減稅降費政策評估報告
——基于高質量發(fā)展視角的分析

中國財政科學研究院“降成本”稅費成本調研組

內容提要：近年來，特別是2018 年以來，為應對經濟下行壓力，中國出臺了一系列減稅降費政策。為了摸清減稅降費政策落實和企業(yè)稅費成本情況，評估減稅降費政策實施效果，中國財政科學研究院“2019 年降成本稅費專題調研組”前往12 個?。▍^(qū)、市）就企業(yè)稅費成本情況進行實地調研。研究發(fā)現(xiàn)，減稅降費政策實實在在，對市場主體信心、活力以及納稅人負擔的正面影響顯著，有力地促進了我國經濟的高質量發(fā)展。但是，在企業(yè)總體受益同時，減稅降費政策還存在諸如政策傳導機制不佳以及地方政府財政可持續(xù)等方面問題。因此，后續(xù)的減稅降費政策應在原則指引、制定和執(zhí)行等方面改進和完善。并且，中央和地方政府還應采取切實措施應對財政減收壓力以更好地落實減稅降費政策。

近年來，在復雜多變的世界經濟形勢下，我國經濟發(fā)展面臨巨大的風險挑戰(zhàn)，國內經濟下行壓力加大，為此，中央提出做好“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期”工作，并出臺了一系列減稅降費政策。2019 年，實施了更大規(guī)模的減稅降費，預計全年減稅降費規(guī)模為2 萬億元。為了摸清減稅降費政策落實情況和企業(yè)稅費成本情況，評估減稅降費政策實施效果，我們前往12 個省、直轄市和自治區(qū)就企業(yè)稅費成本情況進行了實地調研。調研情況如下。

一、2018 年以來減稅降費政策情況分析

（一）2018 年以來減稅降費政策概況

1.2018 年出臺的減稅降費政策

2018 年實施了一系列的減稅降費政策，主要有以下幾個方面：一是完善增值稅制度。降低制造業(yè)、交通運輸、建筑、基礎電信服務等行業(yè)及農產品等貨物的增值稅稅率，統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標準至500 萬元，對裝備制造等先進制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務業(yè)符合條件企業(yè)和電網企業(yè)的期末留抵稅額予以一次性退還。二是實施個人所得稅改革。修改個人所得稅法，自2018 年10 月1 日起，基本減除費用標準由3500 元提高到5000 元。三是加大小微企業(yè)稅收支持力度。將享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的小型微利企業(yè)年應納稅所得額上限由50 萬元提高到100 萬元，將符合條件的小微企業(yè)和個體工商戶貸款利息收入免征增值稅單戶授信額度上限由100 萬元提高到1000 萬元。四是鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入。取消企業(yè)委托境外研發(fā)費用不得加計扣除限制，將企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企業(yè)擴大至所有企業(yè)，將高新技術企業(yè)和科技型中小企業(yè)的虧損結轉年限由5 年延長至10 年，對企業(yè)新購進單位價值不超過500 萬元的設備、器具允許當年一次性稅前扣除。五是調整完善進出口稅收政策。分兩批對4000 多項產品提高出口退稅率并簡化退稅率結構。對包括抗癌藥在內的絕大多數(shù)進口藥品實施零關稅，降低汽車整車及零部件、部分日用消費品和工業(yè)品進口關稅，我國關稅總水平由2017 年的9.8%降至7.5%。六是進一步清理規(guī)范涉企收費。停征首次申領居民身份證工本費等一批行政事業(yè)性收費，降低重大水利工程建設基金等部分政府性基金征收標準，延長階段性降低社會保險費率和企業(yè)住房公積金繳存比例政策期限。上述減稅降費措施全年減負約1.3 萬億元。

2.2019 年新出臺的減稅降費政策

2019 年更大規(guī)模的減稅降費政策主要是以下四個方面的內容：一是繼續(xù)深化增值稅改革，以改革促減稅。4 月1 日起，增值稅改革采取降低稅率、擴大進項稅抵扣范圍、允許部分行業(yè)納稅人加計抵扣，并試行期末留抵稅額退稅制度，推進增值稅實質性減稅。具體地，將原來16%的適用稅率降至13%，原來10%的適用稅率降至9%；擴大進項稅抵扣范圍，將國內旅客運輸服務納入抵扣范圍，同時將納稅人取得不動產支付的進項稅由目前分兩年抵扣（第一年抵扣60%，第二年抵扣40%），改為一次性全額抵扣；此外，自2019 年4 月1 日至2021 年12 月31 日，允許生產、生活性服務業(yè)納稅人按照當期可抵扣進項稅額加計10%，抵減應納稅額；同時明確試行增值稅期末留抵稅額退稅制度。二是加大對小微企業(yè)稅收支持力度，實施普惠性減稅。普惠性體現(xiàn)在小型微利企業(yè)的認定條件更寬、能享受到的優(yōu)惠稅種更多、操作起來也更簡便。具體的政策如調整小型微利企業(yè)的認定標準，降低小微企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率，將增值稅小規(guī)模納稅人的起征點從3 萬元提高至10 萬元；對小規(guī)模納稅人交納的部分地方稅費（“六稅兩費”）可以實行減半征收。三是全面實施新個人所得稅法及其實施條例，落實6 項專項附加扣除政策。四是降低社會保險費率。5 月1 日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，單位繳費比例高于16%的省份可降至16%，切實減輕企業(yè)社保繳費負擔。以上政策措施預計全年減稅降費2 萬億元。

（二）2018 年以來減稅降費政策的特點分析

1.具有明顯的制度性和長期性特點

此輪減稅降費多是稅費的制度性改革，這與以往簡單地通過稅費優(yōu)惠進行的政策性調整有很大不同。以往的稅費優(yōu)惠政策調整更多具有短期性和臨時性的特點，這次的減稅降費涉及的增值稅、個人所得稅以及社會保險費等政策多屬于制度性改革，且以法律法規(guī)的形式確立下來。具體而言，增值稅的改革是繼全面營改增之后既定改革的延續(xù)，此輪增值稅減稅進一步降低了增值稅的稅率，并為后續(xù)稅率三檔變兩檔、稅制簡化奠定基礎和最終將增值稅暫行條例上升為法律奠定基礎；另外，對于個人所得稅，通過修改個人所得稅法實現(xiàn)從分類稅制向綜合與分類相結合稅制的重大轉變，自2018年10 月1 日起，提高基本減除費用標準，調整優(yōu)化稅率結構，在此基礎上研究制定個人所得稅專項附加扣除暫行辦法，設立子女教育等6 項專項附加扣除，修訂個人所得稅法實施條例，自2019 年1月1 日起正式實施，這次政策調整惠及約8000 萬納稅人。因此，這些以法律法規(guī)形式確立的減稅降費政策明顯地具有長期性甚至是永久性的特點。制度性減稅降費相對于政策性減稅降費最大的優(yōu)勢就在于能夠為市場主體提供穩(wěn)定的預期，同時也會對政府的財政收入產生持久的影響。

