居民主觀視角下的低碳試點城市政策績效評價——基于保定市的調(diào)查

鄧榮榮，李亞芳

居民主觀視角下的低碳試點城市政策績效評價——基于保定市的調(diào)查

鄧榮榮，李亞芳

（南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽 421001）

以中國首批低碳試點城市保定市為研究對象，基于居民的主觀感知，從需求評估、過程評估及效果評估等三大維度對保定市低碳試點政策效果進(jìn)行評價。調(diào)查結(jié)果表明，低碳試點以來，保定市在推進(jìn)城市低碳發(fā)展理念的公眾認(rèn)知、加大規(guī)制型及社會型低碳政策實施力度、促進(jìn)低碳政策法規(guī)執(zhí)行的公平與公正性、增強(qiáng)低碳政策實施的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化效果等方面取得了一定的政策績效；然而，居民對城市低碳政策的工具手段、個人角色界定、關(guān)注程度等認(rèn)知水平有待進(jìn)一步提升，經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的運用有待進(jìn)一步完善與增強(qiáng)，政策執(zhí)行過程中存在信息不暢及監(jiān)督過程缺位現(xiàn)象，居民對城市低碳建設(shè)的需求與政府關(guān)注的工作重點有一定差距，低碳政策的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化效果有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

居民主觀視角；低碳試點；政策績效；保定市

作為最大的發(fā)展中國家，中國自改革開放以來取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就。然而，隨著長期以來高能耗、高污染、低附加值的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式弊端的日益顯現(xiàn)，以CO2排放為例，美國橡樹嶺國家實驗室CO2信息分析中心的數(shù)據(jù)顯示，中國的碳排放總量自1954年起超過日本，自1958年起超過法國，自1970年起超過英國，自1975年起超過德國，自2006年起，中國的碳排放總量開始超過美國，持續(xù)成為世界上最大的碳排放國。[1]為探索低碳城市發(fā)展的有效模式并將成功經(jīng)驗有效推廣，2010年，國家發(fā)改委確定天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等八市為首批低碳試點城市。目前，首批低碳城市試點工作已開展近8年，對低碳試點城市的試點效果進(jìn)行評價是國家低碳試點政策實施的關(guān)鍵步驟與重要內(nèi)容，一方面有利于檢驗各試點城市低碳政策的實施力度及其科學(xué)性與有效性，為城市低碳政策的制定及推廣積累經(jīng)驗與知識，另一方面有利于及時發(fā)現(xiàn)城市低碳政策執(zhí)行進(jìn)程中的矛盾問題，為克服及解決城市低碳發(fā)展進(jìn)程中的障礙提供決策支持。

近年來，隨著中國各城市低碳建設(shè)實踐的深入開展，學(xué)術(shù)界針對中國城市低碳建設(shè)的政策績效展開了相關(guān)研究，研究方法及內(nèi)容主要體現(xiàn)在如下幾個方面。第一，基于中國城市發(fā)展的階段性特征，從理論上探討中國城市低碳政策實施的障礙及問題。例如，劉穎和惠冰從理論上分析了中國低碳城市發(fā)展的政策誤區(qū)，指出當(dāng)前中國城市低碳發(fā)展政策存在政策價值偏離、政策執(zhí)行功利化、政策結(jié)構(gòu)單一、政策評估不足等方面的誤區(qū)，并強(qiáng)調(diào)國家在完善低碳政策評估政策過程中，應(yīng)該將公民參與政策評估考慮在內(nèi)；[2]劉天樂和王宇飛將中國低碳政策落實的障礙總結(jié)為政策目標(biāo)缺少約束性、政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配、政策內(nèi)容過于寬泛、缺少專項資金保障以及對應(yīng)的政策評價體系等。[3]第二，基于城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等資料與數(shù)據(jù)對目標(biāo)城市低碳政策實施效果進(jìn)行研究。Lo基于中國長春市低碳建設(shè)的實地調(diào)研數(shù)據(jù)指出，城市在執(zhí)行低碳政策進(jìn)程中存在政策執(zhí)行力度不足、政策目標(biāo)解讀失真、政策評價體系不完善、缺乏可靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)等問題；[4]Khanna等運用實地調(diào)查法分析了中國首批低碳試點的8個城市政策執(zhí)行狀況與存在的問題，結(jié)果表明，試點城市在制定低碳計劃方面取得了進(jìn)展，但面臨低碳城市概念定義不明確、多個并行計劃執(zhí)行引致政策實施復(fù)雜性和混亂、配套支持政策不足、市場化手段與低碳發(fā)展目標(biāo)相悖等問題；[5]Jiang基于第二批中國低碳試點城市廣元市低碳建設(shè)成就的研究結(jié)果表明，不具備低碳潛力優(yōu)勢的廣元在試點期間呈現(xiàn)顯著的“脫碳”效應(yīng)，這一結(jié)果是強(qiáng)烈的政策意愿、有力的領(lǐng)導(dǎo)力、有效的多層次治理網(wǎng)絡(luò)、地方官員的低碳導(dǎo)向考核體系共同作用的結(jié)果，因此，在科學(xué)合理以低碳為導(dǎo)向的地方官員可考核制度的基礎(chǔ)上，欠發(fā)達(dá)城市在尋求經(jīng)濟(jì)增長的同時解決二氧化碳排放困境；[6]Li et al.對中國第一批與第二批試點城市的低碳試點政策效果進(jìn)行了總結(jié)與分析，并在低碳約束和激勵機(jī)制構(gòu)建、政策評估體系建立、成功經(jīng)驗推廣等方面提出了進(jìn)一步推動試點城市試點效果的建議。[7]第三，基于問卷及訪談數(shù)據(jù)對低碳政策影響城市居民低碳理念及行為的效果進(jìn)行調(diào)查分析。例如，戴潔等基于問卷調(diào)查法研究了武漢推進(jìn)低碳城市建設(shè)的公眾政策需求，結(jié)果表明，普通民眾對低碳城市建設(shè)的期望和需求與政府關(guān)注的工作重點有一定差距，公眾對武漢市低碳城市建設(shè)政策的總體評價有待提高；[8]石洪景基于福建省福州市470份城市居民的調(diào)查數(shù)據(jù)實證分析了低碳政策對城市居民節(jié)能行為的影響，研究結(jié)果表明：一系列低碳政策不僅會直接影響城市居民的節(jié)能行為，而且還會因為受到部分控制變量的調(diào)節(jié)作用，使得影響力度有所下降；[9]毛勁歌和羅創(chuàng)華基于長沙市城市居民的調(diào)查數(shù)據(jù)對城市居民低碳消費意愿的影響因素進(jìn)行了分析。[10]

