面有望取得很好的評(píng)估成績(jī)，在某些其他方面可能還需要得到加強(qiáng)。PEFA 工作組與巴西聯(lián)邦政府方面經(jīng)過(guò)討論后確定，重點(diǎn)關(guān)注年度預(yù)算流程的信譽(yù)和預(yù)算可預(yù)測(cè)性相關(guān)領(lǐng)域。

稅收政策的可信度在一定程度上為獲取稅收收入提供保障，稅收政策的可信度較差會(huì)影響稅收收入的征繳，從根本上削弱財(cái)政管理系統(tǒng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力；預(yù)算的可預(yù)測(cè)性保證財(cái)政管理系統(tǒng)在預(yù)算偏離目標(biāo)時(shí)及時(shí)監(jiān)控、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，如果預(yù)算的可預(yù)測(cè)性較差，財(cái)政管理系統(tǒng)及時(shí)識(shí)別、監(jiān)控預(yù)算偏離目標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)的能力就會(huì)被削弱。

根據(jù)中央計(jì)劃部和財(cái)政部等關(guān)鍵部門(mén)提供的信息，PEFA 評(píng)估對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分和解釋?zhuān)u(píng)估結(jié)果顯示巴西財(cái)政管理領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題可能是：預(yù)算收入的可預(yù)測(cè)性較低，稅收政策的可信度較差；預(yù)算計(jì)劃和管理過(guò)程中，存在支出承諾不斷增長(zhǎng)和年度預(yù)算大額調(diào)整現(xiàn)象，如何管理支出承諾增長(zhǎng)和年度預(yù)算大額調(diào)整是個(gè)大問(wèn)題；現(xiàn)金管理水平影響支出管理的可預(yù)測(cè)性，在當(dāng)前的現(xiàn)金管理系統(tǒng)中，財(cái)政部由于不確定實(shí)際現(xiàn)金付款的時(shí)間，可能會(huì)難以為長(zhǎng)期項(xiàng)目安排付款的優(yōu)先次序。其中，稅收政策的可信度較差，直接影響可用的財(cái)政資源總量，從根本上削弱財(cái)政管理系統(tǒng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力；預(yù)算收入預(yù)測(cè)性低導(dǎo)致可用財(cái)政資源預(yù)測(cè)性低，削弱財(cái)政管理系統(tǒng)控制由預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的能力；年度預(yù)算存在大額調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的可控性降低，影響財(cái)政管理系統(tǒng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃、預(yù)算偏離政策目標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控；現(xiàn)金管理水平影響支出管理的可預(yù)測(cè)性，支出管理的可預(yù)測(cè)性可以保證在支出發(fā)生偏離計(jì)劃時(shí)及時(shí)監(jiān)控，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)金管理水平影響了支出管理的可預(yù)測(cè)性，削弱了財(cái)政管理系統(tǒng)及時(shí)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力。

針對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，PEFA 評(píng)估報(bào)告提出了相應(yīng)措施規(guī)范財(cái)政行為，以提高財(cái)政管理系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確地識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高財(cái)政管理能力：（1）要從技術(shù)角度和達(dá)成政策共識(shí)方面，提高預(yù)算收入預(yù)測(cè)和稅收政策的可信度，提高財(cái)政管理系統(tǒng)防范由財(cái)政資源總量不足、預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。（2）在預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算管理方面，加強(qiáng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的支出承諾和高額的年度預(yù)算調(diào)整的管理，加強(qiáng)財(cái)政管理系統(tǒng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃、預(yù)算偏離政策目標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。（3）在不沖擊《財(cái)政責(zé)任法》前提下，PEFA 工作組將考慮各種機(jī)制，以支持項(xiàng)目管理者在現(xiàn)金管理中具有更大的可預(yù)測(cè)性和確定性，保證財(cái)政管理系統(tǒng)在支出發(fā)生偏離計(jì)劃時(shí)及時(shí)監(jiān)控和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PEFA 評(píng)估有效提升了印度財(cái)政戰(zhàn)略管理能力

印度聯(lián)邦政府借助PEFA2011 框架對(duì)財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，有效的財(cái)政管理系統(tǒng)的三個(gè)主要目標(biāo)是總體性財(cái)政紀(jì)律、戰(zhàn)略性資源配置和有效的公共服務(wù)提供。PEFA 評(píng)估發(fā)現(xiàn)，在許多領(lǐng)域，印度政府已經(jīng)努力采取措施完善財(cái)政管理系統(tǒng)，包括制定相關(guān)法律和確立相關(guān)體制機(jī)制，但在實(shí)踐中尚存許多不足。PEFA 評(píng)估通過(guò)對(duì)印度聯(lián)邦政府財(cái)政管理情況進(jìn)行“體檢”診斷，發(fā)現(xiàn)其存在以下問(wèn)題。