2.具有明顯的供給側降成本的特點

此輪減稅降費既是需求側積極財政政策的重要內容，更是供給側結構性改革的一項重大舉措。稅費成本是企業(yè)綜合成本的組成部分，此次減稅降費政策可以直接降低企業(yè)的稅費成本并提升其盈利水平，即以政府收入的減法換取企業(yè)效益的加法。此次增值稅稅率的下調，小微企業(yè)普惠性減稅以及行政事業(yè)性收費和政府性基金的取消和減免都會直接減輕企業(yè)的稅費負擔，降低其綜合成本。與此同時，部分減稅降費政策還可以間接促進企業(yè)其他成本的降低，如針對貸款利息的增值稅優(yōu)惠政策；對頁巖氣資源稅減征30%，對天然氣進口項目的優(yōu)惠政策；對載運貨物的掛車減半征收車輛購置稅、對物流企業(yè)承租用于大宗商品倉儲設施的土地減半計征城鎮(zhèn)土地使用稅等；降低社保費繳費比例等優(yōu)惠政策可以部分降低企業(yè)的融資成本、用能成本、物流成本及人工成本等。

3.具有明顯的致力于高質量發(fā)展的特點

此輪減稅降費政策既是促進經濟增長的重要政策，更是促進經濟轉型升級和高質量發(fā)展的重要舉措。經濟高質量發(fā)展最重要的體現(xiàn)就是堅持五大新發(fā)展理念，其中創(chuàng)新是經濟高質量發(fā)展的重要動力。此輪減稅降費政策非常注重對創(chuàng)新的引導和激勵，具體如將企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企業(yè)擴大至所有企業(yè)；針對科技成果轉化現(xiàn)金獎勵的個稅優(yōu)惠；擴展投資初創(chuàng)科技型企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策范圍，使投向這類企業(yè)的創(chuàng)投企業(yè)和天使投資個人有更多稅收優(yōu)惠；延長高新技術企業(yè)和科技型中小企業(yè)的虧損結轉年限至10 年；依法成立且符合條件的集成電路設計企業(yè)和軟件企業(yè)，在2018 年12 月31 日前自獲利年度起計算優(yōu)惠期，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅，并享受至期滿為止等。

4.具有普惠性與結構性相結合的特點

此次減稅降費政策受益面廣，部分政策幾乎惠及所有的企業(yè)和個人，普遍增強了各類市場主體的獲得感。具體的政策體現(xiàn)，如增值稅的改革政策要確保所有行業(yè)稅負只減不增；將企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企業(yè)擴大至所有企業(yè)；提高所有人的個人所得稅基本減除費用標準；以及普遍下調養(yǎng)老保險費率等社保繳費政策等。在普惠性的基礎上，此輪減稅降費政策還重點關注作為國民經濟支撐的制造業(yè)和吸納就業(yè)主力軍的小型微利企業(yè)，支持實體經濟發(fā)展，體現(xiàn)出結構性減負的特點。具體政策體現(xiàn)，如將制造業(yè)等行業(yè)稅率先從17%降低到16%，然后又從16%降低到13%，統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標準為年應征增值稅銷售額500 萬元及以下；并將主要包括小微企業(yè)、個體工商戶和其他個人的小規(guī)模納稅人增值稅起征點由月銷售額3 萬元提高到10 萬元；還對小規(guī)模納稅人交納的部分地方稅費（“六稅兩費”）實行減半征收；大幅度放寬可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標準并加大所得稅優(yōu)惠力度，調整后優(yōu)惠政策將覆蓋95%以上的納稅企業(yè)，其中98%是民營企業(yè)。

5.體現(xiàn)出應對國際沖擊和刺激消費的特點

當前整個世界經濟形勢趨緊、增長普遍放緩，尤其是貿易保護主義抬頭，美國更是頻繁發(fā)起對中國的貿易摩擦。按照中央的判斷，我國“經濟運行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復雜嚴峻，經濟面臨下行壓力”。因此，應適時微調強化逆向調節(jié)，實施積極的財政政策穩(wěn)定總需求。大規(guī)模的減稅降費就是在這樣的大背景下實施的。針對外部沖擊對國際貿易和投資的影響，我們分兩批對4000多項產品提高出口退稅率并簡化退稅率結構；對境外所得實施綜合抵免，由原來的分國分項調整為分國不分項；對境外機構投資境內債券市場取得的債券利息收入暫免征收企業(yè)所得稅和增值稅。另外，為了應對美國等對芯片產業(yè)采取斷供的卡脖子措施，我們適時出臺了對該行業(yè)的優(yōu)惠措施鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新研發(fā)，如對依法成立且符合條件的集成電路設計企業(yè)和軟件企業(yè)，在2018 年12 月31 日前自獲利年度起計算優(yōu)惠期，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅，并享受至期滿為止。

此外，在國內投資、出口乏力的背景下，刺激消費成為驅動國內經濟持續(xù)增長的主要引擎，而制約消費的主要因素有收入、價格和供給等。為此，我國適時修改了個人所得稅法，將個人所得稅基本減除費用標準提高到5000 元，并增加了6 項專項附加扣除，逐步建立綜合和分類相結合的個人所得稅制度，此舉有力地提高了居民的收入，增強了其消費能力；2018 年出臺的商業(yè)養(yǎng)老保險個人稅收遞延納稅政策在一定程度上也有利于提高消費水平；而且，我國增值稅稅率下調既能夠增加企業(yè)對中高端產品和服務的供給量，還能夠在一定程度上降低產品和服務的價格，有利于提高居民的消費總量；另外，我國還降低部分產品的進口關稅，其中很大一部分是居民消費品，如對包括抗癌藥在內的絕大多數(shù)進口藥品實施零關稅，降低汽車整車及零部件、部分日用消費品和工業(yè)品進口關稅，我國關稅總水平也由9.8%降至7.5%。

二、減稅降費的成效分析

2019 年減稅降費新政還在持續(xù)進行中，對經濟社會的全面影響還有待觀察，但成效已初步顯現(xiàn)。

總體來看，2019 年上半年企業(yè)減稅降費規(guī)模大，納稅人獲得感強，對市場信心、市場主體活力以及納稅人負擔的正面影響已初步顯現(xiàn)。

（一）減稅降費情況分析

第一，2019 年上半年共新增減稅降費11709 億元，其中減稅10387 億元，占同期稅收收入的比重為11.2%

根據國家稅務總局最新統(tǒng)計，2019 年上半年，我國新增減稅降費11709 億元。2019 年上半年全國稅收收入為92424 億元，新增減稅占全部稅收收入的比重為11.2%。

從減稅的稅種構成來看，2019 年上半年增值稅改革減稅4369 億元（其中調整增值稅稅率翹尾減稅1184 億元，深化增值稅改革減稅3185 億元），小微企業(yè)普惠性政策減稅1164 億元，個人所得稅兩步改革疊加減稅3077 億元。具體情況見表1。

表1 2019 年上半年新增減稅的稅種構成 單位：億元

第二，2019 年上半年GDP 現(xiàn)價增速高于同期稅收收入增速，宏觀稅負較上年同期明顯下降

2019 年上半年GDP 為450933 億元，同期可比增速為6.3%，現(xiàn)價增速為7.6%，同期一般公共預算收入為107846 億元，同比增長6.2%，其中全國稅收收入為92424 億元，同比增長0.9%。2019年上半年GDP 現(xiàn)價增速高于一般公共預算收入，遠高于稅收收入增速，相應宏觀稅負繼續(xù)下降，具體情況如表2 和圖1 所示。