綜上所述，現(xiàn)有相關(guān)研究主要基于城市低碳發(fā)展效果等客觀維度衡量城市低碳政策實施的效果，基于居民主觀視角對城市低碳政策的實施效果進(jìn)行評價的相關(guān)研究較少，鮮見從居民主觀感知的視角出發(fā)對城市低碳政策的實施效果進(jìn)行的系統(tǒng)分析。城市居民既是城市低碳政策實施的具體踐行者、參與者與推動者，也是政策效果的受益者、宣傳者與感知主體，脫離公眾參與的城市低碳政策實施效果評價結(jié)果缺乏全面性與科學(xué)性，不能捕捉指標(biāo)及數(shù)據(jù)外的試點政策實施障礙及問題。因此，本文以中國首批低碳試點城市保定市為研究對象，基于保定市居民的主觀感知，從需求評估、過程評估及效果評估等三大維度對保定市低碳試點政策效果進(jìn)行評價，研究結(jié)論一方面能為評價中國低碳試點政策效果提供參考依據(jù)，另一方面能從公眾的主觀評價角度對低碳試點城市低碳政策制定、實施過程中存在的問題及值得借鑒的方面進(jìn)行總結(jié)分析。

一、研究設(shè)計

（一）調(diào)研內(nèi)容及設(shè)計思路

論文擬從需求評估、過程評估及效果評估等三維度對保定市的低碳試點政策效果進(jìn)行評價，其中，需求評估主要基于居民對城市低碳建設(shè)的政策需求，對保定市的低碳政策制定的科學(xué)性及公眾參與度進(jìn)行評價；過程評估主要從居民主觀視角對保定市低碳政策體系的執(zhí)行方式、執(zhí)行力度進(jìn)行評價；效果評估主要基于生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化等角度，對保定市低碳政策實施的直接效果、間接效果和附帶效果進(jìn)行主觀評價。

（二）調(diào)研對象及過程

課題組于2017年7月赴保定市進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研方式為問卷調(diào)查，調(diào)研方法為抽樣調(diào)查，包含以下兩個具體的抽樣方法：一是分層抽樣法，即調(diào)查對象覆蓋保定市的部分在校大學(xué)生、社區(qū)居民和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的職員等三類城市居民主體，能較為全面的涵蓋不同年齡跨度、文化水平、個體特征、富裕程度、性別狀況等調(diào)查對象；二是整群抽樣法，即研究對象的隨機(jī)抽樣覆蓋保定市的各個區(qū)域，避免因遺漏城市主要轄區(qū)對問卷調(diào)查結(jié)果的科學(xué)性、代表性產(chǎn)生影響。課題組共發(fā)放問卷1 000份，實際回收問卷922份，其中23份因信息缺失過多、相同答案選項過多、被調(diào)查者未滿18歲而被剔除，經(jīng)過甄選后最終有效問卷為899份，占發(fā)放問卷總數(shù)的89.9%。

二、調(diào)查結(jié)果分析

（一）保定市居民對推進(jìn)城市低碳建設(shè)的政策需求

1. 居民對城市實施低碳政策重要性的認(rèn)知

此次調(diào)查通過“您是否知道保定市為中國首批低碳試點城市”“您認(rèn)為國家低碳試點政策對保定市發(fā)展的重要性如何”“您是否關(guān)注保定市實施的具體低碳政策”“您認(rèn)為城市低碳政策的制定對保定市發(fā)展的重要性如何”“您是否認(rèn)同低碳政策制定與實施完全是政府的事情”等問題，對保定市民的低碳政策關(guān)注程度、需求程度和角色認(rèn)知程度進(jìn)行調(diào)查。首先，從居民對城市低碳政策的關(guān)注程度而言，結(jié)果顯示，72.3%的居民對保定市被列入首批低碳試點城市有所了解，但僅26.2%的居民對低碳政策十分關(guān)注或者比較關(guān)注，大部分居民（53.2%）僅偶爾關(guān)注所在城市低碳政策的出臺及實施，完全不關(guān)注的居民占20.6%；其次，從保定市居民對低碳政策的需求程度而言，82.5%的居民認(rèn)為國家低碳試點政策對保定市比較重要，5.2%的居民認(rèn)為不重要，80.1%的居民認(rèn)為低碳政策的制定對保定市的發(fā)展比較重要，4.3%的居民認(rèn)為不重要；最后，從居民對城市低碳政策的角色認(rèn)知程度而言，72.8%的市民意識到低碳政策的制定與執(zhí)行與需要個人的參與，但27.2%的居民認(rèn)為低碳政策制定與實施完全是政府的責(zé)任和義務(wù)。