總體財(cái)政紀(jì)律方面，印度沒(méi)有建立有效的財(cái)政紀(jì)律。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，缺少長(zhǎng)期支出計(jì)劃，缺乏可靠的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)作為預(yù)算依據(jù)，在制定用來(lái)指導(dǎo)下一年度支出承諾的支出計(jì)劃時(shí)缺乏長(zhǎng)期視角；總體上缺乏有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，年度預(yù)算支出模式不平衡，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的計(jì)劃管理，在財(cái)政年度結(jié)束時(shí)才出錢(qián)；缺乏硬預(yù)算約束，內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)薄弱是財(cái)政管理系統(tǒng)的重要弱點(diǎn)，這些問(wèn)題限制了總體性的財(cái)政紀(jì)律。盡管印度已經(jīng)制定了外部審計(jì)工作機(jī)制，有助于立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施控制，但審計(jì)報(bào)告的審查過(guò)程比較薄弱，不利于外部審計(jì)有效性的發(fā)揮。

戰(zhàn)略性資源配置方面，由于缺乏完善的部門(mén)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略性資源配置不足。完善的部門(mén)戰(zhàn)略應(yīng)以政府目標(biāo)為基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)制定計(jì)劃并進(jìn)行成本核算，使資源配置與部門(mén)戰(zhàn)略中規(guī)定的優(yōu)先次序相一致。印度“十一五”計(jì)劃在總體上保證了戰(zhàn)略性的資源配置，但只是為各部門(mén)提供了一個(gè)概念性框架，在資源的調(diào)動(dòng)、分配以及組織結(jié)構(gòu)等方面“十一五”計(jì)劃和預(yù)算之間存在分歧。

公共服務(wù)提供方面，在印度聯(lián)邦安排中，地方政府在提供公共服務(wù)方面負(fù)有廣泛的責(zé)任，但是聯(lián)邦政府可以通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的中央計(jì)劃干預(yù)地方政府，以改善公共服務(wù)的提供。聯(lián)邦政府通過(guò)有效監(jiān)控對(duì)服務(wù)提供政府的轉(zhuǎn)移支付、通過(guò)政策措施提供指導(dǎo)和對(duì)公共服務(wù)性能進(jìn)行評(píng)估，發(fā)揮其在促進(jìn)有效公共服務(wù)提供中的作用。由于公共服務(wù)主要由地方政府負(fù)責(zé)，在對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行評(píng)估時(shí)，幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)評(píng)估公共服務(wù)提供方面的情況；有關(guān)實(shí)際的公共服務(wù)提供和財(cái)政資源可用性的信息，主要是向公共服務(wù)的直接提供部門(mén)即地方政府提供，這些信息在聯(lián)邦一級(jí)十分有限，因此聯(lián)邦政府很難針對(duì)其制定整體性的計(jì)劃。

印度聯(lián)邦政府通過(guò)開(kāi)展PEFA 評(píng)估，確定財(cái)政管理改革的重點(diǎn)。PEFA 評(píng)估報(bào)告為印度聯(lián)邦政府后續(xù)制定和實(shí)施財(cái)政管理改革戰(zhàn)略提供參考，PEFA 評(píng)估后，印度聯(lián)邦政府開(kāi)始注重改善財(cái)政管理系統(tǒng)和流程，包括預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算流程、資源管理、內(nèi)部控制和審計(jì)、會(huì)計(jì)和報(bào)告以及外部審計(jì)。聯(lián)邦政府任命研究小組，對(duì)財(cái)政管理系統(tǒng)的各個(gè)方面進(jìn)行研究并提出改革措施。

（三）PEFA 評(píng)估為南非豪登省政府提供了提升財(cái)政能力的系統(tǒng)性解決方案

南非財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，豪登省預(yù)算規(guī)模在南非九省中排第二，占預(yù)算總額的19%。在教育、衛(wèi)生、社會(huì)發(fā)展、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的預(yù)算支出，豪登省也位列第二。鑒于豪登省的重要地位，豪登省PEFA 評(píng)估不僅會(huì)建立財(cái)政管理績(jī)效基準(zhǔn)，用于制定、打包和實(shí)施有意義的政府改革，而且還將協(xié)助國(guó)庫(kù)制定財(cái)政、部門(mén)和減貧政策，并根據(jù)通過(guò)該省PEFA 評(píng)估確認(rèn)的結(jié)果，深化財(cái)政分權(quán)。