表2 2018 年上半年和2019 年上半年宏觀稅負比較

圖1 2015-2019 年上半年GDP 現(xiàn)價增速和稅收收入增速對照

第三，2019 年6 月稅收收入同比下降6%，減稅“主稅”收入同期降幅超30%

據財政部最新公布的數(shù)據，2019 年6 月全國稅收收入同比下降6%，18 個稅種中，有6 個稅種收入增速為負，減稅政策涉及的絕大部分稅種收入同比增速均為負值（具體見圖2），其中減稅“主菜”個人所得稅收入同比下降30.6%。

第四，三分之二調研企業(yè)稅負明顯下降

調研組本次共調研20 余家企業(yè)，其中按照要求反饋調研數(shù)據的企業(yè)有12 家，其中2 家企業(yè)填報有缺漏，1 家企業(yè)因新開業(yè)僅有1 年數(shù)據，其余9 家企業(yè)數(shù)據完整有效，具體情況見表3。

在9 家企業(yè)中，有3 家企業(yè)稅負（企業(yè)納稅總額占營業(yè)收入的比重、企業(yè)納稅總額占總成本①總成本=主營業(yè)務成本+銷售費用+管理費用+財務費用+主營業(yè)務稅金及附加+增值稅+企業(yè)所得稅。的比重）持續(xù)下降；4 家企業(yè)2018 年稅負低于2016 年，2 家企業(yè)2018 年稅負高于2016 年。

圖2 2019 年6 月各稅種收入增速

從增值稅占營業(yè)收入的比重來看，該指標無論從絕對水平還是從變動趨勢來看，差異較大，這表明影響企業(yè)增值稅稅負的因素較多。

（二）減稅降費的成效分析：基于高質量發(fā)展的視角

2019 年主要的減稅降費新政實施時間較短，其對經濟社會的整體、全面影響還有待觀察，但對市場信心、市場主體活力以及納稅人負擔的正面影響已初步顯現(xiàn)，有力地促進了我國經濟的高質量發(fā)展，這主要表現(xiàn)在：

第一，減稅降費助力就業(yè)穩(wěn)定

就業(yè)是民生之本，也是安國之策。2019 年政府工作報告首次將“就業(yè)優(yōu)先”置于宏觀政策層面。今年減稅降費政策對穩(wěn)就業(yè)的利好影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是深化增值稅改革有助于就業(yè)。增值稅減稅可有效節(jié)約企業(yè)資金流，使得企業(yè)可以有更多的資金用于擴大規(guī)模、雇傭人員，吸納就業(yè)。如增值稅深化改革帶來的減稅中，有6.5%用于新增雇傭人員；二是小微企業(yè)減稅降費政策有利于小微企業(yè)共度時艱，而小微企業(yè)又是就業(yè)的主要載體，對就業(yè)發(fā)揮著積極推動作用；三是社保降費。社保降費降低企業(yè)用工負擔，鼓勵企業(yè)多雇工或少裁員。

給予小微企業(yè)普惠性、大力度的稅收優(yōu)惠，是2019 年減稅降費的“重頭戲”，減稅政策涉及增值稅、企業(yè)所得稅和地方“六稅兩費”，覆蓋了小微企業(yè)大部分主要稅種。2019 年上半年，小微企業(yè)普惠性政策累計新增減稅1164 億元。

2019 年上半年，全部新增減稅中，民營經濟納稅人新增減稅6712 億元，占減稅總規(guī)模的65%，其中民營經濟市場主體享受小微企業(yè)普惠性政策新增減稅1025 億元，占全部小微企業(yè)普惠性政策帶來的新增減稅額的88%。這無疑對就業(yè)產生重要的促進作用。2019 年上半年，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)737 萬人，完成全年目標任務的67%。

第二，減稅降費保障宏觀經濟平穩(wěn)運行，促進運行質量提升

自2018 年年底，中央政府釋放繼續(xù)實施更大規(guī)模的實質性減稅政策信號，且從之前的稅基式、“特惠式”減稅降費轉移到稅率式、普惠式減稅，更有效地穩(wěn)定和提振市場預期。2019 年以來，各項減稅降費政策陸續(xù)出臺，減稅降費落實到位，市場主體將節(jié)省下來的稅費資金用于擴大投資、增加研發(fā)、雇傭人員等。以增值稅為例，減繳稅額的用途分布情況如圖3 所示。

圖3 減繳增值稅的用途分布

減繳的稅費用于增加研發(fā)和擴大規(guī)模，可以直接拉動市場投資，用于雇傭人員、提高工資以及降低價格則可以促進就業(yè)，間接拉動消費，因此，減稅降費對擴大內需發(fā)揮重要作用，從而保障2019年宏觀經濟平穩(wěn)運行。

初步核算，上半年國內生產總值450933 億元，按可比價格計算，同比增長6.3%。其中，第一產業(yè)增加值23207 億元，同比增長3.0%；第二產業(yè)增加值179984 億元，同比增長5.8%；第三產業(yè)增加值247743 億元，同比增長7.0%，具體如圖4。

圖4 2019 年上半年GDP 結構及增速

從中可以看出，第三產業(yè)增加值增速高于GDP 平均增速，產業(yè)結構在不斷優(yōu)化，運行質量在提升，這無疑得益于小微企業(yè)減稅降費政策，也與個人所得稅減稅降費以及增值稅減稅降費引致商品價格下降帶來的消費增加有關。

第三，減稅降費有力地促進制造業(yè)轉型升級

本輪減稅降費的“主菜”為增值稅，且以降低工業(yè)制造業(yè)稅率為主，再疊加高新技術和小微企業(yè)減稅降費政策，制造業(yè)尤其是高新技術制造業(yè)是其中的最大受益者，從而有利于高新技術產業(yè)發(fā)展，促進我國工業(yè)轉型升級。自2019 年4 月深化增值稅改革實施以來，制造業(yè)減稅效果明顯，4-5月實現(xiàn)凈減稅970 億元，居所有行業(yè)之首位；提高研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例政策新增減稅878 億元。制造業(yè)減稅降費政策有力地推動了我國高新技術產業(yè)發(fā)展。

高新技術產業(yè)更大規(guī)模的實質性優(yōu)惠，有力地推動了高技術產業(yè)的發(fā)展，促進了制造業(yè)轉型升級。從增加值增速來看，2019 年上半年全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增速低于全部GDP 增速，為6.0%，但工業(yè)戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值同比增長7.7%，且高技術制造業(yè)增加值同比增長9.0%，遠遠快于全國規(guī)模以上工業(yè)3.0 個百分點，占全部規(guī)模以上工業(yè)比重為13.8%，比上年同期提高0.8 個百分點，具體見圖5。2019 年上半年高技術產業(yè)固定資產投資表現(xiàn)也明顯優(yōu)于制造業(yè)。

上半年全國固定資產投資（不含農戶）同比增長5.8%，而第二產業(yè)投資增長2.9%，其中制造業(yè)投資增長為3.0%，但高技術制造業(yè)投資同比增長10.4%；高技術制造業(yè)的向好表現(xiàn)也帶動了高技術服務業(yè)的發(fā)展，2019 年上半年第三產業(yè)固定資產投資增長7.4%，高技術服務業(yè)投資增長13.5%，增速比全部投資快7.7 個百分點，具體見圖6。從圖中可以看出，無論從增加值還是從投資來看，高技術產業(yè)表現(xiàn)明顯優(yōu)于工業(yè)和制造業(yè)，這無疑得益于減稅降費政策。