上述調(diào)查結(jié)果表明：一方面，城市低碳發(fā)展理念及低碳政策實施的重要性在保定市已經(jīng)具有一定的公眾認(rèn)知基礎(chǔ)，但市民們的認(rèn)知程度尚有待進(jìn)一步提升，突出表現(xiàn)為對城市具體低碳政策的關(guān)注興趣不高，關(guān)注度較低，因此，進(jìn)一步加大城市低碳政策宣傳范圍、宣傳力度，提升居民對城市低碳政策的關(guān)注度及對政策內(nèi)容的熟悉度有利于促進(jìn)城市低碳政策與市民需求對接；另一方面，大部分居民對個體在城市低碳政策制定及執(zhí)行進(jìn)程中的角色定位具有較為積極的認(rèn)識，為公眾參與城市低碳政策的制定與實施打下了較好的基礎(chǔ)，但仍有部分市民存在認(rèn)識誤區(qū)，毫無疑問，政府、居民均為城市低碳政策的主要需求者與實踐者，脫離居民需求與實踐的城市低碳政策難以有效實施，低碳政策的制定與實施并非完全是政府的責(zé)任和義務(wù)，公眾參與計劃制定、實施及成果的分享具有重要的意義。

2. 居民對城市低碳發(fā)展政策的期望

借鑒羅敏和朱雪忠對中國低碳政策的文本量化研究結(jié)果，[11]課題組將低碳政策工具分為規(guī)制型（如降低一次性物品的使用、企業(yè)節(jié)能評估審查、目標(biāo)責(zé)任評價考核制等）、經(jīng)濟(jì)激勵型（如財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等）和社會型（如節(jié)能減排宣傳教育、低碳社區(qū)建設(shè)）等三大類，與之對應(yīng)，將城市低碳政策手段分為命令控制、財政支出、稅收調(diào)節(jié)、綠色信貸、低碳交易、輿論宣傳、低碳活動等七類，從居民期望政府實施的低碳政策工具類型、居民期望政府實施的低碳政策手段、居民期望政府低碳政策關(guān)注的領(lǐng)域等三個方面于居民對城市低碳發(fā)展政策的期望進(jìn)行調(diào)研。具體而言，通過“您了解以下哪種低碳政策類型的具體內(nèi)涵（多選）”“您是否熟悉保定市實施的具體低碳政策舉措”“您認(rèn)為以下哪種類型的低碳政策工具最重要（多選）”“您認(rèn)為以下哪種類型的低碳政策手段最重要（多選）”“您期望政府低碳政策關(guān)注的領(lǐng)域（多選）”等問題設(shè)計，居民對城市低碳發(fā)展政策的進(jìn)行調(diào)查。

首先，從居民對低碳政策工具類型及城市低碳政策手段的了解程度而言，僅26.2%的居民對三類低碳政策工具都有所了解；大部分居民（54.3%）僅了解三類中的一類或兩類，13.9%的居民對三類低碳政策工具均不了解；針對所在城市實施的具體低碳政策舉措，僅27.4%的居民對保定市的相關(guān)低碳政策舉措比較了解，大部分居民（51.9%）對保定市的相關(guān)低碳政策舉措不太了解，完全不了解的居民占20.7%。其次，從居民期望政府實施的低碳政策工具類型而言，84.1%的居民認(rèn)同經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的重要性，69.2%的居民認(rèn)同社會型政策工具的重要性，僅17.2%的居民認(rèn)同規(guī)制型政策工具的重要性。再次，從居民期望政府實施的低碳政策手段而言，選擇財政支出手段的居民最多，占69.9%，其次依次為稅收調(diào)節(jié)（51.2%）、綠色信貸（42.4%）、輿論宣傳（41.1%）、低碳活動（38.4%）、低碳交易（22.5%），僅9.5%的居民期望政府采取命令控制低碳政策手段。最后，從居民期望政府低碳政策關(guān)注的領(lǐng)域而言，排在前三位的是環(huán)境綠化、改善公共交通、工業(yè)污染治理，選擇此三項的受訪者共計達(dá)81.9%。