PEFA 評(píng)估結(jié)果顯示，豪登省財(cái)政管理領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題可能是：收入預(yù)測(cè)能力不足在一定程度上削弱預(yù)算可信度且存在財(cái)政收入低估現(xiàn)象；預(yù)算文件無(wú)法從豪登省各個(gè)部門(mén)的網(wǎng)站上輕松訪(fǎng)問(wèn)，財(cái)政透明度不高；財(cái)務(wù)報(bào)告存在明顯問(wèn)題，其財(cái)務(wù)報(bào)告由于重大錯(cuò)誤陳述而進(jìn)行過(guò)修訂，而且還存在大量賒賬交易；某些部門(mén)存在不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、執(zhí)行控制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題；政府采購(gòu)違規(guī)行為多次出現(xiàn)，在采購(gòu)合同管理方面比較薄弱，存在合同管理不善和缺乏清晰可執(zhí)行的合同程序等問(wèn)題，缺乏獨(dú)立的采購(gòu)申訴處理機(jī)制，依賴(lài)于透明度較低的解決機(jī)制，在處理受害的弱勢(shì)競(jìng)標(biāo)者投訴方面效果有限。其中，收入預(yù)測(cè)能力低導(dǎo)致可用財(cái)政資源預(yù)測(cè)性低，削弱財(cái)政管理系統(tǒng)控制由預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的能力；財(cái)政透明度有助于財(cái)政管理系統(tǒng)接受外部監(jiān)督，規(guī)避不透明操作蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政透明度不高削弱了財(cái)政管理系統(tǒng)及時(shí)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力；完整的會(huì)計(jì)核算和報(bào)告體系，可以對(duì)預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)負(fù)債管理進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)務(wù)報(bào)告存在明顯問(wèn)題，削弱財(cái)政管理系統(tǒng)防范財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假等風(fēng)險(xiǎn)的能力；政府采購(gòu)違規(guī)不僅造成財(cái)政資源的浪費(fèi)、預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)的偏離和政府資產(chǎn)管理的有效性，還會(huì)損傷政府的公信力，從根本上削弱財(cái)政管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

評(píng)估結(jié)束后，PEFA 提出相應(yīng)措施規(guī)范財(cái)政行為，以提高財(cái)政管理系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，豪登省政府意識(shí)到評(píng)估報(bào)告中揭露的財(cái)政管理系統(tǒng)主要問(wèn)題，已與審計(jì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)一起采取措施解決其中的許多問(wèn)題，尤其已經(jīng)按照國(guó)家財(cái)政部制定的改革議程、指南和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算、省級(jí)會(huì)計(jì)系統(tǒng)、部門(mén)會(huì)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以加強(qiáng)財(cái)政管理系統(tǒng)建設(shè)。

三、幾點(diǎn)啟示

PEFA 通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)和支柱設(shè)計(jì)，確定了一套“不錯(cuò)”的財(cái)政行為規(guī)范，基于引導(dǎo)財(cái)政行為設(shè)計(jì)指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政管理系統(tǒng)的關(guān)鍵要素進(jìn)行評(píng)估、對(duì)內(nèi)部控制框架的有效性進(jìn)行評(píng)估，系統(tǒng)評(píng)估現(xiàn)有財(cái)政管理系統(tǒng)控制總體風(fēng)險(xiǎn)的能力，評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理目標(biāo)的支持力度；通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，充分揭示政府財(cái)政管理系統(tǒng)在控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的薄弱環(huán)節(jié)，最后在評(píng)估報(bào)告中為進(jìn)一步提升財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力提供指引；通過(guò)引導(dǎo)財(cái)政管理系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力的提升，促進(jìn)被評(píng)估政府提高財(cái)政管理能力、促成財(cái)政管理目標(biāo)達(dá)成。在具體指標(biāo)體系設(shè)置上，PEFA 框架體現(xiàn)了精細(xì)化管理的思想。