圖5 2019 年上半年高技術制造業(yè)增加值增速

圖6 2019 年上半年高技術制造業(yè)固定資產投資增速

第四，減稅降費鞏固消費的基礎性地位，優(yōu)化內需結構

自改革開放至金融危機爆發(fā)之前的30 年間，我國積極融入經濟全球化，在全球分工中充當“生產”角色，實施“出口導向”發(fā)展戰(zhàn)略。金融危機后，隨著全球市場需求萎縮，我國經濟發(fā)展戰(zhàn)略悄然發(fā)生變化，由出口導向轉至擴大內需。中美貿易摩擦迫使我國發(fā)展戰(zhàn)略加速轉型，從而擴大內需是我國當前經濟發(fā)展的重點。在去產能大背景下，以消費擴內需則顯得尤為重要。

減稅降費對擴大內需的作用機理主要體現(xiàn)在三個方面：一是減輕個人所得稅負擔，增加居民可支配收入，進而拉動消費；二是降低增值稅稅率，減輕市場主體負擔，激發(fā)市場主體活力，市場主體或者吸納就業(yè)、提高工資以增加居民收入，或者降低零售商品價格，起到直接或間接拉動消費的作用；三是減輕小微企業(yè)負擔，吸納就業(yè)，增加居民收入，拉動消費。

個人所得稅也是2019 年減稅降費的“重舉”。國家稅務總局發(fā)布的數(shù)據表明，上半年個人所得稅改革使得累計1.15 億人無需再繳納個人所得稅，2019 年上半年我國個人所得稅改革新增減稅3077 億元，納稅人負擔明顯降低。個人所得稅負擔的減輕意味著居民可支配收入的增加。再比如，企業(yè)減降增值稅的用途分布，有6.5%用于雇傭人員，15.2%用于提高工資，18.9%用于降低價格。

上述減稅降費政策直接帶來居民可支配收入的增加和消費的增長。2019 年上半年，全國居民人均可支配收入15294 元，同比名義增長8.8%，扣除價格因素實際增長6.5%，比經濟增速高0.2 個百分點。2019 年上半年，社會消費品零售總額195210 億元，同比增長8.4%。消費增長對經濟增長的貢獻率超過了60%，達到60.1%，消費的基礎性作用在持續(xù)鞏固，繼續(xù)擔當需求動力的主導力量，內需結構進一步優(yōu)化。上述減稅政策無疑在其中發(fā)揮了重要作用。

第五，減稅降費政策促進營商環(huán)境優(yōu)化

為落實減稅降費政策，各地稅務部門主動創(chuàng)新，簡化納稅程序，縮短納稅時間，營商環(huán)境得以進一步優(yōu)化。比如中部某市為本次減稅降費開發(fā)的“輕松填”小軟件，將原來可能耗時一天的納稅申報時間縮短至10 分鐘；東部某市率先推出新辦企業(yè)智能審核，審核時間從原來的2 小時縮短到10 分鐘以內，辦理時間也從原先的只有工作時間辦理覆蓋到24 小時全程網上辦理，各地均有類似落實舉措，大大優(yōu)化了稅收營商環(huán)境，改善了納稅人的辦稅體驗。

第六，納稅人獲得感大大增強

隨著減稅政策的逐步落地，企業(yè)獲得感在提升。根據某直轄市財政局的調查顯示，該市對2019年增值稅改革實施情況滿意的企業(yè)占比達到98.5%。從行業(yè)看，制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)企業(yè)滿意度分別為97.8%、97.5%和100%。從企業(yè)規(guī)?？?，大型企業(yè)、中型企業(yè)、小微型企業(yè)滿意度分別為97.1%、100%和100%。

據某省稅務局對該省部分地區(qū)大中小型企業(yè)摸底調研顯示，企業(yè)獲得感強烈。該省共有3300萬戶納稅人，其中增值稅一般納稅人130 萬戶，制造業(yè)增值稅一般納稅人48 萬戶，本次增值稅降稅率給制造業(yè)企業(yè)帶來實實在在好處，比如2019 年減稅降費政策給某工程機械集團有限公司帶來2.8 億元的稅費減免；另一集團公司是一家全球性智能終端制造商和移動互聯(lián)網服務提供商，據測算，僅制造業(yè)增值稅稅率下降3 個百分點這一政策，預計就能給該企業(yè)減少3 個億的稅款。

居民個人的減稅獲得感大大增強。據某直轄市統(tǒng)計局近期的調查顯示，月收入30000 元以下的被調查者對政策的滿意度高達90.9%；月收入在10000—20000 元的組別獲得感較強，感覺納稅額下降的占比近87%，其次是月收入10000 元以下的，認為稅負減輕的占比超過82%。

在我們實地調研中，納稅人也紛紛表示，“今年的減稅降費，我們實實在在感受到了，政府真是下了大決心，讓利于企業(yè)”。

（三）基本判斷：企業(yè)總體受益，但各企業(yè)減負程度和獲得感不一

減稅降費是政府讓利于企、讓利于民，從前述相關數(shù)據指標來看，減稅降費實實在在，企業(yè)總體受益。同時我們也應該意識到，改革必然帶來利益調整，各企業(yè)在其中的獲益必然會有差異。尤其是，降低增值稅稅率是2019 年減稅的“主菜”，其對價格有直接、明顯影響，在市場供需關系、市場競爭以及價格自動調整機制引導下，最終減稅之“花”落誰家、哪些企業(yè)受益、受益多少，獲得感如何，具有很大的不確定性，甚至不排除個別企業(yè)，因其上下游企業(yè)借助稅率調整而調整價格，在本輪減稅中不受益，反受損。

在我們實地調研中，企業(yè)的反映和感受與上文推斷一致。比如，我們調研的一家復印機再制造企業(yè)，其原材料主要進口，產品主要銷售給國內打印社等小企業(yè)，且其產品處于供不應求，該企業(yè)并沒有因增值稅稅率下降而下調產品價格，因此增值稅減負的好處全部獲得；另外一家兩頭在外（原材料進口，產品出口）且生產與銷售集于一體的硒鼓再制造企業(yè)反映，因其享受增值稅退稅政策，增值稅稅率下降的直接減負影響較小，但間接享受到了現(xiàn)金占壓（少支付進口增值稅）的好處；在調研一家原材料進口、產品銷售給其集團內另一家銷售公司的純外資制造企業(yè)時，該企業(yè)反映，企業(yè)增值稅稅率下降，一方面使其進口增值稅減少，同時其下游銷售公司也要求其降價，因此“無法準確推算增值稅稅率下調帶來的負擔減輕規(guī)模，但一定是獲得好處的”。

盡管從理論和其他國家的實踐情況來看，調整增值稅稅率僅對最終消費品價格產生影響，而對生產環(huán)節(jié)的各企業(yè)負擔沒有影響，但因我國企業(yè)間長期、普遍以含稅價簽訂合同，所以可以肯定的是，降低增值稅稅率能夠保證所有行業(yè)稅負只減不增，保證企業(yè)或消費者負擔總體減輕，從而對穩(wěn)定預期、提升宏觀經濟景氣以及激發(fā)市場微觀主體活力具有積極正面影響。