上述結(jié)果表明：一方面，大部分居民均期望政府采取非規(guī)制型低碳政策工具與手段，尤其是經(jīng)濟(jì)激勵型政策手段，對規(guī)制型政策工具的使用較不贊成，這一結(jié)果也反映了規(guī)制型政策工具應(yīng)用的局限性，規(guī)制型政策工具主要以命令與控制的方式對主體的污染行為進(jìn)行限定與監(jiān)督，缺乏靈活性，易導(dǎo)致政策失靈及政策作用對象的抵制情緒。另一方面，環(huán)境綠化、改善公共交通、工業(yè)污染治理為居民期待政府低碳政策重點關(guān)注的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域均與居民生活環(huán)境與質(zhì)量息息相關(guān)，也客觀反映出保定低碳建設(shè)進(jìn)程中面臨的三個突出問題。此外，部分居民對所在城市的相關(guān)低碳政策舉措不太了解或者比較模糊，表明城市應(yīng)重視低碳宣傳的內(nèi)容設(shè)計，在節(jié)能減排、綠色發(fā)展、低碳社會等價值理念被全社會廣泛接受的基礎(chǔ)上，可通過科學(xué)、有效、多樣化的宣傳方式，對城市出臺及實施的低碳政策手段進(jìn)行內(nèi)涵普及和方式指引，促進(jìn)政策實踐主體的政策認(rèn)同感，從而推動社會范圍內(nèi)的低碳政策實踐。

（二）居民對城市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行過程的評價

1. 居民對城市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行力度的評價

此次調(diào)查依據(jù)城市低碳政策工具的類型，分別從規(guī)制、經(jīng)濟(jì)激勵和輿論宣傳等三個方面調(diào)研居民對保定市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行力度的主觀評價，通過“您感覺保定市對企業(yè)污染行為管制力度大嗎”“保定市對一次性生活用品的管制力度大嗎”“您感覺保定市在城市綠化、污染治理方面投入大嗎”“您感覺保定市對新能源及環(huán)保產(chǎn)業(yè)是否有優(yōu)惠政策”“您感覺保定市新能源及環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)是否能優(yōu)先獲得貸款”“您感覺保定市的低碳宣傳力度大嗎”“您感覺保定市低碳綠色宣傳教育及社會動員活動開展多嗎”等問題設(shè)計，調(diào)查保定市民對城市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行力度的評價。結(jié)果顯示，就居民對保定低碳規(guī)制執(zhí)行力度的主觀評價而言，61.4%的居民感覺保定市對企業(yè)污染行為管制力度較大，認(rèn)為企業(yè)污染管制力度不大的僅為6.43%，但僅14.6%的居民感覺保定市對一次性生活用品的管制力度較大，大部分居民（70.8%）認(rèn)為保定市對一次性生活用品的管制力度較小。就居民對保定市經(jīng)濟(jì)激勵政策執(zhí)行力度的主觀評價而言，75.4%的居民感覺保定市在城市綠化、污染治理方面投入較大，32.4%的居民認(rèn)為保定市對新能源及環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)有稅收優(yōu)惠政策，27.8%的居民對保定市新能源及環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)是否有稅收優(yōu)惠不清楚，41.7%的居民感覺保定市從事新能源及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)能優(yōu)先獲得貸款。就居民對保定市低碳輿論宣傳力度的主觀評價而言，68.8%的居民感覺保定市的低碳發(fā)展宣傳力度大或者比較大，63.1%的居民感覺保定市低碳綠色宣傳教育及社會動員活動開展較多。

上述調(diào)查結(jié)果表明：從居民的主觀感知而言，保定市目前在低碳規(guī)制及低碳發(fā)展輿論宣傳方面的政策實施力度較大，但經(jīng)濟(jì)激勵方面的政策力度有待加強(qiáng)，居民對經(jīng)濟(jì)激勵型政策的主觀感知較弱，部分原因可能在于規(guī)制型低碳發(fā)展政策及輿論宣傳政策直接面向城市居民，故令居民產(chǎn)生較強(qiáng)的感官印象及感知認(rèn)識，而經(jīng)濟(jì)激勵型政策主要通過稅收、財政公共事務(wù)投入、企業(yè)貸款、低碳交易等方式具體執(zhí)行，其作用對象集中于企業(yè)，對居民的經(jīng)濟(jì)生活影響具有一定間接性，對居民的感知映射具有一定的模糊性，故城市在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵型低碳政策實施力度的同時，需要增強(qiáng)政策的宣傳力度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)激勵型低碳政策的宣傳方式，以增強(qiáng)市民對經(jīng)濟(jì)激勵型低碳政策的認(rèn)知感。此外，從居民的主觀感知而言，保定市目前針對企業(yè)節(jié)能減排的環(huán)境規(guī)制實施力度較為嚴(yán)苛，但針對居民生活領(lǐng)域的環(huán)境規(guī)制較為寬松，工業(yè)污染及生活污染共同構(gòu)成城市二氧化碳的排放源，這一調(diào)查結(jié)果客觀反映了保定市增強(qiáng)生活領(lǐng)域碳排放規(guī)制強(qiáng)度及力度的現(xiàn)實需要。