（一）PEFA 是一套不錯(cuò)的財(cái)政管理能力“體檢”工具

實(shí)踐證實(shí)，PEFA 有助于促進(jìn)被評(píng)估政府提高財(cái)政管理能力。從金磚國(guó)家開(kāi)展PEFA 評(píng)估的實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論是中央政府還是地方政府開(kāi)展PEFA 評(píng)估，均可在一定程度上有助于改進(jìn)財(cái)政管理。實(shí)踐證實(shí)PEFA 評(píng)估指標(biāo)抓住了政府財(cái)政管理的核心要素，PEFA 評(píng)估可以對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行很好的“體檢”，系統(tǒng)評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力，評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理目標(biāo)的支持力度；通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，充分揭示政府財(cái)政管理系統(tǒng)在控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的薄弱環(huán)節(jié)，最后在評(píng)估報(bào)告中通過(guò)引導(dǎo)行為，為進(jìn)一步提升財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力提供指引，有望幫助決策者確定后續(xù)的改革工作方向，通過(guò)引導(dǎo)財(cái)政管理系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力的提升，促進(jìn)被評(píng)估政府提高財(cái)政管理能力、促成財(cái)政管理目標(biāo)達(dá)成。

（二）基于“引導(dǎo)行為—規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)—達(dá)成目標(biāo)”思路合理應(yīng)用PEFA

管理的實(shí)質(zhì)是“引導(dǎo)行為—規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)—達(dá)成管理目標(biāo)”的過(guò)程，通過(guò)一系列制度安排來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范行為，引導(dǎo)和規(guī)范行為可以規(guī)避管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，控制管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)有助于最終實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；也就是說(shuō)在管理活動(dòng)中，想要達(dá)成管理目標(biāo)，必須要做到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而想要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，必須做到引導(dǎo)和規(guī)范行為。

PEFA 可對(duì)中央和地方政府的財(cái)政管理系統(tǒng)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行不錯(cuò)的“體檢”，評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力。例如，巴西聯(lián)邦政府開(kāi)展PEFA 評(píng)估時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注年度預(yù)算流程的信譽(yù)和預(yù)算可預(yù)測(cè)性相關(guān)領(lǐng)域，評(píng)估財(cái)政管理系統(tǒng)識(shí)別、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力，發(fā)現(xiàn)可預(yù)測(cè)性不足削弱了財(cái)政管理系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（三）合理運(yùn)用PEFA 工具，提高我國(guó)財(cái)政管理能力

我國(guó)與巴西、俄羅斯、印度和南非同屬金磚國(guó)家，發(fā)展階段相近，他們的實(shí)踐證明，開(kāi)展PEFA評(píng)估確實(shí)可以對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行不錯(cuò)的“體檢”，通過(guò)“體檢”確實(shí)可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理系統(tǒng)在控制風(fēng)險(xiǎn)方面存在的問(wèn)題，這有望幫助決策者確定后續(xù)的改革工作方向；PEFA 評(píng)估報(bào)告可以通過(guò)引導(dǎo)行為促進(jìn)其完善財(cái)政管理系統(tǒng)，提高財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高財(cái)政管理系統(tǒng)支持財(cái)政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。我國(guó)的財(cái)政管理系統(tǒng)也可以嘗試應(yīng)用PEFA 進(jìn)行這樣的“體檢”，通過(guò)“體檢”發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理系統(tǒng)在控制風(fēng)險(xiǎn)方面存在的問(wèn)題，采取措施完善財(cái)政管理系統(tǒng)，提高財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高財(cái)政管理支持財(cái)政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。

借鑒PEFA 開(kāi)展財(cái)政管理能力評(píng)估、完善地方財(cái)政管理能力建設(shè)可考慮以下思路推進(jìn)。一是可以在2014 年財(cái)政部發(fā)布的《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）基礎(chǔ)上，借鑒PEFA 的理念和體系對(duì)《方案》進(jìn)行完善，探索在《方案》基礎(chǔ)上增加對(duì)預(yù)算的預(yù)測(cè)功能、預(yù)算與地方宏觀(guān)政策的匹配性、完整的政府會(huì)計(jì)報(bào)告體系和對(duì)外部審查和審計(jì)等相關(guān)內(nèi)容的評(píng)價(jià)，通過(guò)引導(dǎo)行為不斷提高財(cái)政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，關(guān)于具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)等細(xì)節(jié)問(wèn)題，仍需進(jìn)一步研究。二是在具備一定基礎(chǔ)的地方政府試點(diǎn)開(kāi)展PEFA 評(píng)估，在實(shí)地應(yīng)用中，探索應(yīng)用PEFA 需要具備哪些條件和基礎(chǔ)、應(yīng)用過(guò)程中需要格外關(guān)注哪些注意事項(xiàng)；并在試點(diǎn)評(píng)估中不斷結(jié)合國(guó)情對(duì)PEFA 進(jìn)行改造，使之在不降低對(duì)財(cái)政管理能力評(píng)估性能的同時(shí)更加適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，使PEFA“中國(guó)化”。