三、減稅降費中存在的問題

（一）盡管減稅效果明顯，但仍存在抵扣困難問題

近幾年來，國家出臺不少減稅政策，營改增是其中最重要的政策。從總體上看，減稅效果明顯，資料顯示，自2012 年實施營改增以來已累計減稅近2 萬億元，不僅打通抵扣鏈條，而且擴大了稅基、拉長了產業(yè)鏈，助力供給側結構性改革。2018 年減稅規(guī)模達1.3 萬億，2019 年預計減稅規(guī)模2萬億，但也存在抵扣困難等問題。

以我們調查的再制造業(yè)為例。再制造是指將廢舊汽車零部件、工程機械、機床等產品進行專業(yè)化修復的批量化生產過程，使其達到與原型新品相同的質量和性能。再制造是循環(huán)經濟“再利用”的高級形式。自2008 年，國家發(fā)改委開展汽車零部件再制造試點、2009 年工信部開展機電產品再制造試點和再制造產品認定工作以來，目前已經有33 家汽車零部件、85 家機電產品再制造試點企業(yè)及9 個國家級再制造試點示范基地（或園區(qū)）；66 家企業(yè)的一百余項產品成為國家再制造認定產品。

由于再制造的原材料是舊件，基本上從個人消費者或者市場上零散采購，難以取得進項發(fā)票，因此導致再制造企業(yè)稅負不能真實反映其實際經營情況，是推進再制造產業(yè)規(guī)范發(fā)展亟待解決的一個行業(yè)共性、普遍性問題。

事實上，再生資源增值稅政策經過了多次調整，一是1995 年對廢舊物資回收經營企業(yè)增值稅實行先征后返70%的政策（財稅字［95]24 號）；二是2001 年對廢舊物資收購企業(yè)免征增值稅，廢舊物資加工企業(yè)按照稅務機關機制的普通發(fā)票抵扣10% 的進項稅（財稅［2001]78 號）；三是2008 年取消了廢舊物資回收企業(yè)免征增值稅和加工企業(yè)憑廢舊物資發(fā)票按10% 抵扣進項稅額的優(yōu)惠政策，但作為過渡，對滿足一定條件的再生資源回收經營企業(yè)，按增值稅一定比例（2009 年為70%、2010 年為50%）實行增值稅先征后退政策（財稅［2008]157 號）；四是自2011 年開始，再生資源回收環(huán)節(jié)不再享受增值稅優(yōu)惠。為了解決加工環(huán)節(jié)缺乏增值稅進項稅的問題，將廢舊電池、廢線路板、廢舊電機、報廢汽車、廢塑料、廢橡膠等部分再生資源加工企業(yè)，納入資源綜合利用產品及勞務增值稅優(yōu)惠政策范圍，符合條件的企業(yè)享受即征即退50%的政策（財稅［2011]115 號）；五是自2015年起，在總體上維持在再生資源加工環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠政策的前提下，擴大了再生資源行業(yè)享受增值稅優(yōu)惠政策的范圍，并按不同品種設置不同的增值稅即征即退比例，符合條件的企業(yè)按綜合利用的資源名稱和產品可分別實行30%、50%、70%等不同的增值稅即征即退政策（財稅［2015]78 號）。盡管這些年來的政策調整取得一定成效，但再生資源增值稅政策仍不完善，抵扣困難問題依然存在。

（二）部分減稅政策的傳導機制不佳

部分減稅政策在整體上是明確可以減稅，但由于傳導機制的問題，減稅結果在不同企業(yè)之間的分布則存在差別。自2019 年4 月1 日起，增值稅一般納稅人發(fā)生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，原適用16%稅率的，稅率調整為13%；原適用10%稅率的，稅率調整為9%。增值稅稅率降低，有利于降低商品和服務中所含稅負，最終體現(xiàn)為最終產品和服務的價格下降。但是，由于增值稅貫穿于全產業(yè)鏈條，如果稅收轉嫁不充分，稅改的成效將不能得到充分體現(xiàn)，并引發(fā)利益在產業(yè)鏈上下游之間的重新分配。調研發(fā)現(xiàn)，增值稅稅率降低后，處于產業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)的一些制造業(yè)企業(yè)，受上下游企業(yè)兩頭擠壓，增值稅稅負雖略有下降，但企業(yè)成本上升，銷售毛利下降。企業(yè)并沒有獲得增值稅降低稅率的好處。

以生產工業(yè)和民用高性能電加熱器的某企業(yè)為例，在制造業(yè)企業(yè)增值稅稅率下調為13%后，由于該企業(yè)下游的客戶均比較強勢，新稅率執(zhí)行后，基本都要求上游配套供應商，將增值稅下降的3%價值下調產品單價讓給他們，而上游一些主要原材料供應商也較強勢，并沒有因此而下調材料價格3%。綜合來看，由于客戶要求價格下降3%，而上游主要原材料沒有下降，直接導致該企業(yè)實際利潤率的下降。

（三）有些減稅政策有利于高質量發(fā)展，但部分企業(yè)缺乏參與熱情

有些減稅政策如加速折舊等是有利于高質量發(fā)展的，但部分企業(yè)可能會因減稅數(shù)額很小且享受減稅的財務成本增加等問題，因而缺乏參與熱情。

如固定資產加速折舊政策有利于高質量發(fā)展，也有利于改善企業(yè)現(xiàn)金流。但一方面由于加速折舊政策給企業(yè)帶來的利益不是很大，而稅務和會計差異核算工作量大，相關表單填寫復雜，出現(xiàn)問題還存在涉稅風險，付出成本高；另一方面，部分企業(yè)對經營業(yè)績有要求，如果采用加速折舊反而會影響企業(yè)利潤。調研中，部分企業(yè)表示不愿意享受該優(yōu)惠政策。

再如，對裝備制造等先進制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務業(yè)和電網企業(yè)等部分行業(yè)增值稅期末留抵稅額予以退還的目的是為了助力經濟高質量發(fā)展，但由于申請留抵退稅得具備以下五個條件：一是從2019 年4 月稅款所屬期起，連續(xù)6 個月增量留抵稅額均大于零，且第六個月增量留抵稅額不低于50 萬元；二是納稅信用等級為A 級或者B 級；三是申請退稅前36 個月未發(fā)生騙取留抵退稅、出口退稅或者虛開增值稅專用發(fā)票情形的；四是申請退稅前36 個月未因偷稅被稅務機關處罰兩次及以上；五是自2019 年4 月1 日起未享受即征即退或先征后返（退）政策。調研中，部分企業(yè)認為條件過于嚴格，影響了企業(yè)申請留抵退稅的積極性，其助力高質量發(fā)展的效果受到一定的影響。

（四）加計扣除實際執(zhí)行中存在的問題

加大研發(fā)費用投入對推進科技創(chuàng)新和建立創(chuàng)新型國家具有重要的作用。為激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，支持科技創(chuàng)新，一些國家實行研發(fā)費用加計扣除政策，即按稅法規(guī)定在開發(fā)新技術、新產品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用的實際發(fā)生額基礎上，再加成一定比例，作為計算應納稅所得額時的扣除數(shù)額的一種稅收優(yōu)惠政策。根據財稅〔2018〕99 號文規(guī)定：企業(yè)開展研發(fā)活動中實際發(fā)生的研發(fā)費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按規(guī)定據實扣除的基礎上，在2018 年1 月1 日至2020年12 月31 日期間，再按照實際發(fā)生額的75%在稅前加計扣除；形成無形資產的，在上述期間按照無形資產成本的175%在稅前攤銷。