2. 居民對保定市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行方式的評價

借鑒聯(lián)合國人居署1999年發(fā)布的各國地方治理水平指標(biāo)體系，分別從參與性、平等性和責(zé)任性等三個方面調(diào)研保定市居民對城市低碳政策執(zhí)行方式的主觀評價。依照治理理論對參與性、平等性及責(zé)任性內(nèi)涵的界定，本次調(diào)查通過“保定市低碳政策出臺前是否舉行民主聽證會”這一問題來測定居民低碳政策的參與性，通過“您覺得保定市低碳政策實施過程中公平、公正嗎”這一問題來測定居民對低碳政策執(zhí)行平等性的主觀評價，通過“與低碳政策相關(guān)的各種信息是否透明”“保定市對于各類碳排放污染行為是否有投訴渠道”等兩個問題來測定居民對低碳政策執(zhí)行責(zé)任性的主觀評價。結(jié)果顯示，從參與性的角度而言，70.9%的居民均表示保定市出臺低碳政策前沒有舉行民主聽證會，22.1%的居民對此問題不清楚，表明保定市的政策制定及執(zhí)行過程尚處于政府完全主導(dǎo)階段，低碳政策的公眾參與處于“決策結(jié)果被告知”“政策法規(guī)被要求執(zhí)行”的初級階段，不利于發(fā)揮居民在城市低碳建設(shè)中的主觀能動性。從公平性的角度而言，77.3%居民均感覺保定市在低碳政策實施過程中做到了公平公正，表明隨著中國法制環(huán)境的不斷完善，城市相關(guān)職能部門在低碳政策法規(guī)的執(zhí)行方面較大程度做到了公平執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)行。從責(zé)任性的角度而言，81.0%的居民認(rèn)為保定市的低碳政策信息不透明，90.2%的居民認(rèn)為對各類碳排放污染行為沒有投訴渠道，表明保定市一定程度存在執(zhí)行信息不暢、宣傳缺位、政策監(jiān)督過程缺位等現(xiàn)象。

（三）居民對城市現(xiàn)行低碳政策執(zhí)行效果的評價

低碳政策實施效果是一個涵蓋多方面的系統(tǒng)概念，可分為直接效果、間接效果和附帶效果三個方面，直接效果主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境方面，間接效果主要體現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，附帶效果主要體現(xiàn)在社會文化方面。因此，從生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化等角度設(shè)計與實施問卷調(diào)查，能較為全面地反映居民對城市低碳發(fā)展政策執(zhí)行效果的綜合評價。

1. 基于居民主觀視角的保定市低碳政策實施的生態(tài)環(huán)境效果評價

城市的生態(tài)環(huán)境是一個包含陽光、空氣、淡水、能源、土地、動物、植物、微生物等自然物質(zhì)流的有機(jī)系統(tǒng)，相互影響，不可分割，故低碳政策執(zhí)行也會相應(yīng)產(chǎn)生除碳排放指標(biāo)外的生態(tài)環(huán)境效果。此次調(diào)查分別從碳減排效果、能源優(yōu)化利用效果、城市環(huán)境美化效果等三方面調(diào)研居民對保定市低碳政策實施的生態(tài)環(huán)境效果的主觀評價。具體而言，通過“您感覺近年來保定市天氣變暖現(xiàn)象是否有所好轉(zhuǎn)”“您感覺保定市的工廠近年來工業(yè)尾氣的排放量是否有所降低”“您感覺保定市的汽車尾氣的排放量是否有所降低”等三個問題來調(diào)查碳減排效果；通過“您感覺近年來保定市煤炭使用比例是否有所下降”“您感覺近年來保定市的清潔能源使用的比例是否有所上升”“您感覺保定市公共領(lǐng)域的能源浪費現(xiàn)象是否有所緩解”等三個問題來調(diào)查能源優(yōu)化利用效果；通過“您感覺近年來保定市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)是否有所增加”“您感覺近年來保定市霧霾是否有所緩解”這兩個問題來調(diào)查環(huán)境美化效果。

調(diào)查結(jié)果顯示，整體而言，大部分居民均認(rèn)為試點后保定市的生態(tài)環(huán)境有所改善，且對于城市生態(tài)環(huán)境改善的主觀感知較為鮮明。主要體現(xiàn)在，73.7%的居民認(rèn)為其所在城市近年來天氣變暖現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，70.7%的居民認(rèn)為保定市近年來工業(yè)尾氣排放量有所降低，58.8%的居民認(rèn)為保定市煤炭使用比例有所下降，52.3%的居民感覺城市公共領(lǐng)域的能源浪費現(xiàn)象有所緩解，53.3%的居民感覺近年來保定市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)有所增加，57.1%的居民感覺近年來保定市的霧霾現(xiàn)象有所緩解。上述結(jié)果表明從居民的主觀感知而言，保定市的低碳試點政策取得了一定的生態(tài)環(huán)境美化成效。調(diào)查結(jié)果同樣顯示出保定市低碳發(fā)展進(jìn)程中值得關(guān)注的問題，一是城市私家車消費量的迅速增長與城市節(jié)能減排目標(biāo)的矛盾，例如，僅13.5%的居民感覺保定市汽車尾氣的排放量有所降低，而84.1%的居民并不認(rèn)為這一問題有所緩解；二是城市不斷增長的能源需求與有限的清潔能源的開發(fā)及應(yīng)用能力的矛盾，例如，僅34.9%的居民感覺保定市清潔能源使用的比例有所上升，而60.4%的居民并未感覺到這點。