在調研中，我們發(fā)現(xiàn)存在以下幾個方面問題：一是研發(fā)活動難以認定。研發(fā)費用加計扣除政策的管理由稅務部門實施。但稅務機構因缺乏研發(fā)領域的專家，難以準確認定企業(yè)的研發(fā)活動。例如企業(yè)是否通過研究開發(fā)活動在技術、工藝、產品（服務）方面的創(chuàng)新取得了有價值的成果，是否對本地區(qū)相關行業(yè)的技術、工藝領先具有推動作用，這些稅務部門是難以確認的。二是研發(fā)費用難以準確歸集。準確核算和歸集研發(fā)費用，是企業(yè)享受加計扣除政策的前提條件。在實際執(zhí)行中，對于一些尚未設立專門研發(fā)機構或者研發(fā)機構同時承擔生產經營業(yè)務的企業(yè)，根據《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法》要求，對能夠分開核算，屬于研發(fā)性質的費用支出也可以加計扣除。但劃分是否合理、準確，征納雙方都難以確定。三是委托研發(fā)費用真實性難以核實?！镀髽I(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法》規(guī)定，對企業(yè)委托給外單位進行開發(fā)的研發(fā)費用，受托方應提供該研發(fā)費用支出明細情況。但受托方提供資料的真實性難以保證。稅務部門如果不進行延伸檢查，就無法辨別真實性。特別是當受托方為異地注冊的企業(yè)，稅務部門要受行政管轄權的限制。

產生上述問題的原因是多方面的。除了研發(fā)活動認定難度較大、研發(fā)費用加計扣除政策比較復雜以外，還有納稅人的自律意識比較淡薄、稅務師事務所的鑒證作用沒有充分發(fā)揮等因素，更重要的是有些稅務部門掌握政策的尺度偏寬，對企業(yè)申報資料的審核，往往采取“形式重于實質”的辦法，主要依賴稅務師事務所的鑒證報告，監(jiān)管力度不夠，影響政策執(zhí)行的效果。

（五）減稅降費與財政可持續(xù)問題

從宏觀上看，更大規(guī)模的減稅降費政策能否切實落地，核心問題在于如何彌補因大規(guī)模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續(xù)性。從中央政府層面來看，財政平衡主要來自兩個方面：一是適度提高赤字率，二是增加特定金融機構和央企上繳利潤。因此，中央政府自身的財政可持續(xù)性問題不大。

但對于地方政府來說，如果在外部因素影響下，經濟提振效果不佳，那么減稅降費帶來的收入下降會對其造成嚴重的財政收支壓力。特別是近年來一些地方政府陸續(xù)進入還債高峰期，高企的還債壓力將進一步惡化地方政府的財務狀況。以某自治區(qū)為例，2019 年以來，全區(qū)地方級稅收收入持續(xù)負增長，上半年，財政收入保持正增長，并完成序時進度收入目標，全依靠非稅收入支撐，2019年1-6 月非稅收入占一般公共預算收入41%，在全國各省份中占比最高。隨著降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅等政策效應逐步深化，再加上其他減稅降費政策疊加施效，稅收收入將進一步減少，傳導至非稅收入的壓力將進一步加大，且前期非稅收入中一次性因素較多，不具可持續(xù)性，非稅收入增長空間十分有限。部分市縣“三?！敝С鰧⒊霈F(xiàn)缺口。再以某省為例，其人均財力弱，屬于典型的“吃飯”財政。當前該省的一些重大國家戰(zhàn)略實施進入關鍵期，打好“三大攻堅戰(zhàn)”、落實國家民生指標政策、推動全省經濟轉型升級等支出需求很大，據統(tǒng)計，僅省級就新增剛性支出260 多億元，在大規(guī)模減稅降費的情況下，預算收支平衡面臨較大困難。同時，基層正常運轉面臨較大壓力。全省有3/4 的縣（市、區(qū)）屬于“吃補助”的弱縣，其中近80%的縣（市、區(qū)）上級轉移支付收入占一般公共預算支出一半以上。2019 年1-6 月，一般公共預算收入增速低于6%的縣（市、區(qū)）有23 個，其中11個負增長，雖然沒有發(fā)現(xiàn)欠發(fā)工資的現(xiàn)象，但財政運行始終處于“緊平衡”狀態(tài)。

同時，營改增改革后，由于地方主體稅種缺失，地方財政收入進一步減少；隨著減稅降費力度的逐步加大，特別是2019 年更大規(guī)模減稅降費政策的實施，但民生等剛性支出不減，地方財政收支矛盾更加凸顯。以東部某市為例，該市一般公共預算收入2017 年、2018 年分別增長7.1%、6.5%，2019 年預計增長5%，增幅逐年放緩；一般預算支出2017 年、2018 年分別增長3.7%、11.3%，2019 年支出壓力更大。

在這樣的背景下，進一步推進減稅降費政策措施的落實，需要努力防范地方政府為取得短期財政平衡而可能采取的兩種不當做法：一是變相增加企業(yè)負擔。在減稅降費的同時，過度強化稅收征管和稽查，甚至收過頭稅，或者巧設名目亂收費，這一做法雖然有助于增加財政收入，但卻嚴重增加企業(yè)負擔，沖銷了減稅降費的效果，也影響了政府信譽，使企業(yè)預期無法穩(wěn)定。特別是在當前的政策執(zhí)行機制下，稅務部門一手負責組織收入，一手負責落實減稅降費政策措施，二者之間存在一定的矛盾，而來自上級部門或地方政府的收入任務往往又是硬性指標，有可能會影響減稅降費政策的落實。對此需要注意觀察，避免出現(xiàn)此類苗頭。二是違規(guī)舉債或變相融資。地方政府也可能進一步采取各種更不規(guī)范、隱蔽性更強、成本更高的舉債手段，這種做法短期內可能避免了財政收支失衡，但卻會給未來的地區(qū)經濟和財政埋下更大的隱患。

中央在對減稅降費政策執(zhí)行和規(guī)范地方債務行為高度重視的同時，也還要防范出現(xiàn)另一種風險，那就是部分地方政府因多方面因素影響，財政收入嚴重下滑，出現(xiàn)較為嚴重的收不抵支，影響政府運轉和社會穩(wěn)定。因此，中央政府在抓好減稅降費政策落實的同時，也要密切關注各級地方財政運行狀況，及時通過轉移支付等手段保障好地方政府的基本財力需求，避免個別地區(qū)的財政危機蔓延到全國，造成全國性的不良預期。

四、進一步推進減稅降費的相關政策建議

（一）以“寬稅基、低稅率、嚴征管”為指引，構建有利于高質量發(fā)展的低稅負制度環(huán)境

當前，面對嚴峻復雜的內外部發(fā)展環(huán)境，我們仍需保持減稅降費的政策導向不變。在減稅降費政策的設計理念上，不應再是零敲碎打式地出臺一些短期政策，而應基于有利于經濟長遠健康發(fā)展的稅收理念，著力進行稅收基本制度的調整完善和減稅降費政策的具體設計。我們認為，當前需要重新樹立起“寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅制改革理念。“寬稅基、低稅率、嚴征管”是黨的十六屆三中全會確定的稅制改革原則。這一原則對規(guī)范完善我國稅制體系、加強稅收征管、保證稅收收入穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用。當前面對新的國際和國內形勢，在稅收征管趨于完善的格局下，有必要繼續(xù)強調遵循“寬稅基、低稅率”的原則，向縱深推進稅制改革，構建廣覆蓋、低稅負的稅收制度環(huán)境。

“寬稅基”一方面要求在保持適度宏觀稅負的前提下，盡可能合理地擴大稅基范圍，增加環(huán)境、社保、財產等現(xiàn)代稅收，擴大個人所得稅、消費稅等稅種的征收范圍；另一方面要求清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，取消不合理、不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。“低稅率”重點要解決名義稅率偏高的問題，縮小名義稅率與實際稅率的差距。特別是對增值稅、企業(yè)所得稅、社會保險繳費等主要稅（費）種，長期以來一直存在的一個弊端是“高標準、低征收”，或者說是因為長期以來征管不到位，為了防止稅收收入流失，不得已制定較高的名義稅（費）率。當前隨著稅務征管能力的提升，偏高的名義稅（費）率造成了企業(yè)的沉重負擔，因此降低名義稅（費）率已經是經濟發(fā)展的內在要求。當前增值稅稅率和社會保險繳費率已經實現(xiàn)了較大幅度的下調，下一步，還需要進一步完善增值稅改革，按照“就低”原則推進增值稅稅率三檔并兩檔，考慮適度下調企業(yè)所得稅法定稅率。降低主要稅（費）率的一個更重要的意義還在于通過主動遏制政府過度攫取財政收入的能力，使宏觀稅負水平保持在一定合理限值之下，并倒逼政府支出制度改革，從而進一步理順政府和市場關系。另一方面對某些稅率明顯偏低、稅負明顯偏輕的稅種，也要適當調高稅率，實現(xiàn)適度、合理、公平的稅收負擔。

（二）優(yōu)化政策配套和執(zhí)行機制，保障已有減稅降費政策的落實

目前我國出臺的減稅降費政策，主要涉及增值稅稅率下調、進項稅額加計抵減和留抵退稅、小規(guī)模納稅人附加稅減免、小微企業(yè)所得稅減免、高科技企業(yè)所得稅減免和研發(fā)費用加計扣除等優(yōu)惠政策，優(yōu)惠類型多、覆蓋面廣、政策多樣，設計也較為復雜。要使減稅降費政策切實落地，確保企業(yè)充分享受減稅紅利，需要稅務及相關部門多措并舉，優(yōu)化政策執(zhí)行機制。

一是完善增值稅減稅政策傳導機制。稅收政策作用的發(fā)揮很大程度上依賴于價格、供求、競爭等市場機制的傳導。特別是增值稅作為流轉稅的轉嫁特點，其對企業(yè)的減負效應會受到上下游企業(yè)定價變動的擠壓等，企業(yè)要同時關注增值稅銷售端降價壓力和購進端博弈能力的變化。當前在增值稅降低稅率的政策執(zhí)行中，需要注意優(yōu)化執(zhí)行機制，理順價格傳導機制，可考慮由稅務部門聯(lián)合市場監(jiān)督等相關部門對企業(yè)定價行為進行引導，杜絕部分企業(yè)濫用壟斷地位過度攫取減稅紅利，促使減稅收益全產業(yè)鏈共享。

二是完善部門間信息共享機制，減輕納稅人享受優(yōu)惠政策成本。對于重點群體、退役士兵、去產能調結構、異地移民扶貧搬遷、科技企業(yè)孵化器、大學科技園和眾創(chuàng)空間等稅收優(yōu)惠政策，在政策執(zhí)行中需要納稅人向稅務部門提供相關證明材料，稅務部門再向工信、發(fā)改、扶貧辦、人社等諸多部門獲取相關信息進行核實，而當前稅務與相關部門間的信息共享和傳遞機制并不健全，影響了減稅降費政策的落實，也增加了企業(yè)負擔，削弱了企業(yè)減稅獲得感。因此，在相應政策制定和執(zhí)行過程中，需要進一步加強頂層設計，進一步優(yōu)化信息共享和傳遞機制，協(xié)調相關部委聯(lián)合制發(fā)配套的信息共享文件，減少對企業(yè)的資料要求，減少基層稅務部門獲取第三方部門涉稅信息的阻力，提高減稅降費政策的落實時效，提升企業(yè)獲得感。

三是加快修訂相關優(yōu)惠政策目錄，更好實現(xiàn)稅收政策目標。如對企業(yè)所得稅中的《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和西部大開發(fā)稅收政策中的《西部鼓勵類產業(yè)目錄》等配套目錄，有關部門應根據技術進步和產業(yè)發(fā)展情況及時調整和更新，縮短更新時間，將新產業(yè)項目、新設備及時補充進目錄范圍，并剔除落后的項目和設備，使更多更先進的產業(yè)目錄和設備進入國家鼓勵類范圍，達到稅收優(yōu)惠促進產業(yè)結構調整、促進節(jié)能環(huán)保的目的。

四是積極貫徹落實減稅降費政策，但也要允許企業(yè)選擇不享受部分優(yōu)惠政策。制定和出臺減稅降費政策，并不意味著所有滿足優(yōu)惠政策要求的企業(yè)都愿意去享受。雖然我國目前的征管能力和水平都有很大的提升，但實際征管過程中面臨著復雜的情況，可能會出現(xiàn)一些小的減稅政策下，企業(yè)能享受的減稅數(shù)額很小但財務或管理成本增加的現(xiàn)象。在這種情況下，一方面，稅務部門要盡量完善政策配套規(guī)定和優(yōu)化稅收服務，保障減稅降費政策的貫徹落實，另一方面，稅務部門也不應強求涉企減稅降費政策能夠100%地落實到位，應給予企業(yè)在減稅降費政策上的選擇權，允許企業(yè)選擇性地不享受某些減稅降費政策。

五是加強減稅降費政策的效果評估，發(fā)揮減稅降費政策的引導作用。隨著減稅降費政策的不斷出臺，減稅降費種類和金額都在不斷增加，但減稅降費政策的出臺、數(shù)據的統(tǒng)計分析及最終落實效果都有待進一步規(guī)范，建議建立完善稅式支出預算，加強對減稅降費政策效果的跟蹤管理和績效評價，合理引導企業(yè)利用好減稅降費政策，加大研發(fā)投入，擴大有效投資。

（三）及時調整和完善現(xiàn)行減稅降費政策，適時制定新的政策

普惠性的減稅降費政策在實施中易于落地，但部分帶有條件限制的減稅降費政策，也可能存在著減稅政策門檻高、部分地區(qū)或部分企業(yè)享受不到的情況。因此，有必要基于減稅降費政策的實施情況，從優(yōu)化政策落實、便利納稅人執(zhí)行和保持政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性的角度，對已有政策加以進一步的修改完善，合理考慮出臺更為優(yōu)化、更加簡潔明了的政策措施，不斷增強企業(yè)獲得感。