2. 基于居民主觀視角的保定市低碳政策實施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果評價

城市在低碳政策實施進(jìn)程中也對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。低碳經(jīng)濟(jì)政策主要通過城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善、企業(yè)技術(shù)水平的提升及城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善等經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)城市碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)，故此次調(diào)查分別從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效果、技術(shù)水平提升效果、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善效果等三方面調(diào)研居民對保定市低碳政策實施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的主觀評價。具體而言，通過“您感覺近年來保定市污染企業(yè)比重是否有所下降”、“您感覺近年來保定市的服務(wù)行業(yè)是否有顯著的發(fā)展”這兩個問題來調(diào)查產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效果；通過“您感覺近年來您生活中遇到的節(jié)能減排技術(shù)推廣是否增加”“您感覺保定市污染處理技術(shù)是否有所上升”兩個問題來調(diào)查技術(shù)水平提升效果；通過“您感覺近年來保定市綠化面積是否有所增加”“您感覺近年來保定市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否顯著改善”這兩個問題來調(diào)查公共基礎(chǔ)設(shè)施完善效果。

調(diào)查結(jié)果顯示，整體而言，大部分居民認(rèn)為低碳政策的實施對保定市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用，例如，80.0%的居民認(rèn)為保定市近年來污染企業(yè)比重有所下降，56.4%的居民感覺近年來生活中遇到的節(jié)能減排技術(shù)推廣增加，59.0%的居民感覺保定市的污染處理技術(shù)有所提升，74.7%的居民感覺近年來保定市的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善顯著。不容忽視的是，僅30.6%的居民感覺近年來保定市的服務(wù)行業(yè)具有顯著的發(fā)展，僅27.6%的居民感覺近年來保定市綠化面積有所增加，這一調(diào)查結(jié)果一方面反映了隨著試點城市低碳政策的推進(jìn)，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定程度的優(yōu)化，但主要體現(xiàn)在重工業(yè)比重的降低及第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)的比重增速較緩；另一方面反映了城鎮(zhèn)化的發(fā)展引致的建設(shè)區(qū)面積需求增加與綠地、園林等森林碳匯增長的客觀矛盾，城市綠地、園林等自然資源作為城市重要的碳匯來源，對大氣中二氧化碳的固定、儲存有著重要作用，如何緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展對碳匯面積的占用，是試點城市低碳發(fā)展進(jìn)程中需要解決的重要問題。

3. 基于居民主觀視角的保定市低碳政策實施的社會文化效果評價

作為城市生活的最小單元，城市居民的生活方式、消費理念、消費結(jié)構(gòu)、消費規(guī)模等因素通過購買支出等經(jīng)濟(jì)活動間接影響城市低碳經(jīng)濟(jì)體系的運行效果，也直接通過能源消耗與碳排放對城市的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響。本報告主要從居民綠色生活方式和消費模式的轉(zhuǎn)變角度設(shè)計與實施問卷調(diào)查，對保定市低碳政策實施的社會文化效果進(jìn)行調(diào)研。具體而言，通過“您對城市推行低碳消費的態(tài)度是什么”“您在消費時對產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保特性關(guān)注度如何”“您認(rèn)為低碳消費對您的生活質(zhì)量產(chǎn)生怎樣的影響”“您是否關(guān)注自己的消費行為對環(huán)境造成的影響”等四個問題對保定市居民的低碳消費理念進(jìn)行調(diào)查，通過“您購買商品的主要用途是什么（多選）”“您接受低碳環(huán)保產(chǎn)品的價格比普通商品增加多少”“您平時交通出行的主要工具是什么（多選）”等四個問題對保定市居民的低碳消費行為進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查結(jié)果表明，就居民的低碳消費理念而言，76.3%的居民對于倡導(dǎo)低碳消費態(tài)度較為積極，22.4%的居民持中立態(tài)度，0.9%的居民持反對態(tài)度；同時，居民的低碳意識存在知強(qiáng)行弱的現(xiàn)象，如47.7%的居民偶爾關(guān)注產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保特性，18.6%的居民從不關(guān)注產(chǎn)品是否具有節(jié)能環(huán)保特性，僅33.7%的居民對此較為關(guān)注，相對應(yīng)的，52.6%的居民偶爾關(guān)注自己的消費行為對環(huán)境造成的影響，11.7%的市民從不如此，僅35.7%的居民經(jīng)常關(guān)注自己的消費行為對環(huán)境造成的影響；此外，19.4%的居民認(rèn)為低碳消費對生活質(zhì)量有提升作用，46.6%的居民認(rèn)為低碳消費不會降低生活質(zhì)量，27.2%的居民認(rèn)為生活質(zhì)量會因此略微降低，6.8%的居民認(rèn)為生活質(zhì)量會因此顯著降低。上述結(jié)果表明，居民對于低碳消費的重要性及意義已具有一定的認(rèn)知基礎(chǔ)，但部分居民對低碳消費的理解仍存在一定的誤區(qū)，居民的消費理念的培育及引導(dǎo)尚存在一定的提升空間。