一是完善增值稅出口退稅制度。除高能耗、高污染產品以及國家明確規(guī)定不鼓勵出口的產品以外，對所有貨物和勞務的出口，原則上都應實行零稅率，予以徹底退稅。這既是應對當前國際貿易形勢嚴峻，貿易摩擦增多環(huán)境下促進出口、提高國內產品的國際競爭力的現(xiàn)實需要，也是保持稅制中性，適應經濟全球化發(fā)展的內在要求。

二是全面建立增值稅留抵退稅制度。增值稅留抵稅額退稅制度，有利于消除留抵稅額對企業(yè)流動資金的占用，改善企業(yè)現(xiàn)金流。但現(xiàn)行制造業(yè)增值稅留抵退稅還設置了“自2019 年4 月稅款所屬期起，連續(xù)六個月（按季納稅的，連續(xù)兩個季度）增量留抵稅額均大于零，且第六個月增量留抵稅額不低于50 萬元；納稅信用等級為A 級或者B 級；自2019 年4 月1 日起未享受即征即退、先征后返（退）政策”等條件，可根據政策實施情況適度放寬條件，建立起常態(tài)化的留抵退稅制度，讓符合條件的企業(yè)都能享受到此項政策。

三是適當降低部分優(yōu)惠政策的享受門檻。當前部分稅收優(yōu)惠政策享受門檻較高，受益群體較少。比如創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收優(yōu)惠、物流企業(yè)倉儲用地稅收優(yōu)惠等政策，在西部等欠發(fā)達地區(qū)，符合條件的納稅人數(shù)量較少。因此建議對此類的稅收優(yōu)惠政策，應因地制宜制定標準和認定門檻，使欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)也能同等享受到減稅紅利。

四是加強相關稅收優(yōu)惠政策的有序銜接性。部分稅收政策在延續(xù)性上較差，存在政策空檔期，使得納稅人不能及時享受稅收優(yōu)惠。比如原企業(yè)改制重組有關土地增值稅政策（財稅〔2015〕5 號）執(zhí)行期為2015 年1 月1 日至2017 年12 月31 日，政策到期后《財政部 稅務總局關于繼續(xù)實施企業(yè)改制重組有關土地增值稅政策的通知》（財稅〔2018〕57 號）于2018 年5 月16 日才下發(fā)，政策執(zhí)行期為2018 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，存在近5 個月的政策空檔期。建議對此類有期限的優(yōu)惠政策，在到期前應及時進行政策評估分析，對有必要繼續(xù)實施的，應及時下發(fā)延續(xù)性文件，有序銜接，讓納稅人有更穩(wěn)定的預期，更好地享受政策。

五是適時制定和完善對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的支持政策。針對中美貿易摩擦加劇和國內華為等高科技企業(yè)受到美國政府禁令等情況，為支持我國科技創(chuàng)新和高新技術企業(yè)的發(fā)展，還有必要考慮在科技創(chuàng)新方面進一步加大稅收的支持力度，適時制定和完善對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的支持政策。

（四）進一步擴展清費降費空間，強化收費管理，確保降費措施落到實處

經過數(shù)年來持續(xù)的清費降費，目前地方層面設立的行政事業(yè)性收費項目已經很少，可以說，下一步地方層面清費降費的空間已經不大。未來要進一步降費減負，確保降費減負效果落地生根，需要從中央層面降費和地方層面強化管理著手。

一是要從中央層面發(fā)力，結合相關部門和行業(yè)體制改革以及收費基金項目預算管理制度的改革，進一步減少中央行政事業(yè)性收費和基金項目，降低收費標準。

二是結合“放管服”改革，在全國范圍內對中介機構等第三方服務收費項目、依據、標準等進行梳理、規(guī)范、公開。

三是要進一步完善價格主管部門對行政事業(yè)性收費的監(jiān)管方式，做好事中事后監(jiān)管，鞏固清費降費成果。

四是要規(guī)范收費管理制度，完善監(jiān)督檢查機制。落實好收費基金目錄清單實時動態(tài)更新制度，建立健全違規(guī)收費舉報投訴、隨機抽查、曝光問責、聯(lián)合懲戒等機制，加大對亂收費、違規(guī)收費等行為的查處和管理力度。

（五）積極做好減稅降費輿論宣傳，明確未來減稅政策方向，引導企業(yè)中長期預期

減稅降費政策不能僅著眼于企業(yè)減負效應，更需要產生穩(wěn)預期的效應。企業(yè)預期不穩(wěn)，再減負作用也不大。在我國經濟總體下行的形勢下，疊加中美貿易摩擦的影響，給企業(yè)帶來了更多的不確定性。在不確定的大環(huán)境下，政府出臺更大規(guī)模的減稅降費政策有利于穩(wěn)定企業(yè)預期，應圍繞當前稅收增幅、減稅降費政策內容和效果以及相關的稅制改革熱點，及時發(fā)布相關信息，做好相應的宣傳、解釋工作，盡可能地擴大社會共識，引導企業(yè)和市場預期，增強企業(yè)的信心。

從政策執(zhí)行的微觀層面來看，要做好企業(yè)的政策理解和行為引導。減稅降費的運用不是財務人員一個人的事情，而是借此機會全面提升企業(yè)稅收意識，促進企業(yè)更新稅務管理內部體制，進而帶動整個企業(yè)經營管理模式的改變。要積極引導企業(yè)充分理解增值稅、所得稅優(yōu)惠政策，并通過調整經營模式用足用好減稅政策。對于企業(yè)在運用這些減稅時的合規(guī)問題，相關手續(xù)和程序中需要特別注意容易出錯的點，要重點宣傳，同時建立納稅人容錯機制。

從政策制定和企業(yè)發(fā)展的宏觀層面來看，需要進一步明確未來的減稅降費政策方向，給企業(yè)在稅費政策上的穩(wěn)定預期，避免企業(yè)形成對未來政府減稅降費政策的過高期望和依賴，引導企業(yè)通過自身的科技和管理創(chuàng)新來降成本和降負擔。

（六）中央和地方財政采取實際措施，應對減稅降費帶來的地方財政減收壓力

減稅降費、增加財政支出和控制財政赤字是“財政的不可能三角”，如果不削減支出、不統(tǒng)籌資源，很難實施較大規(guī)模的減費降費。考慮到減稅降費政策對地方政府帶來的財政減收壓力較大，因而中央和地方財政都需要采取實際措施，應對財政減收問題。

中央財政目前通過增加特定金融機構和央企利潤上繳、加大對地方轉移支付等多種措施，來平衡全國收支大賬。近期看，中央財政要更大力度地出臺民生相關財政政策，密切關注部分基層政府的財政困難問題，加大對縣級財政的保障力度。而地方財政應做好過“緊日子”的預期和準備，合理地做好“節(jié)流開源”。一方面壓縮和減少行政開支，保障好“三?！敝С?，另一方面通過挖掘地方國資等非稅收入潛力，并通過落實減負政策促進企業(yè)的高質量發(fā)展，涵養(yǎng)和擴大稅源。對此，要注意協(xié)調好落實減稅與完成稅收預算任務、加強稅收征管之間的關系。既不能因強調完成稅收預算任務而影響減稅政策落實，也不能因強調落實減稅而影響稅收征管和稅收的“應收盡收”。從中長期看，在現(xiàn)行中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的基礎上，應加快推進中央與地方的收入劃分和健全地方稅體系改革，從而穩(wěn)定地方政府的預期。