從試點城市居民的低碳消費行為而言，居民購買商品的最主要用途為滿足日常生活所需，其比重為80.6%，其次為饋贈他人，占比為19.2%，共計10.2%的居民購買商品或為了與其他人看齊，或為了顯示身份，或是因為“只買貴的”，表明大多數(shù)居民的消費行為趨于理性，但少數(shù)居民在消費商品時存在從眾、攀比、炫耀心理，消費奢侈類商品，不利于城市節(jié)能環(huán)保目標(biāo)的實現(xiàn)。低碳環(huán)保型產(chǎn)品受技術(shù)研發(fā)、原材料價格、生產(chǎn)工藝、流程控制等成本因素的影響，價格普遍高于普通商品，19.6%的被調(diào)查居民表示不愿意為低碳低碳環(huán)保產(chǎn)品支付更高價格，40.1%的居民愿意為此支付不高于5%的額外價格，29.4%的居民愿意為此支付10%以內(nèi)的額外價格，10.9%的居民在低碳環(huán)保產(chǎn)品價格高出普通商品10%以上時仍然愿意支付，表明大部分居民已一定程度將低碳環(huán)保理念應(yīng)用于消費實踐，并通過貨幣購買手段支持低碳環(huán)保產(chǎn)品的市場流通。居民的消費行為主要源于衣食住行需求，衣食住三類需求由上述消費行為體現(xiàn)，行主要由交通需求體現(xiàn)，從居民平時交通出行的主要工具來看，排在第一位的為私家車，62.4%的居民將私家車列為交通出行的主要工具之一，其后依次為公共汽車（46.2%）、電動摩托車（23.8%）、自行車（10.7%）、步行（7.5%），一方面表明公共交通系統(tǒng)在居民出行中充當(dāng)了重要的角色，另一方面私家車仍占據(jù)居民出行交通選擇的首位，成為城市低碳化發(fā)展進(jìn)程中需要關(guān)注的議題。

三、政策建議

保定作為中國首批低碳試點城市，近年來在推進(jìn)城市低碳發(fā)展理念的公眾認(rèn)知、加大規(guī)制型及社會型低碳政策實施力度、促進(jìn)低碳政策法規(guī)執(zhí)行的公平公正及規(guī)范性、增強(qiáng)低碳政策實施的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化效果等方面取得了一定的成績。然而，誠如我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：居民對城市低碳政策的意義、內(nèi)容、工具手段、個人角色界定、關(guān)注程度等認(rèn)知水平有待進(jìn)一步提升，城市經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的制定與運用有待進(jìn)一步完善與增強(qiáng)，政策執(zhí)行過程中存在信息不暢及監(jiān)督過程缺位現(xiàn)象，居民對城市低碳建設(shè)的需求與政府關(guān)注的工作重點有一定差距，低碳政策的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化有待進(jìn)一步增強(qiáng)，針對上述問題，提出如下對策建議：

第一，政府制定低碳政策需重視公眾的需求。公眾作為城市生態(tài)環(huán)境的具體體驗與感知者能為政府低碳城市低碳發(fā)展政策的制定方向選擇提供決策依據(jù)，同時，低碳政策的制定與執(zhí)行也是一項涉及公眾利益，需要公眾集體參與與執(zhí)行的系統(tǒng)工程，因此，只有建立在公眾需求基礎(chǔ)上的低碳政策決策才能滿足科學(xué)性并得到有效執(zhí)行。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就居民期望的低碳治理領(lǐng)域而言，公眾最為關(guān)注的為環(huán)境綠化、改善公共交通、工業(yè)污染治理等，而產(chǎn)業(yè)、金融、技術(shù)等領(lǐng)域通常是地方政府工作的重心及重點投入領(lǐng)域；就居民均期望的低碳政策工具而言，公眾較為期待經(jīng)濟(jì)激勵型政策手段，較不贊成使用規(guī)制型政策工具，而現(xiàn)階段地方政府低碳決策普遍存在規(guī)制型及社會型低碳政策實施力度較大，經(jīng)濟(jì)激勵型政策應(yīng)用不足的現(xiàn)象。故政府應(yīng)充分充分調(diào)研，進(jìn)行溝通機(jī)制設(shè)計，了解并重視公眾的低碳需求，積極尋求對接渠道。

第二，政府制定與實施低碳政策需重視公眾的參與。在低碳政策制定階段，可采取問卷調(diào)查、訪談、電子政務(wù)信箱、民主聽證會、提案等方式廣泛征集社會公眾的意見，讓低碳政策制定過程從封閉的空間走進(jìn)公眾的視野。在低碳政策執(zhí)行階段，一方面，可借鑒國外的相關(guān)做法，創(chuàng)新激勵模式，例如實施“環(huán)保積分制度”，對公眾生活領(lǐng)域節(jié)能減排行為給予補(bǔ)貼或購物優(yōu)惠，開發(fā)與普及“二氧化碳計算器”等產(chǎn)品讓公眾自覺計算自己的二氧化碳排放量，微博、微信等自媒體平臺的低碳互動活動等，以提高公眾參與的意愿和積極性；要優(yōu)化低碳政策宣傳內(nèi)容，通過社會媒體、單位、社區(qū)、非政府機(jī)構(gòu)等渠道對各項低碳政策的具體內(nèi)含、意義及要求進(jìn)行重點宣傳，增強(qiáng)公眾對低碳政策的認(rèn)知度與認(rèn)同度；充分發(fā)揮低碳政策所蘊(yùn)含的生態(tài)環(huán)境知識教育功能，努力在全社會樹立積極的低碳消費價值觀與實踐觀。在低碳政策反饋與完善階段，需重視公眾的評價，政府需要積極探索建立在多元評估主體基礎(chǔ)上的公共政策評估機(jī)制，逐步實行政府、專業(yè)評估組織、社會組織和公眾等多元評估主體的結(jié)合，以公眾力量形成對內(nèi)部評估主體的制約，在技術(shù)上提升政策評估結(jié)果科學(xué)性。

第三，進(jìn)一步完善低碳政策手段與工具。首先，在規(guī)制型工具的使用中，減少規(guī)范性文件、命令、處罰的使用，更多使用法律工具，這一變化不僅可增強(qiáng)政策的剛性，也符合建設(shè)法治政府的需要。其次，在社會型工具使用中，應(yīng)更多使用靈活多樣的宣傳手段，減少文字型、口號型宣傳手段的使用。例如，可通過廣播、電視等渠道制作豐富多彩的低碳知識競猜、低碳生活情景劇、低碳科普、低碳知識互動等節(jié)目，可通過官方及民間互聯(lián)網(wǎng)渠道設(shè)立形式多樣的信息宣傳、投訴建議、監(jiān)督促進(jìn)、答疑解惑等交流平臺，將低碳政策內(nèi)涵有效滲透至企業(yè)與個體等政策對象，提升政策執(zhí)行的有效性。最后，要加大經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具運用的廣度與深度，經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具借助價格信號對低碳行為主體實施生態(tài)補(bǔ)償、成本約束、經(jīng)濟(jì)激勵等，具有較好的政策效果，應(yīng)成為未來低碳政策運用的重點工具，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具運用主要體現(xiàn)在財政支出與稅收調(diào)節(jié)上，二者直接作用于低碳生產(chǎn)行為主體的成本及決策，但同樣不能忽視綠色信貸、低碳技術(shù)與交易等市場手段的應(yīng)用，通過完善綠色信貸、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳債券、能源合同管理、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等市場機(jī)制促進(jìn)城市低碳發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

第四，重視城市低碳發(fā)展進(jìn)程中的短板和弱項。針對城市私家車消費量的迅速增長對節(jié)能減排帶來的挑戰(zhàn)，需要優(yōu)化和調(diào)整城市規(guī)劃空間布局，堅持高密度、緊湊的發(fā)展模式，完善各城市功能片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給，吸引居民就近就業(yè)、購物與消費，降低私家車主日常消費與通勤出行需求；完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理設(shè)計地鐵、公交、步行、自行車等出行方式的線路和綜合接駁場地和線路，并通過價格手段激勵居民選擇公共交通出行模式，降低私家車出行頻率。針對城市不斷增長的能源需求及相對落后的新能源應(yīng)用，要加大對新能源產(chǎn)業(yè)企業(yè)的財政支持、金融支持與稅收扶持，可建立彈性虧損補(bǔ)貼基金對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行運營初期的成本補(bǔ)貼；建立與完善新能源準(zhǔn)入及扶持的相關(guān)政策法規(guī)，改變長期以來能源領(lǐng)域開發(fā)與應(yīng)用以政府為主導(dǎo)的運營模式，鼓勵、支持和保護(hù)新能源產(chǎn)業(yè)企業(yè)的準(zhǔn)入與發(fā)展；根據(jù)自身的自然地理條件和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平,科學(xué)制定新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和具體的實施計劃。針對城鎮(zhèn)化發(fā)展與綠地、園林等碳匯增長的客觀矛盾，可在有限的綠地規(guī)劃空間中引入綠道和生態(tài)廊道，形成綠色網(wǎng)絡(luò)布局，并合理高效利用城市建設(shè)中待開發(fā)的閑置土地，增加綠地的覆蓋率，同時可發(fā)展“立體綠化”與推廣“綠色建筑”，借助于各種垂直綠化植物擴(kuò)展城市綠化空間容積。

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Policy Performance Evaluation of the First Low-carbon Pilot Cities from the Subjective Perspective of Residents Based on the Survey of Baoding City

DENG Rongrong, LI Yafang

（College of Economics, Management and Law, University of South China, Hengyang, Hunan 421001, China）

This paper takes Baoding, one of the first low-carbon pilot cities in China, as the research object, a questionnaire containing three evaluation contents, namely, demand assessment, process assessment and effect assessment that is designed to study the public's subjective evaluation of the implementation effect of low-carbon pilot policies in pilot cities. Results show that the first pilot cities have obtained certain achievements in promoting public awareness of low carbon development concept, strengthening regulation and social low carbon policy enforcement, promotion of justice and fairness of the low carbon policy enforcement, improvement of the ecological environment, economic development and social and cultural impact of implementing low-carbon policies. However, the residents' awareness of the significance, content, tools and means of urban low-carbon policies, personal role definition and degree of concern need to be further improved, there is a lack of information and supervision process in the course of policy implementation, there is a certain gap between residents' demand for low-carbon urban construction and the focus of the government, the ecological environment, economic development and social and cultural effects of low-carbon policies need to be further enhanced. In view of the above problems, the corresponding countermeasures and suggestions are put forward.

residents’ subjective perspective; low-carbon pilot; policy performance; Baoding city

2019-08-16

國家社科基金青年項目（15CJY037）；湖南省自然科學(xué)基金青年項目（2019JJ50512）

鄧榮榮（1981-），女，湖南衡陽人，副教授，博士，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究；李亞芳（1992-），女，河南商丘人，碩士研究生，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)研究

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.05.007

2096-059X(2019)05–0033–008

（責(zé)任編校：賀常穎）